Глава 1 РАЗДЕЛЯЙ И ВЛАСТВУЙ...

1. На протяжении последнего десятилетия XX в. Российское государство, именуемое в настоящее время Российская Федерация, или Россия, теряет свое положение могущественной державы. Это проявляется в значительном уменьшении ее территории, резком снижении уровня боеспособности Вооруженных сил, зависимости от иностранных займов. Российская Федерация должна более 150 млрд. долл. США зарубежным кредиторам и еще большую сумму своим гражданам. В критическом состоянии находится экономика, многие тысячи больших и малых предприятий резко сократили выпуск своей продукции и оказались на грани банкротства. Падает уровень образования, сокращается сфера медицинского и иного обслуживания населения, многие месяцы учителя, врачи, другие категории граждан не получают заработную плату за свой труд или назначенную государством пенсию. Государство не в состоянии решить проблемы занятости, обеспечить безопасную жизнь населения, предотвратить межнациональную вражду. Только в 1998 г. в России зарегистрировано более 2,5 млн. преступлений, в том числе около 30 тыс. умышленных убийств, по стране бродит около 4 млн. беспризорных детей, фактически не имеют никакой работы свыше 8 млн. трудоспособных граждан, жители ряда городов и поселков Крайнего Севера и Дальнего Востока постоянно страдают от недоедания и холода. Да и в средней части России такие явления уже не редкость. В стране крайне плохая демографическая ситуация: резко сокращается рождаемость, продолжительность жизни россиян ниже, чем в развитых странах. Судя по международным исследованиям, Россия далеко отстала по такому показателю, как уровень жизни, от Канады, США, стран Западной Европы. Ее место сейчас в восьмом десятке, т.е. среди бедных и самых бедных стран, хотя по количеству природных богатств Россия находится на одном из первых мест в мире.

Это далеко не полное перечисление негативных социально-экономических реалий наглядно свидетельствует о серьез-

5

ном ослаблении Российского государства, ненадлежащем выполнении им своих внешних и внутренних функций, следствием чего может стать распад страны, потеря национального суверенитета, дальнейшее ухудшение жизни российских граждан.

Как известно, государство представляет собой совокупность органов государственной власти, в системе которых главное место занимают законодательные и исполнительные органы. На них возлагается основная работа по организации жизни общества. Следовательно, разразившийся кризис в России обусловлен плохой работой законодательных и исполнительных органов государственной власти. Если плохо работают государственные органы, значит, плохо распорядился народ властью. Ведь согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации именно народ является источником власти. В той же статье, только во второй части, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Заметим, что понятия «народ» и «власть» — это не абстракции. Они имеют вполне конкретные определения. Понятие «народ» разъясняется как население государства, жители страны1. Народ — это все граждане конкретного государства. А вот власть трактуется как право и возможность распоряжаться кем-, чем-нибудь, подчинять своей воле, а еще как политическое господство, государственное управление2. В юридической литературе понятие «власть» разъясняется как организованное воздействие на сознание и поведение людей, направленное на достижение общих целей. При этом власть всегда выражена в официальных, т.е. установленных обществом и государством, формах и обеспечена средствами и инструментами, включая и принуждение, для проведения определенного курса3.

Естественно, понятие «власть» можно корректировать, но ее суть от этого мало изменится. Власть всегда связана с формированием политической воли и подчинением ей всех тех, на кого она направлена. В любом государстве эти функции осуществляют государственные органы.

1 См. Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е._М., 1997, с. 391.

2 См. там же, с. 86.

3 Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова. М, 1997, с. 69.

I

2. В демократических государствах источником власти является народ. Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация — демократическое государство. Следовательно, и в нашей стране принцип народовластия — основополагающий принцип государственного устройства. Истоки формирования государств на основе этого принципа уходят в глубину веков. Он был известен уже в античный период — период расцвета древнегреческих государств. Знали его и в Древней Руси, где принцип народовластия проявлялся в форме вечевых собраний, ограничивающих власть князей. Многовековое татаро-монгольское иго остановило его развитие. История российской государственности пошла по другой колее. Власть имущие ориентировались на принцип «разделяй и властвуй», подавляли народные инициативы, не заботились о развитии народного самосознания. Но отдельные лучи света постепенно разрушали «темное» царство — идея народовластия оказалась неистребимой. Ее развивали и популяризировали прогрессивные философы и писатели многих стран.

