Глава 3 ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

1. Организация деятельности любого государственного органа, его внутреннее устройство должны максимально сочетаться с его предназначением. Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Следовательно,/российский парламент предназначен, с одной стороны, аккумулировать волю народа и представлять его интересы как внутри страны, так и за ее пределами, с другой — разрабатывать и принимать законы. При этом в принимаемых законах, других актах должна отражаться воля избирателей, всех граждан России.

Внутреннему устройству российского парламента посвящена ст. 95 Конституции РФ. В части первой этой статьи установлено, что Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Для своего функционирования каждая палата парламента создает структурные подразделения, нередко дублируя друг друга. Собственное внутреннее устройство Государственная Дума и Совет Федерации определяют самостоятельно, опираясь на Конституцию РФ и свои Регламенты. Под внутренним устройством палат понимается распределение депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и государственных служащих, обеспечивающих работу палат, таким образом, чтобы их индивидуальные и коллективные усилия позволили решать задачи, стоящие перед палатами Федерального Собрания РФ, рационально использовать предоставленные им полномочия.

Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации являются основными документами, закрепляющими внутреннюю структуру каждой палаты. В настоящее время в обеих палатах действуют вторые Регламенты. Государственная Дума приняла новый Регламент 22 января 1998 г,, утвердив его постановлением № 2134-ИГД, Совет Федера-

ции — 6 февраля 1996 г., утвердив его постановлением № 42-С. Этими постановлениями признаны утратившими силу ранее действовавшие регламенты обеих палат.

Наряду с вопросами внутреннего устройства в регламентах определяется общий порядок работы палат, порядок рассмотрения отдельных вопросов, устанавливаются правила законодательной процедуры, содержатся нормы, регулирующие деятельность аппаратов палат. Регламент Государственной Думы состоит из 7 разделов, 28 глав и 222 статей. Регламент Совета Федерации имеет три части, 27 глав и 232 статьи. Право разъяснения Регламента Государственной Думы принадлежит Комитету Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, а непосредственно на заседании палаты — его уполномоченному представителю (представителям). Разъяснение положений Регламента Совета Федерации может давать Комиссия Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам.

2. Вопросам внутреннего устройства палат посвящены I раздел Регламента Государственной Думы и I часть Регламента Совета Федерации. Они начинаются с глав, посвященных соответственно Председателю Государственной Думы, Председателю Совета Федерации и их заместителям. Следует отметить, что в ст. 101 Конституции РФ предусмотрены должности председателей палат Федерального Собрания и их заместителей. Однако вопрос о количестве заместителей Председателя Государственной Думы и Председателя Совета Федерации палаты решают самостоятельно.

Согласно ст. 8 Регламента Государственной Думы Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. В список для голосования вносятся все выдвинутые кандидатуры на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод. Самоотвод принимается без

голосования. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. В случае, если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат вправе голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил большинство голосов от общего числа депутатов. Так, по результатам второго тура голосования Председателем Государственной Думы второго созыва был избран Г.Н. Селезнев.

Избрание Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования. Это означает, что сам факт голосования по кандидатуре Председателя является одновременно и голосованием за принятие соответствующего постановления. Регламент устанавливает, что решение об освобождении Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя и заместителей от должности принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Однако процедуры принятия решений по таким вопросам в Регламенте нет. Видимо, здесь должен действовать порядок, установленный для принятия постановлений Государственной Думы.

Как уже отмечалось, Государственная Дума самостоятельно решает вопрос о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Государственная Дума второго созыва избрала Первого и еще пять заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидаты для избрания на эти должности выдвигаются депутатскими объединениями и депутатами. Те из них, кто не заявил самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Однако кандидаты, выдвинутые на указанные должности, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. Тогда может быть проведено открытое голосование по списку в целом. Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются

кандидаты, за которых проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Избрание Первого и других заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлениями палаты без дополнительного голосования. В настоящее время должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы занимает Б.Ю. Кузнецов; заместителями являются С.Н- Бабурин, С.П. Горячева, М.С. Гуцериев, А.Н. Чилин-гаров, М.З. Юрьев.

Регламент определяет полномочия Председателя Государственной Думы. Так, Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком работы палаты, организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на долж-ность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя. Последний одновременно является Управляющим делами Государственной Думы. Председатель Государственной Думы представляет палату внутри и вне страны, вправе участвовать в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, Председатель направляет поступившие законопроекты и материалы к ним в депутатские объединения и в комитеты Государственной Думы в соответствии с вопросами их ведения. Важными и ответственными полномочиями Председателя Государственной Думы являются права подписывать постановления Государственной Думы, направлять в Совет Федерации для рассмотрения федеральные консти-

туционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой, а Президенту Российской Федерации — федеральные законы, принятые Государственной Думой повторно в случае несогласия с решением Совета Федерации об отклонении закона. И наконец, к числу его полномочий относится право издания распоряжений и дачи поручений по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Деятельность Председателя Государственной Думы контролируется только самой палатой. Последняя вправе отменить любое его распоряжение или поручение. Председатель Государственной Думы может по собственному усмотрению включить в порядок работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность своего заместителя и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной деятельности на начавшуюся сессию.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя Государственной Думы в его отсутствие, по поручению Председателя Государственной Думы ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения структурным подразделениям Аппарата Государственной Думы. Деятельность Председателя Государственной Думы обеспечивает Секретариат Председателя, а деятельность его заместителей — их секретариаты.

В значительной мере Председатель Государственной Думы опирается на различные общественные структуры. Он образовал четыре экспертно-консультативных совета по наиболее важным направлениям законотворческой работы. В эти советы вошли видные ученые-юристы, депутаты и практические работники. В настоящее время имеются советы по проблемам конституционного законодательства; по проблемам гражданского законодательства; по международ-

ному праву; по проблемам систематизации, кодификации законодательства и правовой информации, В каждом совете работают от 15 до 20 человек. Правовой основой функционирования советов являются положения, утвержденные Председателем Государственной Думы. ^ 3. Руководителями Совета Федерации являются Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации. Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с применением электронной системы или открытого голосования. Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. В настоящее время Председателем Совета Федерации является Е.С. Строев, его заместителями В. М. Зубов, В.М. Коков, О.П. Королев, В.М. Платонов.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования. Кандидаты, давшие согласие баллотироваться, выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае, если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, но не менее половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не из-

бран, то вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур

Совет Федерации самостоятельно решает вопрос о количестве заместителей Председателя Совета Федерации. Кандидатуры на эту должность предлагает Председатель Совета Федерации. По каждой из них проводятся обсуждение и раздельное голосование. Если ни один из кандидатов не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя Совета Федерации, чем определено палатой, вся процедура выборов повторяется начиная с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации.

В соответствии со ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации: представляет на рассмотрение Совета Федерации проект повестки дня заседания Совета Федерации; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; направляет для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой, федеральные законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы; направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Советом Федерации; направляет и контролирует деятельность Аппарата Совета Федерации; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, Регламентом и другими нормативными правовыми актами

Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству Российской Федерации и настоящему Регламенту Председатель Совета Федерации представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. Доклады Председателя Совета Федерации обсуждаются на засе-

даниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

При Председателе Совета Федерации образован научно-консультационный Совет.

