6. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Завершающая стадия законодательной процедуры состоит в направлении закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Эти полномочия закреплены в статьях 107 и 108 Конституции. Они дают ему возможность активно влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания и, по существу, контролировать ее. Своеобразным инструментом такого контроля является право отклонить поступивший федеральный закон. Таким правом Президент пользуется довольно активно. Одно из подтверждений — Послание Федеральному Собранию за 1998 г «Общими силами — к подъему России»35. Президент в этом документе отметил, что «велико — в основном из-за невысокого юридического качества — число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись Главе государства, 86 было отклонено». Заметим, что некоторые из них возвращались неоднократно. Естественно, признание «браком» примерно одной трети продукции парламента — печальный факт, свидетельствующий о неблагополучии его законодательной деятельности.

Практика отклонения Президентом принятых и одобренных федеральных законов продолжалась и в 1998 г. За весеннюю сессию ему на подпись и для обнародования было направлено 68 федеральных законов, принятых в этот период, Президентом же было возвращено на повторное рассмотрение 15 законов. Анализ поступивших в Государственную Думу президентских писем по поводу отклонения фе-

" См «Российская газета», 1998, 24 февраля

208

деральных законов показывает, что соответствующие решения Президента в основном правомерны. Так, Президент в 1997 г. отклонил Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», принятый Государственной Думой 14 мая 1997 г. и одобренный Советом Федерации 10 июня 1997 г. В том, что в части 1 ст. 6 названного закона органы следствия и дознания наделялись правом не указывать в протоколах следственных действий сведения о потерпевшем и свидетеле, присваивать им псевдонимы, разрешать подписывать процессуальные документы присвоенным псевдонимом (вымышленной подписью), Президент увидел широкие возможности для злоупотреблений, поскольку не только подсудимый, его защитник и иные участники процесса, но и суд (судья) оставались в неведении относительно того, кто скрывается под псевдонимом.

Положения указанной статьи допускали также допрос потерпевшего, свидетеля в отсутствие подсудимого и его адвоката, освобождение защищаемого лица от явки в судебное заседание, предъявление для опознания подозреваемого или обвиняемого скрытно от опознаваемого. Такой порядок, по мнению Президента, мог бы повлечь за собой нарушение конституционных принципов уголовного судопроизводства — состязательности, равенства сторон, непосредственности и устности судебного разбирательства (см. статьи 9, 123 Конституции Российской Федерации; статьи 240, 286 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР), а также существенно ограничил бы права подсудимого на защиту, лишив его и защитника полноценного участия в исследовании доказательств при разбирательстве дела (например, при необходимости допроса свидетеля, дающего показания против подсудимого). Кроме того, эта норма противоречила ст. 10 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой «каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимьш и беспристрастным судом», а так-

ZI9

же пункту 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым подсудимый вправе «допрашивать показывающих против него свидетелей» или имеет право на то, чтобы «эти свидетели были допрошены», «на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях, какие существуют для свидетелей, показывающих против него».

Таким образом, анонимность потерпевшего, свидетеля ставит подсудимого (обвиняемого) в неравное положение по сравнению с государственным обвинением и существенно ограничивает его право на защиту. Президент Российской Федерации также напомнил, что его заключение, содержащее замечания и предложения по данному федеральному закону, было направлено в Государственную Думу в декабре 1996 г. Однако при рассмотрении законопроекта во втором чтении основные замечания не были учтены.

Отклонил Президент Федеральный закон «О семеноводстве», принятый Государственной Думой 4 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г. В этом законе, по мнению Президента, было необоснованно расширено применение институтов лицензирования и сертификации отдельных видов деятельности. Такой ограничительный подход к деятельности предприятий и физических лиц в области семеноводства существенно ограничивал развитие этой важной отрасли сельского и лесного хозяйства. Кроме того, Президент не был согласен со ст. 36 рассматриваемого закона, которая устанавливала, что «сортовой контроль и семенной контроль в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений проводят Государственная семенная инспекция Российской Федерации, государственные семенные станции, расположенные в субъектах Российской Федерации; семенной контроль в отношении семян лесных растений — Научно-производственный центр лесоводства, лесосеменные станции». Это возражение было обусловлено тем, что в структуре федеральных органов исполнительной власти отсутствует Государственная семенная инспекция Российской Федерации. Закрепление ее существования в федеральном законе являлось бы вмешательством в полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению

структуры федеральных органов исполнительной власти. Предоставление государственно-властных полномочий (права осуществления контроля от имени государства) Научно-производственному центру лесоводства, государственным семенным станциям и лесосеменным станциям противоречило ст. 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственная власть осуществляется в Российской Федерации органами государственной власти.

Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон «О лекарственных средствах», принятый Государственной Думой 6 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 11 июня 1997 г., в связи с тем, что этим законом предусмотрено образование федерального органа исполнительной власти по контролю качества лекарственных средств. Между тем в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом по представлению Председателя Правительства. Таким образом, федеральный закон в данной части ограничивал конституционную компетенцию этих должностных лиц. Президент также отметил, что проект федерального закона рассматривался Государственной Думой без предусмотренного частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения Правительства Российской Федерации36.

Среди отклоненных федеральных законов в 1998 г. были два закона, регулирующие деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1996 год» отклонен, в частности, потому, что ст. 8, предусматривающая возмещение Пенсионному фонду в полном объеме за счет средств федерального бюджета расходов по обслуживанию привлеченных кредитов коммерческих банков, по существу, задним числом придавала привлеченным кредитам коммерческих банков статус долговых обязательств Правительства Российской Федерации, неправомерно увеличивала размер государственного внутреннего долга. Между тем в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственном внутреннем долге Российс-

34 См. газета «Российские вести», 1997, 11 июля.

211

кой Федерации» эти долговые обязательства должны гарантироваться Правительством Российской Федерации. В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, поэтому он сам ответственен за исполнение своих обязательств и обязательств его региональных отделений по возврату кредитов коммерческим банкам.

Не нашел поддержки у Президента и Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В своем письме в Государственную Думу Президент отметил, что пунктом 2 ст. 12 и пунктом 1 ст. 29 федерального закона предусматривалось повышение денежного довольствия военнослужащим в течение 1998 г. более чем в два раза. Однако в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей» при увеличении денежного довольствия военнослужащих подлежат пересмотру и пенсии, назначенные в соответствии с данным законом, что потребует дополнительного увеличения расходов в 1998 г. По мнению Правительства, сообщил Президент, реализация указанных положений повлечет за собой значительное увеличение расходов, предусмотренных в 1998 г. на денежное содержание указанных лиц, в условиях отсутствия средств для осуществления такого увеличения. Таким образом, реального повышения денежного довольствия военнослужащих не произойдет, а сам закон будет носить декларативный характер, что недопустимо в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. При этом Президент подчеркнул, что нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть приняты лишь в случае, если будут найдены источники и механизм финансирования. Накопленный опыт уже показал отрицательные социальные последствия принятия федеральных законов, реализация которых не обеспечена финансовыми источниками.

Аналитики установили 228 оснований отклонения Президентом принятых парламентом федеральных законов. Более чем в половине случаев он выражал несогласие с од-

ZJZ

ним из положений принятого закона; причиной примерно 16% отклонений законов было несоответствие закона Конституции Российской Федерации, а 14% отклонений обусловлено несоответствиями законов правилам законодательной техники, в том числе и разночтением одних и тех же правовых терминов и понятий37.

В регламентах Государственной Думы и Совета Федерации имеются специальные главы, посвященные рассмотрению федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 133 Регламента Государственной Думы, если Президент в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. При этом он передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который изучает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой. Затем ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать последней один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного рассмотрения

Подробно об этом см. Селезнев Т.Н. Указ соч., с. 139—142.

213

федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его вынесения на заседание Государственной Думы сообщается Президенту. Повторное рассмотрение федерального закона начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного его официального представителя. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из ранее перечисленных решений. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в нем участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо иному его официальному представителю. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения 'последнего и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента в Государственной Думе может вынести решение о продолжении работы над указанным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта. В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается ей для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов. Если палата выносит решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному его официальному представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Российской Федерации Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии.

Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов отложить принятие федерального закона с учетом таких предложений и обратиться к Президенту с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

В случае одобрения Государственной Думой части предложений (поправок) Президента принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением Правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Государственной Думой предложений (поправок) Президента Российской Федерации и представить федеральный закон на рассмотрение Государственной Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента Российской Федерации, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. В

215

Совете Федерации вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации направляются: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона; письмо Президента Российской Федерации; стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно обсуждался отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон; заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента Российской Федерации. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по федеральному закону, отклоненному Президентом, обсуждает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение по федеральному закону готовится тем же комитетом (комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:

а) не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции;

б) открыть обсуждение по федеральному закону.