И сейчас не утратили значения теоретические воззрения по этой проблеме Аристотеля, Джона Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Г. Гегеля, К. Маркса, В.И. Ленина и других крупных мыслителей. Большое внимание ей уделяют и современные ученые-политологи, философы, юристы.

Примечательно, что проблема власти исследовалась и исследуется с самых разных позиций. Еще Аристотель заметил многогранность сущности власти, возможность выделения ее направлений, или, как нынче говорят, ветвей власти. Он различал такие элементы государственного устройства, как власть, обсуждающая государственные вопросы, т.е. власть, близкая к законодательной, правительственная власть, или та, которую сейчас называют исполнительной властью, и судебная власть. Примерно через два тысячелетия подобные разграничения власти стали проводить Джон Локк, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье. Их вполне обоснованно считают основоположниками теории разделения властей. Интерес к ней обусловлен современным государственным устройством Российской Федерации.

Краткий исторический экскурс начнем с книги английского философа Джона Локка «Два трактата о правле-

3

нии», в которой он разграничивал государственную власть на законодательную и исполнительную. Она была опубликована анонимно в 1698 г. в Лондоне. Локк отдавал приоритеты законодательной власти. По его мнению: «...исполнительная власть... является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по ее желанию изменена или смешена»4. В то же время Локк предлагал пути ограничения абсолютной власти парламентом (таковой уже существовал в Великобритании с XII в.), в чем некоторые современные ученые видят особую значимость его труда*.

Более заметным произведением, раскрывающим тему разделения властей, является обстоятельный труд Шарля Луи Монтескье «О духе законов» (1748). Монтескье идею разделения властей предложил в качестве основополагающего принципа государственного устройства демократических стран. В этом он видел, с одной стороны, заслон от абсолютной власти монарха (короля), с другой — важную гарантию политической свободы народа, под которой понимал «право делать все, что дозволено законами»6.

Ко времени написания книги «О духе законов» в некоторых государствах уже существовало разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, что позволило ее автору сделать исторический анализ. Он отмечал, что «если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет»7, ибо можно опасаться, что монарх или сенат станут создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

Такие опасения вполне обоснованы не только для середины XVIII в., но и для сегодняшнего дня. Поэтому нельзя не согласиться с мнением Монтескье о том, что в случае соединения всех трех властей — «власти создавать законы, власти проводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власти судить преступления или тяжбы частных лиц» — «все погибло бы». Таким образом, Мон-

* Локк Д. Два трактата о правлении. В трех томах, т. 3. М., 1988, с. 351.

* См. Лузин В.В. Принцип разделения властей как основа конституционализма. Н. Новгород, 1997.

6 Монтескье Шарль Луи. Избранные произведения. М.: Государственное издательство политической литературы, 1955, с. 289.

7 Там же, с. 290.

тескье в идее разделения властей прежде всего видел метод ограничения абсолютной власти монархов, существовавшей в годы его жизни во многих странах. В то же время, как нам представляется, он в меньшей мере проецировал ее «чистую» реализацию для эффективного решения управленческих задач на уровне государства и отдавал приоритеты парламентской власти. Одновременно Монтескье отчетливо поставил вопрос о необходимости дополнения принципа разделения властей системой сдержек и противовесов. Он писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»8. В качестве таких «противовесов и сдержек» он считал право «вето» монарха, непредоставление парламенту права останавливать действия исполнительной власти. По его мнению, правительство не должно вмешиваться в законодательный процесс.