Заместители Председателя Совета Федерации замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие. По поручению Председателя Совета Федерации заместители имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации может быть освобожден от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации, принимаемого большинством голосов от общего числа его членов. Вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации или заместителя Председателя Совета Федерации рассматривается Советом Федерации при поступлении личного заявления Председателя Совета Федерации, его заместителя или по предложению группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Рассмотреть вопрос об освобождении от занимаемой должности своего заместителя вправе потребовать и Председатель Совета Федерации. Вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации или его заместителя без голосования и обсуждения включается в повестку дня заседания, ближайшего после поступления соответствующего личного заявления, предложения или требования. Решение об их освобождении от занимаемой должности оформляется постановлением палаты. Как и в Государственной Думе, деятельность Председателя Совета Федерации и его заместителей обеспечивается их секретариатами.

4. Важную роль в решении вопросов внутреннего распорядка Государственной Думы играет Совет Государственной Думы. Он создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты В его состав с правом решающего голоса входят Пред-

седатель Государственной Думы и руководители депутатских объединений. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы. В случае отсутствия Председателя Государственной Думы председательствующий на заседании Совета Государственной Думы один из его заместителей имеет право решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов. При этом представители депутатских объединений имеют право решающего голоса.

Председательствуют на заседаниях Совета Государственной Думы Председатель Государственной Думы или его заместители. В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:

а) полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе;

б) полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе;

в) представители су&ьектов права законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах.

Депутат вправе присутствовать на заседании Совета Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы. Присутствуют на заседаниях и руководители структурных подразделений Аппарата.

Совет Государственной Думы наделен обширными полномочиями. В его компетенцию, в частности, входит: разработка проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации); формиро-

вание проекта порядка работы Государственной Думы на очередное заседание; назначение соответствующего комитета Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного к рассмотрению Государственной Думой субъектом права законодательной инициативы, решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании Совета Государственной Думы. Решения Совета Государственной Думы направляются депутатам, в депутатские объединения и комитеты палаты. Государственная Дума вправе отменить решение Совета Государственной Думы.

За 1998 г. состоялось 66 заседаний Совета Государственной Думы; на них было рассмотрено более 3300 вопросов. При этом основное внимание уделялось вопросам законо-проектной деятельности Государственной Думы на текущий и перспективный периоды. В этой связи рассматривались проекты календаря работы Государственной Думы, проекты работы ее очередных заседаний. В поле зрения Совета были организационные вопросы, вопросы, имеющие отношение к развитию межпарламентских связей и участию депутатов в работе международных организаций, принимались решения о проведении парламентских слушаний. Только за июнь 1998 г. Совет провел восемь заседаний. При этом он направил в комитеты, мандатную комиссию и депутатские объединения для подготовки предложений и замечаний 114 законопроектов, 33 проекта постановлений Государственной Думы, проект примерной программы законо-проектной работы Государственной Думы на осеннюю сессию 1998 г., ряд других документов. Совет направил на заключение Правительству Российской Федерации 37 законопроектов, проект принятого в первом чтении Уголовно-про-цессуального кодекса Российской Федерации, один федеральный закон, который был отклонен Президентом Российской Федерации, а также 4 законопроекта в Центральный банк России, 1 — в Пенсионный фонд, 1 — в законодательные (представительные) органы власти субъекта РФ.

Советом решено снять с рассмотрения 6 федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, 3 федеральных закона, отклоненных Советом Федерации, один проект

Постановления Государственной Думы, а также 12 законопроектов, которые были отозваны их авторами Кроме того, проект Трудового кодекса России и 11 законопроектов возвращены субъектам права законодательной инициативы из-за несоблюдения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, 5 — в связи с рассмотрением аналогичных законопроектов. С учетом предложений комитетов Советом приняты решения о проведении семи открытых и одного закрытого парламентских слушаний.

2 декабря 1998 г. Совет Федерации образовал свой Совет палаты. Это коллегиальный орган, состоящий из Председателя Совета Федерации, его заместителей, председателей комитетов и Комиссии Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам. На него возложены следующие полномочия: формирование проекта повестки дня заседания палаты; согласование порядка обсуждения вопросов на ее заседаниях, предварительное обсуждение степени их подготовки; подготовка списка приглашенных для выступления на заседании Совета Федерации.

5. Большую роль в деятельности Государственной Думы играют депутатские объединения, имеющие две организационные формы — фракции и депутатские группы. Такие органы в Совете Федерации отсутствуют. Согласно ст. 16 Регламента Государственной Думы депутатское объединение в Государственной Думе формируется на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в его работе. Такие объединения именуются фракциями и подлежат регистрации. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из состава депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения

Регистрация фракций осуществляется Временным секретариатом Государственной Думы на основании сообще-

ния Центральной избирательной комиссии о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных заявлений депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления о создании фракции и ее списочного состава. Регистрация депутатской группы производится не позднее двух рабочих дней после подачи во Временный секретариат официального письменного уведомления о ее создании Указанное уведомление перед регистрацией вместе со списочным составом заявленной депутатской группы рассылается всем депутатским объединениям для сведения.

Временный секретариат Государственной Думы предоставляет палате, средствам массовой информации сведения о составе фракций и депутатских групп. После прекращения его деятельности регистрация и ежегодная перерегистрация депутатских групп осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

После начала работы Государственной Думы второго созыва во Временном секретариате были зарегистрированы депутатские фракции Коммунистической партии Российской Федерации, Либерально-демократической партии России, избирательного объединения «Наш дом — Россия» и депутатского объединения «Яблоко». 22 октября 1998 г. состоялась перерегистрация депутатских объединений. На эту дату во фракции КПРФ находился 131 депутат, ее возглавляет Г.А Зюганов; во фракции ЛДПР — 50 депутатов, ее возглавляет В.В. Жириновский; во фракции «Наш дом — Россия» — 66 депутатов, ее возглавлял первоначально С.А. Беляев, затем А.Н. Шохин, в настоящее время В.А. Рыжков, во фракции «Яблоко» — 44 депутата, ее возглавляет Г.А. Явлинский. Эти депутаты (кроме А.Н. Шохина) одновременно являются руководителями названных партий и избирательных движений.

Во Временном секретариате Государственной Думы второго созыва зарегистрированы и три депутатские группы: «Народовластие» — 45 депутатов, «Аграрная депутатская группа» — 36 депутатов и «Российские регионы» — 43 депутата. Указанные группы соответственно возглав-

ляют Н.И. Рыжков, Н.М. Харитонов и О.В. Морозов. Кроме так называемых организованных депутатов, в Государственной Думе имеется 31 депутат, не состоящий в зарегистрированных депутатских объединениях. По состоянию на 1 июля 1998 г. в Государственной Думе числилось 443 депутата.

Из-за политических разногласий и факторов тактического порядка уровень взаимодействия между депутатскими объединениями недостаточно высок. Это, естественно, сказывается на качестве и темпах законодательной работы, так как тратится много времени на поиск внутренних компромиссов.

Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы проведен анализ результатов 147 голосований по наиболее важным вопросам в период с 20 мая по 26 июня 1998 г. для выявления частоты совпадений позиций депутатских фракций и групп. Анализ показал, что высокую степень взаимной солидарности проявляют фракция КПРФ, депутатские группы «Народовластие» и аграриев, уровень взаимоподдержки у них свыше 90%. К ним приближается ЛДПР, уровень солидарности с названными объединениями у нее примерно 80%. А вот у НДР он равен примерно 40%, у «Яблока» — около 60%. Определенное партнерство имеется между фракциями НДР, «Яблоко» и депутатской группой «Российские регионы»; уровень взаимодействия при голосовании у них примерно 60%. Отмечается отсутствие полной внутригрупповой солидарности: за весеннюю сессию 1998 г. ее уровень был у КПРФ - 84,8%, у ЛДПР — 87, у НДР — 75,7, у «Яблока» — 79,8, у Аграрной депутатской группы — 75,6, у «Народовластия» — 72,8, у «Российских регионов» — 68,8%. Это говорит о том, что депутаты, входящие в то или иное депутатское объединение, порой «получают» право самостоятельно решать, как голосовать в конкретном случае. Примерно таким был уровень внутри-групповой солидарности в период осенней сессии 1998 г. В то же время увеличивается число депутатов, не принимающих участия в голосовании, особенно среди тех, кто не входит в депутатские объединения. В целом доля не участвовавших в голосованиях депутатов в период осенней сессии 1998 г. составила 34,6%.

Регламентом установлено, что депутат Государственной Думы может состоять только в одном депутатском объединении. Он выбывает из него в случае подачи им письменного заявления о выходе или письменного заявления о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение, либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Датой выбытия депутата из депутатского объединения считается дата регистрации заявления депутата или соответствующего решения депутатского объединения в Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Датой вступления депутата в другое депутатское объединение считается день, следующий за днем регистрации документов.

В целях своевременного учета составов депутатских объединений фракции и депутатские группы ежегодно, в течение сентября, представляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы списочные составы своих депутатских объединений. Перед перерегистрацией данный комитет направляет депутатам списочные составы депутатских объединений для сведения. В случае, если в депутатской группе количество ее членов становится менее 35, Государственная Дума по истечении месяца со дня установления Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы этого у факта рассматривает вопрос о прекращении деятельности данной депутатской группы. Объединения депутатов Государственной Думы, не зарегистрированные в соответствии с ее Регламентом, не пользуются правами фракции или депутатской группы.

Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения информируют Председателя Государственной Думы, Совет Государственной Думы о своих решениях Их работу обеспечивают соответствующие аппараты, которые являются структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы. На основании ежегодной перерегистрации депутатских объединений при изменении численности депутатского объединения Комитетом Государственной Думы по Рег-

ламенту и организации работы Государственной Думы вносится предложение об изменении штатной численности аппарата соответствующего депутатского объединения в пределах установленной сметы расходов Государственной Думы. При перерегистрации 22 октября 1998 г. названный Комитет отметил превышение численности аппаратов фракции «Коммунистическая партия Российской Федерации» на три штатные единицы, а фракции «Либерально-демократическая партия России» на шесть штатных единиц. В связи с этим Руководителю Аппарата Государственной Думы было предложено привести численность аппаратов указанных фракций в соответствие с установленными нормативами.

Регламент Государственной Думы не определяет компетенцию депутатских объединений. Но по их составу вполне очевидно, что они выступают специфическими партийными организациями (ячейками) соответствующих политических партий, легально функционирующими непосредственно внутри государственной структуры. При этом расходы на содержание этих объединений и их аппаратов погашаются непосредственно из федерального бюджета. Подобная практика существует и во многих парламентах иностранных государств1.

6. Конституция РФ (часть 3 ст. 101) предоставляет Государственной Думе и Совету Федерации право образовывать комитеты и комиссии. Комитеты являются постоянно действующими органами палат и создаются соответственно только из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Порядок образования и компетенция этих органов определены в регламентах палат. Так, комитеты Государственной Думы осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов, их подготовку к обсуждению Государственной Думой, подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы. Кроме того, в соответствии с решением палаты комитеты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуще-

См Юдин Ю А Политические партии , с 217—252

ствляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации, а также организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, решают вопросы организации своей деятельности. Они вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроекта ой деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут также проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и другие подобные мероприятия. В случае их проведения вне Москвы возможно командирование депутатов Государственной Думы и работников Аппарата Государственной Думы в соответствующий город. Вопрос о проведении мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств либо намеченных на дни заседаний Государственной Думы, решается Советом Государственной Думы по представлению комитета, комиссии.

В соответствии со ст. 20 Регламента Государственная Дума образует следующие комитеты:

по законодательству и судебно-правовой реформе; ло труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по

информационной политике и связи; по вопросам геополитики; по конверсии и наукоемким технологиям; по культуре; по туризму и спорту; по проблемам Севера и Дальнего Востока.

Всего Государственной Думой второго созыва создано 28 комитетов. В Государственной Думе первого созыва их было 20.

Регламент предусматривает, что в случае необходимости могут образовываться и новые комитеты. Решение об образовании или ликвидации комитета Государственной Думы оформляется постановлением палаты. Комитеты образуются на срок, не превышающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Положение о них утверждается постановлением палаты.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Самым многочисленным в Государственной Думе является комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, меньше всего депутатов в комитетах по делам ветеранов, туризму и спорту. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном для избрания заместителей Председателя Государственной Думы, большинством голосов от обшего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур, решение об избрании оформляется постановлением палаты.

В настоящее время 10 председателей комитетов являются членами фракции КПРФ, 4 — фракции НДР, 4 — фракции ЛДПР, 4 — фракции «Яблоко», 3 — депутатской группы «Народовластие», по 2 — депутатской группы «Российские регионы» и Аграрной депутатской группы. Решение об освобождении председателей комитетов, комиссий Государственной Думы и их заместителей от должности

принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комитета, комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Решение об утверждении и изменении состава комитета, комиссии оформляется постановлениями Государственной Думы. В состав комитетов и Мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители.

Каждый депутат, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Однако каких-либо санкций в отношении не желающих работать в комитетах Регламент не предусматривает. Депутат может быть членом только одного ее комитета. В то же время он может работать во многих комиссиях, создаваемых палатой.

Деятельность комитетов и комиссий (имеется в виду Мандатная комиссия) Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения и гласности. Их заседания правомочны, если на них присутствуют более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Регламентом установлено, что заседания комитета, комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Внеочередное заседание комитета, комиссии созывает председатель комитета, комиссии по своей инициативе или по решению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присутствующих на заседании. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на заседаниях комитета, комиссии, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании по уважительной причине он должен заблаговременно информировать председателя комитета, комиссии.