По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Федерации обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством

Z1S

не менее двух третей голосов от общего числа его членов. Если при повторном рассмотрении федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, оформляется постановлением. Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент практикует в своей законодательной деятельности и не предусмотренные Конституцией Российской Федерации действия. В его послании 1998 г. Федеральному Собранию отмечалось, «что в 1997 г. 11 законов были возвращены без рассмотрения из-за нарушения конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды»38. Подобным полномочием ни Конституция Российской Федерации, ни иные законодательные акты Президента не наделяют, что позволяет утверждать о неправомерности таких действий. Что побуждает Президента Российской Федерации поступать таким образом? Приводимые далее извлечения из его писем в Государственную Думу дают ответ на этот вопрос. Особый интерес вызывает «эпопея» с подписанием Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». 21 мая 1997 г. Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу поступило от Президента Российской Федерации письмо (№ Пр-780) следующего содержания:

«Возвращаю без рассмотрения представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в связи с нарушением Советом Федерации процедуры его одобрения, установленной Конституцией Российской Федерации. 16 апреля 1997 г. Совет Федерации на своем заседании принял решение о проведении голосования по указанному Федеральному кон-

38 «Российская газета», 1998, 24 февраля.

Z1J

ституционному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, поскольку, по имеющимся данным, на заседании не присутствовало необходимое для голосования по вопросу об одобрении федерального конституционного закона количество членов Совета Федерации. 14 мая 1997 г. Совет Федерации подвел итоги указанного голосования.

Учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, считаю, что голосование путем опроса с закреплением мнения членов Совета Федерации в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных конституционных законов Советом Федерации. Исходя из изложенного, не считаю Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» принятым в установленном частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации порядке и полагаю невозможным его подписание».

Государственная Дума отреагировала на этот документ постановлением от 13 июня 1997 г. № 1530-11 ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента Российской Федерации обязанности подписывать принятые федеральные конституционные законы и одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы». Президент Российской Федерации не оставил без внимания это постановление. 24 июня 1997 г. письмом в Государственную Думу за № Пр-1007 он сообщил, что обязан подписать федеральный конституционный закон, принятый в точном соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, в том числе касающимися порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. При нарушении конституционного порядка принятия федеральных конститу-

218

ционных законов и федеральных законов, ставящем под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации не имеет конституционных оснований подписать и обнародовать направленный ему палатами Федерального Собрания документ.

Президент не согласился с тем, что порядок одобрения Советом Федерации Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», голосование по которому было проведено путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, в полной мере отвечает требованиям части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. По его мнению, принятие Советом Федерации такого решения, как это следует из стенофаммы заседания палаты, бьшо связано с отсутствием на заседании необходимого числа членов Совета Федерации для проведения голосования по указанному федеральному конституционному закону. Предусмотренная Регламентом Совета Федерации возможность принятия решения по законам, подлежащим обязательному рассмотрению Советом Федерации, не на заседании палаты ставит под сомнение само одобрение этих законов в смысле части 3 статьи 107 и части 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Президент повторно отказался читать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», одобренный Советом Федерации в порядке, установленном частью 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации. Для усиления данной позиции Президент сослался на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. и от 22 апреля 1996 г. И действительно, согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент в силу части 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату. Ведь,

Z13

как известно, установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Спор Президента и Федерального Собрания по поводу подписания Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разрешился не формальным образом. На одной из встреч с Председателем Государственной Думы, проходившей в декабре 1997 г., он согласился подписать указанный закон. Это он сделал, судя по публикации газеты «Известия», потому, что «целиком полагается на данное ему спикером Думы Геннадием Селезневым слово принять в ближайшее время поправки, которые должны в основном сохранить президентский контроль над правительством»39.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят Государственной Думой 11 апреля 1997 г., одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 г., и после завершения описанной выше пикировки в виде двух возвращений без рассмотрения Президент его подписал 17 декабря 1997 г. Это была неожиданная уступка Президента и для самого Правительства, и для президентской администрации. «Впервые за всю историю своей политической карьеры Ельцин решал добровольно поделиться властью»40. Но и Государственная Дума поддержала «слово» своего Председателя. 25 декабря 1997 г. она сразу в трех чтениях приняла Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации41 . В тот же день Совет Федерации одобрил этот закон, а 31 декабря 1997 г. Президент РФ подписал его. Этот факт свидетельствует о том, что законодательная сфера порой является сферой политического торга между власть имущими. В окончательной редакции Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» была исключена ст. 5 предшествующего варианта. В ней

39 «Известия», 1997, 30 декабря

40 Там же

41 Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 1, ст 1

ZZO

устанавливалось, что система федеральных органов исполнительной власти определяется федеральным законом. Согласованными нововведениями усиливалось влияние Президента на Правительство, что проявилось во внесенных дополнениях в ст. 12, 15, 23 и новой редакции ст. 32. Это отчетливо видно при сопоставлении первой и второй редакции ст. 32. Так, первоначально отмечалось: «Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правительство Российской Федерации осуществляет руководство указанными в части первой настоящей статьи органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации»42.