Монтескье высказал ряд интересных соображений, характеризующих законодательные и исполнительные органы власти, условия их взаимоотношений, не потерявших актуальность в настоящее время. Прежде всего аксиоматичное утверждение о том, что в свободном государстве всякий человек, который считается свободным, должен управлять собою сам, а законодательная власть должна принадлежать в таком государстве всему народу. Так как в крупных государствах это невозможно, а в малых связано с большими неудобствами, то необходимо, чтобы народ делал посредством своих представителей все, чего он не может делать сам9. Таким образом, вполне обоснованно народный суверенитет признавался первоисточником и первопричиной образования и функционирования законодательной власти. Именно законодательные органы в силу своей природы наиболее приспособлены для того, чтобы представители народа реализовывали право выступать от имени народа. В этом видится и доказательство признания Монтескье определенных приоритетов законодательных органов перед исполнительными органами власти.

Ценны и актуальны замечания Монтескье о том, что членов законодательного собрания не следует избирать из

8 Монтескье Шарль Луи. Указ, соч., с. 290.

9 См. там же, с. 292-293.

всего населения страны в целом; жители каждого крупного населенного пункта должны избирать себе в нем своего представителя. Эти утверждения позволяют предположить, что Монтескье вряд ли был бы сторонником ныне существующих выборов в парламенты по партийным спискам. Законодательное собрание ему виделось в виде собрания представителей различных регионов. При этом именно из интересов отдельных регионов складывается общенациональный интерес. Необходимость существования представительной демократии Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела», что составляет одну из слабейших сторон демократии. Он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей и таким образом поднимал значимость законодательных органов.

Представительное собрание следует избирать, по мнению Монтескье, для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Эти дела оно «может очень хорошо выполнить»10. Данная мысль вполне актуальна, и ее смело можно адресовать противникам наделения российского парламента контрольными полномочиями.

Что касается методов работы законодательного собрания, то Монтескье отмечал, что нет никакой надобности в его постоянном сборе, т.е. говоря современным языком, парламенту не нужно работать на профессиональной основе". Монтескье предлагал законодательным органам работать в полном составе, состоять из двух частей — «собрания знатных» и собрания представителей народа. При этом право «знатных» в законодательном процессе сводится к праву отменять, но не постановлять и таким образом сдерживать вторую часть законодательного органа. Эта модель взята на вооружение многими современными парламентами, естественно, без деления «на знатных» и «незнатных».

Анализируя взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, Монтескье*склонялся к тому, что исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления требует быстрого действия. Ей он давал право останавливать действия законодательного собра-

10 См. Монтескье Шарль Луи. Указ., соч. с. 294.

11 См. там же, с 294, 296.

ния путем отмены его законов, чтобы оно не стало деспотическим. В то же время он был против того, чтобы исполнительная власть участвовала в обсуждении «дел» законодателей, полагал ненужным давать ей право вносить предложения законодательного характера. Законодательную власть он не наделял полномочием останавливать власть исполнительную, но отмечал, что она может рассматривать, как неким «образом приводятся в исполнение созданные ею законы»12. При таком соотношении полномочий законодательной и исполнительной власти, считал Монтескье, «они будут вынуждены действовать согласованно». Именно в согласованных действиях законодательной и исполнительной власти Монтескье видел эффективное правление. Но при этой согласованности, как уже отмечалось, определенный приоритет он отдавал законодательной власти, проистекающей от народа и действующей от его имени. Монтескье предлагал не принимать законы, особенно в сфере налогов, «навсегда», т.е. на неопределенно длительный срок. Иначе законодательная власть, по его мнению, рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть уже не будет зави-Ъеть от нее. Монтескье также отмечал, что государство погибнет «тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная»13. Эту озабоченность о чистоте и прочности законодательной власти также следует отнести к числу свидетельств о приоритетности законодательной власти.

Важный вклад в равитие теории разделения властей внес Жан Жак Руссо. Он был ярым приверженцем народной власти. Для него народ — это все без исключения население страны, объединенное на основе всеобщего договора. При этом власть народа не ограничена ничем, но в то же время каждый индивид участвует в формировании общей воли, чем обеспечивается его индивидуальная свобода. Столь возвышенное отношение к народу позволяло Руссо утверждать, что народ является абсолютным властителем, сувереном, а политическим идеалом в этой связи становилась непосредственная демократия. При этом реализация законодательной власти должна, по его мнению, осуще-

1! Монтескье Шарль Луи. Указ, соч., с. 298. 13 Там же, с. 300.