Комитеты, комиссия вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссией раздельно. Им разрешено проводить и закрытые заседания. Они имеют право вносить на заседание Совета Государственной Думы предложения по проекту порядка работы Государственной Думы на очеред-

ное заседание. В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав, приглашенные эксперты, в том числе работники Правового управления, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

7. Ст. 30 Регламента предусмотрен порядок образования из числа депутатов комиссий Государственной Думы.

Государственная Дума образует комиссии:

а) мандатную;

б) по этике;

в) для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

г) для дачи заключения, предусмотренного ст. 93 (часть 2) Конституции Российской Федерации;

д) а также другие.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, состав и положение о комиссии определяются постановлением палаты.

Государственная Дума активно практикует образование комиссий по самым различным вопросам. Государственная Дума первого созыва образовала 27 депутатских комиссий. В их числе были Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по расследованию причин и обстоятельств возникновения кризисной ситуации в Чеченской Республике, Комиссия по Черноморскому флоту, Комиссия по разработке и реализации правовых и экономических мер для ликвидации последствий стихийных бедствий на Курильских островах, Комиссия по проверке состояния золотого запаса Российской Федерации.

За два с половиной года деятельности Государственной Думы второго созыва (с 1 января 1996 г. по 7 июля 1998 г.) было создано 139 временных депутатских комиссий. Среди них Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992— 1996 гг. и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, Комиссия по проверке хода приватиза-

иии РАО «Норильский никель» и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем, Комиссия по содействию в урегулировании политической и экономической ситуации в Приднестровье, Комиссия по проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти в Санкт-Петербурге, Комиссия по рассмотрению правовых вопросов недропользования на условиях раздела продукции, Комиссия по содействию в преодолении последствий осетино-ингушского конфликта, Комиссия по проверке сведений, изложенных в статье «Мы говорим «депутат» — подразумеваем «брокер», опубликованной в газете «Известия», Комиссия по поддержке народной инициативы вхождения Республики Армения в состав Союза Беларуси и России, Комиссия по контролю за подготовкой и реализацией совместной программы Государственной Думы федерального Собрания Российской Федерации и конгресса США по жилищному строительству в России «Дом для вашей семьи», Комиссия по проверке исполнения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов депутатов Московской городской Думы и депутатов Московской областной Думы, проводившихся 14 декабря 1997 г., Комиссия по содействию нравственному и военно-патриотическому воспитанию молодежи, повышению уровня культуры военнослужащих сотрудников правоохранительных органов и органов безопасности, Комиссия по дополнительному изучению и анализу событий, происходивших в городе Москве 21 сентября — 5 октября 1993 г., Комиссия «Анти-НАТО» (1998 г.), Комиссия по вопросам совершенствования законодательства в области защиты прав людей труда, Комиссия по изучению обстоятельств применения насилия в отношении мирной студенческой манифестации в городе Екатеринбурге.

Как видно из самого перечня названий комиссий, Государственная Дума путем их образования и обеспечения функционирования осуществляет свои полномочия в качестве представительного органа. Таким образом, она реагирует на наиболее важные общероссийские и мировые события с целью дать рекомендации Президенту РФ или исполнительным органам,высказывает свою позицию по конкретным актуальным вопросам.

111

Время от времени, чаще всего после очередного конфликта на очередном заседании Государственной Думы, депутаты ставили вопрос об образовании Комиссии по этике. Совет Государственной Думы 23 июня 1998 г. поддержал предложение депутатов Г.Г. Багаутдинова и Д.Ф Красин-кова об образовании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по этике в составе одиннадцати депутатов, выдвигаемых депутатскими объединениями. Проекты соответствующих постановления и положения были направлены в комитеты и депутатские объединения. 11 сентября 1998 г. Комиссия по этике была создана. В ее задачи входит рассмотрение вопросов, касающихся нарушений депутатами Государственной Думы правил депутатской этики. Такие случаи были в период деятельности Государственной Думы как первого созыва, так и второго. В первом созыве по телевидению, пожалуй, всех стран мира были показаны сцены драки В.В. Жириновского с Е.Л. Тишковской, срыв Н.Н. Лысенко креста с груди Г. Якунина. Во втором созыве В.В. Жириновский захватил Президиум заседания Государственной Думы и «обливал» стоящих рядом депутатов водой, спровоцировал потасовку между ними. Немало и иных неэтичных поступков со стороны депутатов.

В поле зрения Комиссии находятся факты нарушения депутатами Государственной Думы общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в употреблении в своих выступлениях грубых, оскорбительных выражений, причиняющих ущерб чести и достоинству других депутатов и иных лиц; вопросы об использовании депутатами заведомо ложной информации для необоснованных обвинений в чей-то адрес, жалобы избирателей на отдельных депутатов по вопросам, не относящимся к ведению Мандатной комиссии, а также факты злоупотреблений депутатами своими полномочиями и нарушения ими общественного порядка Комиссия вправе сделать замечание депутату или предупредить его на очередном заседании Государственной Думы либо на заседании Комиссии, рекомендовать Государственной Думе лишить депутата, допустившего нарушение норм депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты, огласить

на заседании Государственной Думы и распространить в средствах массовой информации факты нарушения депутатом норм депутатской этики, рекомендовать ему принести публичные извинения.

8. Количество комитетов и комиссий в Совете Федерации по сравнению с Государственной Думой значительно меньше. Это объясняется и меньшим составом Совета Федерации и более узкими задачами его органов. Перечень комитетов и их полномочия определены в Регламенте Совета Федерации Согласно его ст 13 они осуществляют подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации, разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний, решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты.

Комитеты, комиссии Совета Федерации в своей работе руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, постановлениями Совета Федерации, его Регламентом, распоряжениями Председателя Совета Федерации.

Все члены Совета Федерации, кроме Председателя Совета Федерации и его заместителей, должны входить в составы комитетов Совета Федерации. При этом каждый из них может быть членом только одного комитета палаты. В каждом комитете Совета Федерации работают не менее 10 членов палаты. Состав комитета утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется его постановлением.

Председатель, заместители председателя комитета Совета Федерации избираются на заседании комитета большинством голосов от общего числа членов комитета, затем председатель комитета утверждается большинством голосов от общего числа членов палаты. При этом председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. Решения по данным вопросам оформляются постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федера-

113

•

ции вправе освободить председателя, заместителей председателя комитета от исполнения их обязанностей. Решение комитета об освобождении председателя комитета от исполнения обязанностей утверждается большинством голосов от общего числа членов палаты. Такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты.

По состоянию на 1 июля 1998 г. Совет Федерации образовал:

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны;

Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности;

Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики;

Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики;

Комитет Совета Федерации по международным делам;

Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств;

Комитет Совета Федерации по аграрной политике;

Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Полномочия каждого комитета определены Регламентом Совета Федерации.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебн о-правовым вопросам:

а) готовит заключения по одобренным Государственной Думой проектам федеральных конституционных законов, по принятым Государственной Думой федеральным законам о государственном устройстве, по вопросам судоустройства,

гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, уголов-но-исполнительного права, об административных правонарушениях, адвокатуре, о нотариате, а также в области правового регулирования вопросов интеллектуальной собственности;

б) предварительно рассматривает предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской федерации;

в) проводит предварительное обсуждение кандидатур для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

г) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения;

д) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.