Последняя редакция ст. 32 следующая: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

42 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст 5712

ZZ1

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи».

Особый интерес представляет еще одна «тяжба» между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Без рассмотрения Президент вернул направленный ему для подписания и обнародования Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», поскольку при повторном рассмотрении его палатами Федерального Собрания были допущены нарушения процедуры, установленной Конституцией Российской Федерации. Основываясь на информации своего представителя в Государственной Думе, Президент делал вывод, что несоблюдение депутатами Государственной Думы принципа личного голосования привело к нарушению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что для одобрения Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции, отклоненного Президентом Российской Федерации, необходимо большинство не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В связи с возникшим спором следует отметить, что в части 2 ст. 85 Регламента Государственной Думы записано, что депутат свое право на голосование осуществляет лично. Интересное, но явно субъективное толкование названного правила, кстати зафиксированного и в ст. 75 первого Регламента Государственной Думы, дали в ответ на претензии Представителя Президента РФ председатели думских комитетов по законодательству и судебно-правовой реформе и по Регламенту и организации работы Государственной Думы А. Лукьянов и Д. Красников. По их мнению, указанное правило не требует обязательного личного участия депутата в технической процедуре голосования. Это положение требует от депутата лишь личного принятия им решения по тому или иному голосованию. Письмо с таким комментарием было распространено среди депутатов 25 сен-

ZZZ

тября 1997 г. Однако, по нашему мнению, его нельзя признать состоятельным. Согласно ст. 105 Конституции законы принимаются депутатами путем голосования; из этой статьи не вытекает, что депутат может передать другому депутату право голосовать за него. Необходимость личного голосования обусловлена ст. 12 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В части третьей этой статьи сформулировано требование к депутатам лично участвовать в заседаниях палат. Голосование по проектам законов является важнейшим проявлением личного участия депутата в работе палаты. Поэтому представляется обоснованным вывод А.А. Ко-тенкова о том, что передача депутатом права голоса ... другому депутату недопустима43.

Нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения данного федерального закона Президент усмотрел и в действиях Совета Федерации. 16 апреля 1997 г. на своем заседании Совет Федерации принял решение о проведении голосования по указанному федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах, а 14 мая 1997 г. подвел его итоги. Нам представляется, что голосование с использованием подписных опросных листов вполне допустимо в условиях нерегулярной работы Совета Федерации. Но учитывая, что согласно пунктам 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. по делу о толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации рассмотрение Советом Федерации федерального закона осуществляется только на заседаниях палаты и продолжается до вынесения решения о его одобрении либо отклонении, Президент счел возможным сделать вывод о том, что голосование путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписных листах не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов Советом Федерации. Поэтому Федеральный закон «О культурных ценностях, перемешенных в Союз ССР в результате Вто-

43 См. «Журнал российского права», 1997, № 11, с. 57.

НЭ

рой мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» нельзя считать одобренным в ранее принятой редакции. В конечном счете лишь после признания Конституционным Судом РФ в постановлении от 6 апреля 1998 г. обязанности Президента РФ подписывать и обнародовать федеральные конституционные и федеральные законы процедура промульгации была осуществлена.

Законодательная сфера взаимоотношений Президента и Федерального Собрания стала предметом рассмотрения Конституционного Суда. Спор между ними обусловлен не только различным представлением о том или ином федеральном законе, но и чисто юридическими погрешностями Конституции РФ. Наиболее очевидной среди них является употребление термина «принятие закона» в статьях 105 и 107 Конституции с неодинаковым содержанием. Так, принятый Государственной Думой федеральный закон в процессе реализации своих конституционных полномочий, по существу, продолжает оставаться законопроектом. После его принятия возникает три правовых последствия. Во-первых, Государственная Дума в течение пяти дней обязана передать «принятый закон» на рассмотрение Совету Федерации. Во-вторых, Совет Федерации должен его одобрить путем голосования. В-третьих, в случае одобрения путем голосования более чем половиной членов палаты либо молчаливого согласия с принятым Государственной Думой законом Совет Федерации обязан передать его Президенту для подписания и обнародования. После осуществления этой части процедуры законотворчества закон считается принятым по смыслу части 1 ст. 107 Конституции РФ.