11

ствляться народным собранием, состоящим из всех граждан14. Но Руссо, как и его предшественники, был противником соединения в одном органе законодательных и исполнительных функций, а без последней невозможно нормальное существование общества. Поэтому исполнительную власть, считал Руссо, должно осуществлять правительство. Однако правительству следует подчиняться законодательной власти, т.е. быть ответственным и сменяемым народом.

Руссо, будучи женевским гражданином, полагал, что идеальное государство должно состоять примерно из 10 тыс. граждан. Видимо, этим объясняется его отказ от народного представительства для осуществления законодательной власти, считая, что «как только народ дает себе представителей, он уже не свободен»15. Естественно, в крупных государствах без народного представительства не обойтись. Его лучшей формой стали парламенты. Общепризнано, что «пра-отцом» современных парламентов является парламент Великобритании, возникший в результате народной активности около восьми веков назад. Начиная с 30-х годов XIX в. этот парламент демонстрировал и демонстрирует единение парламентского большинства нижней палаты — палаты общин — с исполнительной властью. Говоря современным языком, парламентское большинство и правительство выступают «одной командой». При этом лица, занимающие министерские посты, не лишаются депутатских мандатов. Таким образом единой команде законодателей и министров предоставляется возможность проводить нужные, по их мнению, законы и обеспечивать надлежащую реализацию законодательных предписаний. Поддерживая такое сотрудничество властных структур, Гегель писал: «Требовать исключить из законодательных органов членов правительства — следствие одного из важных воззрений на государство. В Англии министры должны быть членами парламента, и это правильно, поскольку участвующие в управлении государством должны находиться в связи с законодательной властью, а не противополагать себя ей»16.

14 См. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. М., 1938, с, 48.

15 Там же, с. 84.

16 Гегель Г. Философия права, с. 339.

12

Аналогичные суждения по этому вопросу в начале XX в. высказал видный исследователь парламентаризма П.Г. Мижуев, который отмечал: «Между настроением и течениями, господствующими в парламенте (или точнее, в нижней его палате, т.е. палате общин), и характером министерства (имеется в виду правительство Англии. — Прим. И.Г.), управляющего страной, должно быть самое тесное соответствие, самое полное согласие»17. В таком единении он видел огромное и неоценимое преимущество государственного управления Англии. Единение, по мнению Мижуева, является «прямым последствием необходимости для правительства опираться всегда и во всем на поддержку членов парламента»18. При этом он делает правильный вывод о том, что правительство, имеющее поддержку большинства народных представителей, опирается на поддержку большинства населения страны. В этой поддержке — и сила правительства. Подтверждением тому служат современные реалии российской государственной жизни. Отсутствие поддержки парламентского большинства правительств Е. Гайдара, В. Черномырдина и С. Кириенко была одной из причин их неудач, в частности, в сфере управления экономикой страны, провала их курса «реформ».

Представляется, что одной из важных ценностей парламентской республики является поддержка парламентом усилий правительства во всех сферах жизнеобеспечения граждан. А такая поддержка и согласованность возможны только в тех странах, где парламентарии «могут с наибольшим основанием претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление государством»19. В этом случае «от них же естественнее всего ожидать бдительного контроля над действиями министров, почему и желательно предоставить им возможность лишать власти министров, как только они, т.е. министры, окажутся не на высоте своих трудных и высоких обязанностей»20.

Особая заслуга Мижуева в развитии теории парламентаризма видится в том. что он вполне четко определил глав-

17 Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб, 1906, с. 4.

18 Там же, с. 18.

19 Там же, с. 4-5. 30 Там же.

13

ный критерий любого политического режима. В этой связи он писал, что влияние народных представителей на высшие органы исполнительной власти дает наилучший критерий, наилучший исходный пункт для общей оценки политического режима разных стран. Данный критерий имеет не только практическое, но и большое методологическое значение для формирования концепции парламентаризма, в особенности при поиске критериев определения парламентской республики.