В ст. 17 Регламента определена сфера деятельности Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны. Этот Комитет:

а) готовит заключения по принятым Государственной Думой федеральным законам по вопросам внутренней и внешней безопасности Российской Федерации; о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации; о войне и мире; о защите государственной, служебной или иной охраняемой законом тайны; о борьбе с организованной преступностью, коррупцией, преступлениями против Российского государства, а также по вопросам об утверждении указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, другим вопросам своего ведения;

б) готовит совместно с комитетами, комиссиями Совета Федерации проекты постановлений Совета Федерации: об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; об организации и осуществлении межпарламентского сотрудничества Совета Федерации в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств по вопросам коллективной обороны и безопасности, социальной защиты военнослужащих и членов

105

их семей, ветеранов Вооруженных сил, Великой Отечественной войны и воинов-интернационалистов;

в) готовит предложения и заключения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, по внебюджетным фондам;

г) рассматривает проекты нормативных правовых актов, определяющих военную политику, военную доктрину, основы военного строительства и готовит по ним заключения и предложения;

д) анализирует и обобщает практику исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам безопасности и обороны;

е) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения,

ж) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.

В 18—26 статьях Регламента Совета Федерации аналогичным образом определены полномочия остальных комитетов Совета Федерации

9. Совет Федерации вправе создавать постоянные и временные комиссии В составы этих органов палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации.

Особую роль в деятельности Совета Федерации играет Мандатная комиссия. Она избирается для рассмотрения вопросов о признании, прекращении или подтверждении полномочий членов Совета Федерации, является постоянно действующим органом палаты. Мандатная комиссия проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации, положениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По результатам проверки Мандатная комиссия готовит заключение и вносит на заседание палаты проект постановления Совета Федерации. В таком заключении содержится'

а) перечень документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации,

б) дата возникновения полномочий члена Совета Федерации;

в) дата проверки полномочий члена Совета Федерации.

В проект постановления Совета Федерации включаются

сведения о члене Совета Федерации, соответствующие по-

1BG

дожениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации», и дата признания (подтверждения или прекращения) этих полномочий Советом Федерации. Вопрос о признании, прекращении или подтверждении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации по предложению Мандатной комиссии. Полномочия членов Совета Федерации признаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом Федерации решения.

Для осуществления контроля за соблюдением Регламента образуется Комиссия Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам, которая является постоянно действующим органом Совета Федерации. Эта Комиссия:

а) анализирует и обобщает предложения, поступающие от комитетов, комиссий и членов Совета Федерации, вырабатывает рекомендации и вносит на рассмотрение Совета Федерации предложения о внесении изменений и дополнений в Регламент;

б) консультирует руководство Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, членов Федерации, руководство Аппарата Совета Федерации, руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Федерации по положениям Регламента;

в) организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств, государств — участников Содружества Независимых Государств, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заседание комитета, комиссии Совета Федерации проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц; оно правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседание комитета палаты может проводиться непосредственно в субъектах Российской Федерации. Место его проведения определяется соответствующим комитетом, о чем уведомляется Совет Федерации. Внеочередное заседание созывает председатель комитета, комиссии либо по своей инициативе, либо по поручению Председателя Совета Федерации или заместителя Председателя Совета Федерации, ко-

117

ординирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.

Решения комитета, комиссии по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комитета, комиссии; решение комитета, комиссии о созыве внеочередного заседания Совета Федерации — двумя третями голосов от общего числа членов комитета, комиссии. По остальным вопросам решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. Они осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не входящие в состав определенного комитета, комиссии, могут присутствовать на заседаниях с правом совещательного голоса и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. На заседание комитета, комиссии палаты при обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, а также его иных структурных подразделений и представители средств массовой информации.

Для парламентских слушаний комитет, комиссия Совета Федерации могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Им дано право создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов различного профиля в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроекта.

Комитеты, комиссии Совета Федерации вправе запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, которые обязаны предоставлять комитетам, комиссиям Совета Федерации запрашиваемые материалы и документы.

Совет Федерации практикует создание временных комиссий. Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определен-

1И

срок. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временной комиссии определяются постановлением Совета Федерации. Так, в первом полугодии 1998 г. были созданы Временная комиссия Совета Федерации по изучению соблюдения прав соотечественников в Латвийской Республике, Временная комиссия Совета Федерации по вопросам стратегии государственного строительства; Временная комиссия Совета Федерации по законодательству Российской Федерации о свободных экономических зонах; Временная комиссия Совета Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням.

10. Обеспечение деятельности Государственной Думы и Совета Федерации осуществляют их аппараты. В регламентах палат определяются основные направления их деятельности, а конкретизируются они в соответствующих положениях об аппаратах и положениях об отдельных структурных подразделениях аппаратов.

Согласно ст. 78 Регламента Государственной Думы правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы, который формируется в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и имеет статус юридического лица. Эти функции выполняли в 1998 г. свыше 1800 человек.

Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность структурных его подразделений и работников определяются действующим законодательством Российской Федерации и Положением об Аппарате Государственной Думы, которое Председатель Государственной Думы утвердил 23 марта 1998 г. Аппарат является Юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного героа Российской Федерации, наименованием «Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других (фед"тных учрежлениях. смету; он также вправе иметь и обосооленное имущество.

В своей деятельности работники Аппарата руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, решениями Совета Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата Государственной Думы и Положением об Аппарате. В Аппарате запрещено образовывать структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации, аппаратами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с другими органами и организациями.

Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата, согласованному с указанным Комитетом в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. Аппарат состоит из следующих структурных подразделений:

Секретариат Председателя Государственной Думы;

Секретариат Первого заместителя Председателя Государственной Думы;

Секретариаты заместителей Председателя Государственной Думы;

Секретариат Руководителя Аппарата Государственной Думы;

аппараты депутатских объединений в Государственной Думе (отделы);

аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы (отделы);

Аналитическое управление;

11!

Организационное управление;

Парламентская библиотека (управление);

Правовое управление;

Пресс-служба (управление);

Управление делами;

Управление до куме нтацио иного обеспечения;

Управление информационно-технологического обеспечения;

Управление кадров и государственной службы;

Управление межпарламентских связей;

Отдел по защите государственной тайны;

Приемная Государственной Думы (отдел).

В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений. Непосредственное руководство Аппаратом осуществляет Руководитель Аппарата Государственной Думы. Он назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Руководитель Аппарата Государственной Думы представляет Аппарат в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в других органах и организациях, издает распоряжения по вопросам деятельности Аппарата, относящимся к его компетенции.

Руководитель Аппарата Государственной Думы имеет первого заместителя — управляющего делами Государственной Думы и заместителей. Первый заместитель Руководителя Аппарата Государственной Думы назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы. Заместители Руководителя Аппарата Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением Председателя Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы.

