3. ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Реальным результатом проявления законодательной инициативы является законопроект. Он включает в себя текст будущего закона, подготовленный по форме, присущей самим законамлА каждом проекте, как правило, имеются преамбула, разделы, главы, статьи и нормьп/На различных стадиях рассмотрения в Государственной Думе находится ежегодно в среднем около одной тысячи законопроектов.

24 Законопроект был внесен после принятия Государственной Думой 15 марта 1996 г двух постановлений «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г «О денонсации Договора об образовании СССР» и «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 г по вопросу о сохранении Союза ССР»

119

При этом чаще всего они поступают стихийно. С целью упорядочения этого процесса в Регламенте Государственной Думы определен порядок внесения законопроектов и предъявляемые к ним требования. Вопросам законодательной процедуры посвящен третий раздел Регламента, состоящий из пяти глав.

В ст. 104 Регламента Государственной Думой установлено, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; ) поправок к законопроектам.

ри внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы представляются:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

г) финансово-экономическое обоснование (при внесении законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ст. 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации™

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской ФедерацйА/

т

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы. Так записано в Регламенте, хотя Конституция требует, чтобы в указанных в ст. 104 (часть 5) случаях законопроекты поступали в Государственную Думу вместе с заключением Правительства РФ. Д/Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о:

а) сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом\/

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и предусмотренные Регламентом материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении ею федерального конституционного закона или при-

171

нятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не входит время работы депутатов с избирателями.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляется соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии Государственной Думы>Ссли внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует определенным в Конституции Российской Федерации и Регламенте требованиям, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору. После учета указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думж/

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее — ответственный комитет) и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопро-ектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов ею на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссию и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установ-

Ш

ленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

Следует отметить, что начиная с осенней сессии 1994 г. в практику Государственной Думы было введено планирование законопроектной работы. Это было закреплено в ст. 45 Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г., согласно которой «заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с общей программой работы сессии Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании». Но заложенная в этой статье идея реализовывалась в форме примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, которая принималась депутатами к сведению25.

В новом Регламенте Государственной Думы от 22 января 1998 г. идея планирования законодательной работы нашла свое развитие. Согласно его ст. 50 заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом Государственной Думы и заблаговременно разосланной депутатам примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Она утверждается на одном из первых заседаний. На ее основе и по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Совет Государственной Думы составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. А на очередном заседании палаты утверждается порядок работы Государственной Думы на следующее очередное заседание. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. содержит 434 законопроекта. В ней имеется два раздела. В первом содержится перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 1998 г. В нем 91 законопроект. Причем 50 законопроектов разработаны депутатами и членами Совета

" Подробно об этом см Шохин А И Указ соч , с 22—38

п

Федерации, 24 — Правительством, 10 — Президентом, по два — Советом Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, один — Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Во втором разделе законопроекты разнесены за комитетами, ответственными за прохождение проекта правового акта. При этом за Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформы закреплено 65 проектов, за Комитетом по труду и социальной политике — 69, за Комитетом по туризму и спорту — 4, за Комитетом по проблемам Севера и Дальнего Востока ~- 2.

Осенняя сессия 1998 г. началась на две недели раньше — 31 августа 1998 г. Она завершилась 25 декабря 1998 г. Примерная программа осенней сессии 1998 г. осуществлена на 31% от ее общего объема. В ее приоритетной части рассмотрено чуть более 41% законопроектов26. Таким образом, объем планируемой Государственной Думой законопроект-ной работы выполняются менее чем на 50%.

На основе примерной программы составляются календари рассмотрения вопросов на более короткие сроки. Так, постановлением Государственной Думы от 2 сентября 1998 г. был утвержден календарь рассмотрения вопросов с 2 по 18 сентября 1998 г. На основе примерной программы и календаря формировался порядок работы Государственной Думы на конкретные дни заседаний. Каждый порядок дополнительно включал отклоненные ранее федеральные законы. И сентября 1998 г. таковых было восемь. В тот же день в порядок работы были отнесены пять проектов постановлений и пять вопросов в рамках правительственного часа. В этот день на заседании Государственной Думы были рассмотрены все вопросы порядка работы, что бывает весьма редко.

Деятельность Совета Государственной Думы по подготовке примерных программ находится в поле зрения Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, которая была образована Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. № 606РП. Данная комиссия, к примеру, в своих рекомендациях от 17 ок-

16 Примерная программа весенней сессии 1998 г рассмотрена на а ее приоритетная часть на 51%. Осенняя сессия 1997 г. соответственно на 38 и 41%.