Правовыми последствиями принятия закона, касающимися части 1 ст. 107, являются обязанность Совета Федерации направить принятый федеральный закон Президенту, а у Президента обязанность подписать и обнародовать закон либо отклонить его. Такое толкование понятия «принятый федеральный закон» до принятия соответствующего постановления Конституционного Суда РФ не имело юридического значения. Поэтому Государственная Дума и Президент РФ обратились с запросами о даче официального толкования части 1 ст. 107, а Совет Федерации и о толковании части 3 ст. 107 Конституции РФ. Принимая эти запросы к

т

рассмотрению, Конституционный Суд РФ отметил, что основанием для этого дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции РФ, связанных с понятием «принятый федеральный закон», с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».

Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ содержало, в частности, следующие разъяснения.

Под принятым подразумевается федеральный закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов. Отклоненный Президентом федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации. При этом принятым считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания. Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон». Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием

ZZ5

«принятый федеральный закон» охватываются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренной частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой закон считается «принятым федеральным законом», и именно Государственная Дума во исполнение части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту для подписания и обнародования.

Реагируя на просьбу Государственной Думы дать толкование положению части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, Конституционный Суд отметил следующее. Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Согласно части 3 ст 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом «вето» в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения «вето» и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия. Из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят

ZZ8

под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе в силу части 2 ст. 80 и части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле части 3 ст. 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

Реагируя на просьбу Совета Федерации дать толкование содержащегося в части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации положения об «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом, Конституционный Суд РФ отметил следующее. Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет «вето», то сформулированные Президентом замечания к закону могут быть обсуждены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном ст. 105 Конституции Российской Федерации. При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом, в ранее принятой редакции он передается в

227

Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст. 105 Конституции Российской Федерации. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если «вето» Президента не было преодолено путем голосования. Для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. В силу части 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон. В целом Конституционный Суд РФ постановил, что под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются законы:

принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Далее Конституционный Суд отметил, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об от-

казе в его подписании с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания. Это допускается только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Однако, каким образом устанавливается такое нарушение Конституционным Судом, не было сказано. Но спор между Федеральным Собранием и Президентом по поводу правомерности или неправомерности возвращения федеральных законов без рассмотрения не был завершен. 6 апреля 1998 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом, между Государственной Думой и Президентом, об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»45. Поводом для рассмотрения этого дела стали соответствующие ходатайства палат Федерального Собрания, а основанием — обнаружившееся противоречие в позициях заявителей, с одной стороны, и Президента — с другой (по вопросу об обязанности Президента РФ подписать этот федеральный закон).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу было определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

4S Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N° 16, ст 1879

т

Вместе с тем Конституционный Суд вновь подтвердил, что не является отклонением федерального закона в смысле части 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. И в этом случае также не указывалось, каким образом устанавливаются такие нарушения.

В связи с поднимаемым Президентом вопросом о форме одобрения в Совете Федерации федеральных законов Конституционный Суд РФ отметил, что Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты. Он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе.

Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном рассмотрении Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», то его обсуждение Конституционным Судом Российской Федерации, по существу, означало бы проверку конституционности данного федерального закона по порядку принятия. Однако по смыслу ст. 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84— 87 и 94 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом. Поэтому он не может проверять, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы. Конституционный Суд констатировал, что

Z30

названными участниками законодательного процесса сложилась ситуация, в которой спор в течение длительного времени не получил разрешения, а сам законодательный процесс оказался заблокированным. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 107 (часть 3) Конституции подписать и обнародовать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Одновременно Конституционный Суд РФ отметил, что осуществление акта промульгации не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Таким образом, соответствующие статьи Конституции РФ не позволяют обеспечить надлежащее правовое поле для эффективного взаимодействия, сотрудничества палат Федерального Собрания и Президента в законодательной деятельности. Лишь постановления Конституционного Суда внесли определенную ясность в их взаимоотношения, однако до конца они еще не решили все спорные вопросы. Такие разбирательства, по нашему мнению, снижают эффективность конституционного регулирования законодательного процесса, а также престиж Федерального Собрания и Президента РФ. Своими обращениями в судебные инстанции они порождают, как правило, недоумение у избирателей, ибо суть спора им непонятна. В тех случаях, когда спор носит сугубо политический, конъюнктивный характер, их действия вызывают недовольство граждан.