111

Прием на работу работников основной части Аппарата, состоящей из государственных служащих федеральной государственной службы категории «В», осуществляется Руководителем Аппарата по представлению руководителей соответствующих подразделений. Эти лица работают на условиях трудового договора, как правило, заключаемого на неопределенный срок. Прием на работу работников аппаратов депутатских объединений в Государственной Думе, секретариатов Председателя Государственной Думы, его заместителей и некоторых других подразделений осуществляется на период, не превышающий срок деятельности депутатского объединения или секретариата. Согласно п. 3 ст. 80 Регламента Государственной Думы в случае прекращения деятельности депутатской группы работники аппарата депутатской группы высвобождаются на основании действующего законодательства. При изменении численного состава депутатской группы приводится в соответствие и численный состав его аппарата. Процедура оформления подлежащих сокращению работников аппарата производится в соответствии с действующим законодательством.

Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы определяются с учетом ее численности. Расходы на содержание аппаратов и материально-техническое обеспечение деятельности фракций и депутатских групп предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы и могут быть увеличены за счет привлечения средств политических партий и других общественных объединений, частных лиц. Общий порядок получения и расходования фракциями, депутатскими группами привлеченных средств определяется Государственной Думой.

В Положении об Аппарате Государственной Думы зафиксировано, что структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы, согласованному с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. В этом Положении имеется раздел, посвященный работникам Аппарата. Их должности устанавливаются в

соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Наименования других должностей работников, не замещающих государственные должности и осуществляющих техническое обеспечение деятельности Государственной Думы, определяются штатным расписанием Аппарата. Условия труда работников Аппарата определяются законодательством Российской Федерации о труде, о государственной службе Российской Федерации, а также должностными инструкциями. Условия и порядок материального, материально-технического и социально-бытового, в том числе культурного и медицинского, обеспечения работников Аппарата устанавливаются на уровне, соответствующем уровню обеспечения работников Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Должностные обязанности, права и ответственность работников Аппарата определяются законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной службе, а также положениями о структурных подразделениях Аппарата, должностными инструкциями. Работниками Аппарата, занимающими государственные должности государственной службы Российской Федерации, могут быть только граждане Российской Федерации.

Близок по структуре, задачам и полномочиям к Аппарату Государственной Думы Аппарат Совета Федерации, в котором работает около 800 человек. В Регламенте Совета Федерации ему посвящена глава 4. Она содержит нормы, устанавливающие задачи Аппарата Совета Федерации, его структуру, порядок назначения и освобождения Руководителя Аппарата Совета Федерации, основные направления деятельности структурных подразделений Аппарата. Эти нормы детализированы в Положении об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое утвердил 20 февраля 1997 г. Председатель Совета Федерации, Во втором разделе этого Положения определено, что основными задачами Аппарата Совета Федерации являются: правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Сове-

1»

та Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации; правовое и организационное обеспечение межпарламентских связей; проведение организационно-кадровых мероприятий, связанных с обеспечением деятельности Совета Федерации.

Аппарат Совета Федерации состоит из секретариатов Председателя Совета Федерации и его заместителей, управлений, аппаратов комитетов Совета Федерации, иных структурных подразделений по направлениям деятельности Аппарата Совета Федерации. В настоящее время действуют следующие подразделения: Правовое управление; управление по организации работы Совета Федерации и взаимосвязи с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Организационное управление); Информационно-аналитическое управление; Управление международных связей; Управление кадров и государственной службы; Пресс-служба; Управление делопроизводства; Управление делами; Парламентская библиотека (последняя обслуживает обе палаты Федерального Собрания и их аппараты).

Секретариаты Председателя Совета Федерации и его заместителей обеспечивают деятельность соответственно Председателя Совета Федерации и его заместителей и им подчиняются. Руководитель Секретариата Председателя Совета Федерации и его заместитель по поручению Председателя Совета Федерации контролируют исполнение распоряжений и поручений Председателя Совета Федерации.

Управления, аппараты комитетов Совета Федерации и иные структурные подразделения Аппарата Совета Федерации по своим направлениям обеспечивают деятельность Совета Федерации, его органов, членов Совета Федерации. Управления и иные структурные подразделения Аппарата Совета Федерации подчиняются Руководителю Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Руководитель Аппарата Совета Федерации). Аппараты комитетов Совета Федерации подчиняются соответствующим комитетам по вопросам обеспечения их деятельности, а по иным вопросам, связанным с этой деятельностью, — Руководителю Аппарата Совета Федерации.

114

Организационная структура, штатная численность Аппарата Совета Федерации и годовой фонд оплаты труда работников Аппарата Совета Федерации, согласованные с комитетами и комиссиями Совета Федерации, представляются руководителем Аппарата Совета Федерации Председателю Совета Федерации и утверждаются постановлением Совета федерации. Организационная структура, штатная численность структурных подразделений Аппарата Совета Федерации и фонд оплаты труда их работников утверждаются распоряжением Председателя Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Руководитель Аппарата Совета Федерации назначается на должность Председателем Совета Федерации на срок его полномочий и освобождается от должности Председателем Совета Федерации по истечении этого срока. Руководитель Аппарата Совета Федерации несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление функций, возложенных на Аппарат Совета Федерации. Он имеет заместителей, в том числе первых заместителей. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации. Количество заместителей Руководителя Аппарата Совета Федерации определяется Советом Федерации.

Так же, как и в Государственной Думе, государственные должности федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации замешаются гражданами Российской Федерации; эти лица являются государственными служащими, в своей деятельности они руководствуются принципом вне партийности государственной службы.

Выводы и предложения

1. Определенная частью 1 ст. 96 Конституции РФ внутренняя структура Федерального Собрания РФ вряд ли обусловлена объективными факторами, многонациональным составом ее населения. Существование в Российской Федерации двухпалатного парламента, на наш взгляд, объясняется субъективным представлением об этом государственном органе авторов проекта Конституции РФ. Вследствие этого федеральный законодательный и представительный орган разделен на две неравные, слабо связанные между собой, части.

При этом Совет Федерации, по существу, является инородной для парламентских структур организацией, ибо сформирован не на основе принципа народного представительства, а из руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

2. В связи с однородностью стоящих перед палатами задач, в процессе организации своей работы они вынуждены создавать дублирующие комитеты. Так, в Государственной Думе имеется Комитет по законодательству и судебно-пра-вовой реформе, а в Совете Федерации — по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Дума имеет комитеты по экономической политике, по обороне, безопасности, аграрным вопросам, а Совет Федерации создал Комитеты по вопросам экономической политики, безопасности и обороне, аграрной политики. Полностью совпадают названия комитетов обеих палат по международным делам. В значительной степени эти комитеты осуществляют и дублирующие функции.

3. Существование двух палат влечет за собой увеличение числа высших должностных лиц и их заместителей. Представляется неоправданным, с точки зрения производственной необходимости, иметь в Государственной Думе шесть заместителей Председателя Государственной Думы — по одному от каждого депутатского объединения. Большинство из них не осуществляют достаточный набор организационно-руководящих функций. Они не имеют права решающего голоса в Совете Государственной Думы, что снижает их роль в организации деятельности Государственной Думы.