ш

тября 1996 г. предлагала ускорить подготовку проекта федерального закона «О порядке реализации права законодательной инициативы»27. К сожалению, эта рекомендация осталась нереализованной.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной ДумоЙуВ случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, то Государственная Дума возвращает его субъекту права законодательной инициативы по мотива* принятия аналогичного законопроекта в первом чтении^сли в Государственную Думу вносятся альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении уже внесенного законопроекта. При этом он устанавливает срок проработки альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. Если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, то принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к нему, за исключением заключений Правительства, определяются ответственным комитетом самостоятельно. Однако Совет Государственной Думы может принять иное решение. Такого рода решения увязываются с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Непосредственно срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законопроектной инициативы, определяется Советом Государственной Думы.

27 См. Шохин А.Н. Указ, соч , с. 156

Ш

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, сообщает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экс-. пертизы.

Л/Правовое управление Аппарата Государственной Думы Что поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием дан-цогр законопроекта2^/

\Д1о поручениям ответственных комитетов отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления проводит экспертизу. Она заключается в оценке соответствия представленного законопроекта нормам современ-

28 Подробно об этом см. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов Изд-во Московского университета, 1998; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М.: Известия, 1997.

т

ного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов. На основании правовой экспертизы законопроектов готовятся заключения. Лингвисты свои предложения излагают непосредственно на текстах законопроектов в форме редакционной правюуВ Регламенте определены вопросы, на которые необходимо ответить экспертам Правового управления. Следует признать, что от них в определенной степени зависит дальнейшая судьба проектуВ заключениях Правового управления должны содержаться ответы на следующие вопросы:

а) соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то указывается, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроектов, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они называются конкретно. Кроме того, даются рекомендации, как можно их устранить;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует указать, каких актов в этом перечне не»/

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы подписывается начальником Правового управления Аппарата Государственной Думы либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае, если дать заключение в установленный срок нет возможности, он может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Пра-

29 См. Надеев Р.К Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Известия, 1997, с. 26—69.

ш

вового управления. В течение весенней сессии 1998 г. Правовое управление провело 1168 правовых экспертиз законопроектов. Всего за три года работы Государственной Думы второго созыва Правовое управление осуществило более 5 тыс. экспертиз, по результатам которых готовились заключения с ответами на указанные ранее вопросы.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроектам рассматриваются на заседаниях ответственных комитетов. Для участия в работе комитетов нередко приглашаются работники Правового управления, осуществляющие правовую экспертизу.Що принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.\/

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, которым законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к первому чтению, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

178

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.

У/Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших законопроектах, стадиях их обсуждения, в том числе о получении заключения Правительства, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации^

\ Рассмотрение законопроектов Государственной Думой, как правило, осуществляется в трех чтенияхД/Законопро-ект, подготовленный для первого чтения, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением тех, которые предполагают расходы за счет федерального бюджета, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срокл|Если законопроекты связаны с расходами, то их рассмотрение возможно только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, s При рассмот-

рении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, участвовавших в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, связанного с расходами за счет средств федерального бюджета,, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении

1И

не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно путем рей-тингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов получили достаточное число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановления Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении по этому вопросу устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — менее 30 дней. Если у депутатов имеются предложения об утверждении иного, чем в проекте постановления, срока подачи поправок к законопроекту, он определяется решением, принимаемым большинством голосов.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Но за все годы ее работы первого и второго созывов такие решения не принимались.

181

Постановление о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней обязательно направляются Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. При принятии в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он направляется в законодательные (представительные) органы субъектов России.

В случае принятия законопроекта в первом чтении при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Если имеется возражение против этого предложения, председательствующий предоставляет возражающему депутату до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение этого комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий вновь ставит это предложение на голосование, исключая процедуры второго и третьего чтений. Закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, к примеру, был принят в конце декабря 1995 г. федеральный закон, посвященный формированию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается путем подготовки ко второму чтению.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей или дополнения законопроекта конкретными статьями либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает вне-

Ш

сенные поправки, проводит их независимую экспертизу на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Если ответственным комитетом поправки признаны противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. При соблюдении субъектом права законодательной инициативы формы поправки ответственный комитет вправе возвратить ее автору без включения в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, предложившие поправки к законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, а также внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст

ИЗ

законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

\/ Таблица поправок--!^¥грекоменду®йш own (ценным

>г «одержит текст законопроекта, к

•Л1

которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитетДаблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3, по которым ответственным комитетом не принято решение, содержит текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением приглашает на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников Правового управления, подготовивших данное заключение. К сожалению, эта норма не блокирует дальнейшее прохождение некачественных законопроектов. 6 июля 1998 г. в процессе подготовки ко второму чтению в Правовое управление поступил проект федерального закона «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». Ответственным за этот проект был Комитет Государственной Думы по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности. Статья первая законопроекта была следующего содержания: «Приостановить совершение любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до момента вступления в силу федерального закона,