4. В связи с тем, что Совет Государственной Думы сформирован на основе фракционного представительства и права решающего голоса предоставлены в нем руководителям фракции и депутатских групп, нам представляется, Совет превратился не столько в орган палаты парламента, сколько в орган согласования партийных инициатив.

5. Очевидно неравномерное распределение депутатов Государственной Думы в ее комитетах. Например, в Комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам числится 48 депутатов, в Комитете по международным делам — 24, в Комитете по экологии — 9, в Комитете по проблемам Севера — 11. Еще в десяти комитетах числится по 12 депутатов. Неоправданно велико и количество коми-

Государственной Думы. Немало из них осуществляют дублирующие функции: кроме Комитета по международным делам имеется Комитет по геополитике и Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками. Наряду с Комитетом по делам национальностей функционирует Ко-иитет по делам Федерации и региональной политике, а также Комитет по проблемам Севера и Дальнего Востока. Имеются комитеты, которые крайне слабо участвуют в законодательной деятельности. Нам представляется, что их необходимо сократить и укрепить2. Тем не менее этому мешает, с одной стороны, фракционное соглашение о закреплении за каждым депутатским объединением определенного числа комитетов, с другой — сокращение числа комитетов повлечет за собой сокращение престижных должностей, дающих право на автомашину, рабочий аппарат, осуществление руководящих полномочий. В общем депутатскому сообществу такого рода реорганизация невыгодна.

6. Наличие двух полностью самостоятельных палат Федерального Собрания повлекло за собой создание двух самостоятельных независимых друг от друга аппаратов с правами юридического лица. Оба аппарата состоят, по существу, из дублирующих основных и вспомогательных подразделений: правовых, аналитических управлений, пресс-служб, секретариатов руководителей палат, комитетов и т.д.

Неэффективна внутренняя структура аппаратов. Особенно это заметно на примере Аппарата Государственной Думы, насчитывавшего на 20 июня 1998 г. 1827 человек (включая работников Управления делами). Его деятельность недостаточно увязана с центральной задачей деятельности депутатского корпуса — принятием законов. Правовое управление, где сосредоточены квалифицированные юристы, в основном выполняет функцию «внутреннего эксперта» законопроектов. Представляемые им заключения, несмотря на обязательность их нахождения в комплекте документов, сопровождающих законопроект, зачастую игнорируются аппаратами комитетов и депутатами в силу конъюнктурных и иных соображений. В связи с этим значительный интеллектуальный потенциал юристов Правового управления остается в должной мере невост-

2 См «Российская газета», 1998, 24 июля

117

ребованным. В то же время непосредственно в аппаратах 28 думских комитетов, где числилось на 21 июня 1998 г. 486 человек, только 17% работников являются специалистами с юридическим образованием. Среди них менее 4% — юристы, имеющие ученую степень кандидата или доктора наук. Между тем именно в комитетах ведется основная работа по подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Аппараты комитетов выведены из так называемого центрального аппарата; в нарушение законодательства о государственной службе они осуществляют свои функции на основе срочных трудовых контрактов на срок деятельности соответствующих комитетов. Между тем как специалисты категории группы «В» они должны работать на постоянной основе. Не научны нормативы определения штатной численности аппаратов комитетов. Они установлены постановлением Государственной Думы от 21 января 1994 г. № 46-1ГД («12 штатных единиц на каждый комитет и сверх того по одной штатной единице на каждых четырех депутатов — членов комитетов Государственной Думы»), Такой формальный подход не позволяет учитывать реальный объем работы того или иного комитета. Различная законотворческая активность комитетов ведет к перегрузкам работников аппаратов в одних комитетах и «к легкой жизни» в других. Это порождает неэффективную организацию работы внутри аппаратов комитетов. Квалифицированные специалисты постоянно отвлекаются на выполнение организационно-технической работы, поручений депутатов. Экспертная оценка работников комитетов показывает, что в их работе имеет место постоянная (17%) или эпизодическая (43%) загрузка депутатскими поручениями, связанными с выполнением личных депутатских обязанностей, а также эпизодическая загрузка (40%) поручениями депутатов, вообще не относящихся к должностным полномочиям самих депутатов.

Пожалуй, аналогичное положение и в аппаратах депутатских объединений, где работники нередко используются не для выполнения служебной деятельности, связанной с определением позиции фракции по тому или иному законопроекту (об этом свидетельствует отсутствие в этих аппаратах юристов), а, например, для охраны руководителей депутатских фракций.

118

Немало недостатков и в организации работы центрального аппарата Государственной Думы. Наиболее существен-fjofl является проблема координации и взаимодействия его самостоятельных подразделений в процессе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, от-(jyrcTBHe их заинтересованности и ответственности за конечный результат ее работы. Недостаточно уделяется внимания Созданию комплексных материалов правового, аналитического, информационного содержания для обоснования конкретных направлений законодательной работы.

Нельзя признать удовлетворительными взаимоотношения между работниками аппарата и депутатами Государственной Думы. Имеют место случаи, когда депутаты ведут себя некорректно, загружают работников аппарата неслужебными поручениями, злоупотребляют своим должностным положением. К сожалению, часть руководящих работников Аппарата пытаются создать атмосферу «обслуживания депутатов* работниками аппарата, а не делового сотрудничества. Необоснованно внедрена практика более высокой оплаты труда депутатов по сравнению с ответственными работниками аппарата, особенно его подразделений, где осуществляется экс пертн о-аналитическая проработка законопроектов. В силу ложного понимания равенства депутатского мандата, независимо от реальной нагрузки установлена равная оплата труда для всех депутатов, хотя среди них немало таких, кто вообще не исполняет свои депутатские полномочия.

Все это в конечном счете отрицательно сказывается на качестве законодательной работы, не позволяет в должной мере укреплять аппарат высококвалифицированными кадрами3 и платить по труду каждому депутату.

3 В странах с высокой парламентской культурой отсутствуют депутатские преимущества, установлены надлежащая правовая защита и гарантии работников аппарата, им выплачивается достойная и нередко более высокая по сравнению с депутатской заработная плата Так, в Великобритании руководители аппарата парламента назначаются королевой Работники аппарата получают зарплату выше, чем члены парламента У них более высокий статус, чем у других государственных служащих (См Газета «Кворум», 1998, 15 апреля ) Аналогичный порядок существует и в Канаде В этих странах приняты специальные законы, регулирующие права и обязанности работников парламентов, устанавливающие для них надлежащие социально-материальные гарантии

115

7. Самостоятельность палат обеспечивается и их раздельным финансированием. На содержание Государственной Думы было выделено 742 590,2 тыс. руб., на Совет Федерации — 266 714,7 тыс. руб. При этом непосредственно Государственной Думой получено 692 069,0 тыс. руб., а Советом Федерации — 244 814,7 тыс. руб. В эти суммы входят и расходы на содержание аппаратов палат Федерального Собрания. Для сравнения отметим, что сумма бюджетных средств, выделенных Управлению делами Президента Российской Федерации, составляет 12 402 187,5 тыс. руб., в том числе для функционирования главы государства — Президента Российской Федерации — 726 553,7 тыс. руб.4