1Н

определяющего порядок отчуждения находящейся за пределами территории Российской Федерации государственной собственности и порядок управления ею». В заключении Правового управления отмечалось, что эта норма противоречит ст. 114 Конституции РФ, которой к полномочиям Правительства РФ отнесено право «осуществлять управление федеральной собственностью». Следовательно, по меньшей мере часть государственной собственности, считающейся федеральной, не подпадала под норму законопроекта. Нельзя было эту статью применить и к той части государственной собственности, которая является собственностью субъектов Российской Федерации. Да и реально у них таковой'за рубежом, пожалуй, нет. Неудачно использован в статье проекта и термин «государственная собственность», ибо, как показано выше, она имеет в соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса РФ две формы. Нормы законопроекта не проводили соответствующие разграничения между ними, хотя сделать это было необходимо. При конструировании первой статьи законопроекта не учитывалась и ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В заключении Правового управления обращалось внимание и на терминологические погрешности, в частности на отсутствие в Гражданском кодексе РФ понятия приостановления завершения сделок с недвижимым имуществом, что делало неправомерным употребление соответствующего понятия в законопроекте.

Но все перечисленные и иные замечания не были учтены указанным Комитетом при доработке проекта. И на пленарном заседании Государственной Думы они остались без внимания. Закон был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ отклонил Федеральный закон «О временном приостановлении совершения сделок с государственной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации». В письме Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева от 17 сентября 1998 г. № ПР-1257 было записано, что принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и одобренный Советом Федерации 4 сентября 1998 г. названный федеральный закон не соответствует

185

Конституции РФ и содержит недопустимые для законодательного акта нарушения юридической техники. Как подтверждение такого несоответствия в письме Президента РФ было записано: «Федеральный закон предусматривает приостановление совершения любых сделок с недвижимым имуществом, относящимся к государственной собственности и находящимся за пределами территории Российской Федерации, до того момента, когда будет принят другой Федеральный закон. Это положение противоречит ст. 114 Конституции Российской Федерации в части полномочий Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью». Если бы разработчики данного закона учли предложения Правового управления, то, естественно, «вето» Президента Российской Федерации не поступило бы. Подобные ошибки роняют авторитет законодательного органа и стоят больших денег государству. Но чвернемся к работе по подготовке закона ко второму чтению. У Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект /

Совет Государственной ДумМ принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к обсуждению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам

Ш

Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с перечисленными материалами к нему рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета. Он сообщает об итогах обсуждения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта» рассматриваемого во втором чтении. Если возражений нет^тредседатель-ствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта]/

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возникают возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых нет возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного ко-

187

митета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения есть — те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения. Когда Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых-ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование выносится предложение о принятии поправки. Далее председательствующий предлагает проголосовать за предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во вто-

188

ром чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий выносит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимое число голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. При отклонении законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему обсуждению не подлежит. Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного зако-

189

на принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации и депутатам. V/При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. у Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов/Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. Эта регламентная норма основывается на части 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации.

Особо важное значение в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации имеет работа по рассмотрению

190

федеральных бюджетов на очередной год. Соответствующие полномочия Федерального Собрания обусловлены ст. 71 Конституции Российской Федерации и реализуются в настоящее время на основе ежегодно принимаемых законов о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Законы о принятии соответствующих бюджетов на 1995, 1996, 1997 и 1998 гг. предусматривали, что разработка проекта бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации, которое к определенной дате обязывалось внести его в Государственную Думу. В отличие от других законопроектов проект федерального бюджета рассматривается в четырех чтениях. При этом последнее осуществляется в течение 15 дней со дня принятия проекта в третьем чтении. В ходе четвертого чтения обсуждаются поправки к законопроекту и поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета.

В Думе проект федерального бюджета анализируется прежде всего Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Но в этой работе участвуют и все остальные комитеты. Совет Государственной Думы распределяет между ними отдельные разделы и подразделы расходов федерального бюджета и федеральные целевые программы. Таковых только в проекте бюджета на 1999 г. насчитывалось пятьдесят — это «Дети России», «Развитие образования», «Борьба с преступностью» и другие. В целях обращения внимания Правительства РФ к особо важным разделам бюджета Государственная Дума практикует принятие соответствующих постановлений. Так, в своем постановлении от 16 декабря 1998 г. она рекомендовала Правительству РФ установить объем финансирования Вооруженных Сил РФ в федеральном бюджете на 1999 г. на уровне не ниже 3,5% объема внутреннего валового продукта.

Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации, который обязан его рассмотреть с последующим направлением Президенту Российской Федерации30.

30 См. Баглай Af.fi. Конституционное право Российской Федерации, с. 489-496.

191

Следует отметить, что российский парламент имеет и иные полномочия в финансовой сфере. Он утверждает бюджеты Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда занятости, Фонда социального страхования, а также решения об их исполнении.