Внесение соответствующих сумм в Ведомственную структуру не означает в нынешних условиях своевременное их выделение. Финансирование, к примеру, Думы, равно как и иных бюджетных организаций, полностью зависит от Министерства финансов РФ. За первые четыре месяца 1998 г. Государственная Дума была профинансирована только на 70% от полагающихся денег. А по состоянию на 9 июня 1998 г. она имела неоплаченных счетов на сумму 107445 тыс. руб., в том числе ее задолженность за автотранспорт составила 37684 тыс. руб., железнодорожному и авиатранспорту — 13329 тыс. руб., обеспечение деятельности депутатов и их помощников — 18 250 тыс. руб.5 К окончанию первой половины 1998 г. положение чуть улучшилось: эта палата была профинансирована на 87%, ее долг сократился до 90 млн. руб., но задолженность по транспорту оставалась в размере 30 млн., не выплаченная аппарату зарплата — 15 млн. руб. Долг за обслуживание копировально-множительной техникой составил 4 млн. руб.6 После финансового обвала 17 августа 1998 г. задолженность Государственной Думы из-за ее не-дофинансирования из средств федерального бюджета стала возрастать. Как отмечалось, к концу 1998 г. она не смогла избавиться от долгов, закончив его с минусом в 103 млн. руб. Не полностью финансировался и Совет Федерации.

В Государственной Думе ведутся поиски сокращения расходов, но серьезные структурные изменения в организации работы депутатского корпуса и аппарата не осуществляются.

4 См «Российская газета», 1998, 1 апреля. s См «Коммерсант», 1998, 11 июня. 6 См. «Время», 1998, 3 июля

Проблемы и трудности, обусловленные внутренним устройством Федерального Собрания РФ, могли бы быть ре-щены без изменения действующей Конституции РФ путем реализации следующих предложений.

1. Целесообразно сократить количество заместителей председателей палат до двух в Совете Федерации и до трех в Государственной Думе. Такие сокращения позволят поднять значение должности заместителя Председателя палаты до заметной и значимой фигуры в решении задач, стоящих перед палатами, повысить их роль в организации работы депутатского корпуса. Кроме того, подобная мера позволит сократить секретариаты, обслуживающие соответствующих должностных лиц и перепрофилировать их работников на иную необходимую для палат работу.

2. Целесообразно изменить состав Совета Государственной Думы. Представляется, что он должен состоять из Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и четырех руководителей депутатских фракций, представляющих победившие на выборах партии и политические движения. Каждый член Совета должен иметь право решающего голоса. Это позволит усилить роль заместителей Председателя палаты и Председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы в деятельности по координации работы депутатского корпуса и образованных из числа депутатов комитетов и комиссий.

3. Имеет смысл формировать депутатские объединения из числа депутатов — членов победивших на выборах партий и политических движений, т.е. только в форме парламентских партийных фракций. Это будет способствовать повышению роли партий в парламентской деятельности, станет стимулом для развития партий, укрепления их связей с избирателями, в полной мере соответствовать прогрессивным тенденциям, проявляющимся в жизни парламентов многих государств, где существует многопартийная система7. Для обеспечения процесса формирования депутатских фракций на основе партийной принадлежности депутатов следовало бы внести соответствующие изменения в ст. 16 Регламента Государственной Думы. В то же время в ней можно предусмотреть возможность присоединения к фракциям депутатов,

' Об этом подробно см. Юдин Ю. А Политические партии..., с. 217—234.

избранных по одномандатным округам, разделяющим партийные установки той или иной партии8. Это позволит государственные финансовые и материальные средства, выделяемые на функционирование парламента, частично направлять на поддержку партийных фракций, что, в свою очередь, будет способствовать полноценному разделению Государственной Думы на два наиболее значимых в каждом парламенте депутатских объединения, условно называемых «правительственным большинством» и «официальной оппозицией». Такое перераспределение депутатских сил в Государственной Думе дает возможность партиям более эффективно участвовать в законодательной и иной государственной деятельности. Кроме того, будет поставлен надежный барьер на пути устремлений по созданию депутатских групп на основе корпоративных, региональных и отраслевых интересов.

4. Желательно сократить количество комитетов Государственной Думы. За критерий для их создания следует брать не согласие между руководителями депутатских объединений, а объективные факторы. Таковыми являются основные направления законодательной работы, которые легко определить, опираясь на прошедший опыт деятельности Государственной Думы, анализ потока поступающих в палату законопроектов, сведения о количестве проектов, подготовленных каждым комитетом для рассмотрения Государственной Думой.

5 Нуждается в совершенствовании структура аппаратов палат Федерального Собрания, имеется необходимость повышения их заинтересованности в конечных результатах работы палат. Представляется целесообразным создать самостоятельные единые структурные подразделения, обеспечивающие деятельность всех комитетов и комиссий соответствующих палат. В эти подразделения могли бы войти аппараты комитетов. Такое объединение позволило бы более равномерно распределять нагрузку между работниками этих подразделений, перегруппировывать их силы в случаях «авралов», например при подготовке бюджетных законопроектов, усилить плановые начала, внедрять принцип взаимозаменяемости. Крайне необходимы в Аппарате подразделения по оказанию помощи законодательным органам субъектов Российской Федерации при осуществлении

в См там же, с 224

122

ими права законодательной инициативы, а также для работы по обеспечению соответствия законодательства субъектов России федеральному законодательству.

Более тесным должно быть сотрудничество правового и аналитического управлений. Следует резко повысить роль правового управления в подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой. Его представителям целесообразно предоставить право на паритетных началах участвовать в обсуждении проектов законов и постановлений на заседаниях Государственной Думы. Стремления отдельных депутатов отстранить юристов Аппарата от работы над законопроектами должно решительно пресекаться руководством Государственной Думы. У депутата должно быть только одно преимущество — право голосовать «за» или «против» конкретного законопроекта. У работающего в Аппарате специалиста должны быть другие преимущества — право высказать компетентное мнение без оглядки на «авторитеты» на пленарном заседании палаты, заседаниях комитетов и комиссий, а также право на более высокое материальное вознаграждение в тех случаях, когда он вносит больший по сравнению с депутатом вклад в разработку законопроектов, в решение иных задач, стоящих перед Федеральным Собранием.

Представляется целесообразным отказаться от поголовного участия депутатов в парламентской деятельности на профессиональной основе. В связи с этим желательно предоставить возможность каждому депутату самостоятельно решать вопрос о форме своего участия в работе парламента с учетом интересов избирателей и загруженности непосредственно депутатскими полномочиями. Это позволит многим из них продолжать трудовую деятельность, которой они занимались до избрания депутатами.

Нуждаются в изменении и полномочия депутатов российского парламента. Думается, что вряд ли они должны быть субъектами права законодательной инициативы. В то же время желательно усилить их представительные и контрольные полномочия, расширить возможности для более широкой работы в своих избирательных округах.

В целом реализация изложенных предложений позволит повысить качество законодательной работы, сократить нерациональные расходы на содержание депутатского корпуса и аппаратов палат, установить более справедливую систему их материального вознаграждения.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 21 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава 3 ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