В дореволюционной русской правовой литературе проблемы парламентаризма и разделения властей исследовали Н.И. Лазаревский, Ф.Ф. Кокошин и некоторые другие юристы. При этом в разделении властей, народном представительстве и праве гражданской свободы Лазаревский видел основополагающие принципы конституционного строя21, а Кокошин назвал участие народа в законодательстве и разделении властей важнейшими принципами правового государства. Он также предлагал способы сдержек и противовесов в парламентской республике: для исполнительной власти — это контроль представительного органа за бюджетом и армией, ответственность министров, право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений; для законодательной власти — участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного права, наличие двух палат и некоторые другие22.

Сторонником представительной формы демократии был ученый начала XX в. Дж. Стюарт Милль. В опубликованном в 1907 г. произведении «Представительное правление» он писал: «... идеальным типом формы правления надо признать правление представительное»23. Таковое, по его мнению, «означает, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью... Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства». Конкретизируя пред-

21 См. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. СПб., 1910, с. 4.

22 См. Кокошин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами обшего государственного права. Вып. 2. М., 1908.

23 Милль Дж. Стюарт. Представительное правление, 1907, с. 68, 84, 101.

14

назначение представительного правления, Милль писал: «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, ... отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями».

Данная характеристика является еще одним свидетельством подтверждения приоритета представительной демократии, показа реального способа его обеспечения в условиях разделения законодательной и исполнительной властей. Милль правомерно утверждал, что представительная демократия возможна лишь при определенном состоянии народа. Представительное правление, по его мнению, пригодно для народа с высоким культурным развитием24. Он писал, что «представительные учреждения окажутся малоценными и будут служить только простым орудием деспотизма или интриг, если большинство избирателей недостаточно заинтересовано в управлении для того, чтобы участвовать в выборах, а если и подает свой голос, то не руководствуется соображениями общественного блага, а продает свои голоса за деньги или вотирует по напущению влиятельных лиц, расположить в свою пользу которых они желают по каким-нибудь своим частным соображениям. Такого рода народные выборы, вместо того чтобы быть обеспечением против дурного правительства, служат только лишним колесом в этом механизме»".

Как способ преодоления подобного рода недостатков представительного управления Милль указывал на необходимость политического воспитания народа со стороны «центральной власти», обращал внимание на такой недостаток правительства, как слабая забота о развитии моральных, интеллектуальных и активных способностей народа. Он ратовал за то, чтобы правительство предоставляло всем классам возможность участвовать в судах присяжных, муниципальных советах, обеспечивало гласность и свободу слова. В участии в деле управления он видел пользу не только для отдельных личностей, но и для всего народа.

В проанализированных трудах теоретиков парламентаризма дооктябрьского (1917 г.) периода, по существу, отсут-

24 См. Милль Дж. Стюарт. Указ, соч., с. 69-

25 Там же, с. 12,77, 106, 107.

15

ствует классовый подход. В своих исследованиях они исходят из общегуманитарного понятия «народ», что представляется вполне справедливым и правильным. Аналогичный подход характерен и для многих трудов других исследователей этой проблематики.

С появлением-марксистско-ленинского учения о государстве и праве доминирующим для научной мысли социалистических стран стал классовый подход к освещению проблем власти, формированию и деятельности органов государственной власти. Идеи, обосновывающие классовый подход к пониманию общественных процессов, раскрытию сущности государства и его властных структур, высказывали и защищали К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин в таких известных трудах, как «Капитал», «Происхождение семьи, частной собственности и государства», «О государстве», «Государство и революция». Эти произведения многочисленное количество раз анализировались учеными-обществоведами послеоктябрьского периода (1917 г.), на их основе возникла и оформилась научная социалистическая доктрина советской власти, классового представительства в органах власти, постепенного перехода от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству. Важным ее разделом было учение о Советах. В этом учении обосновывается необходимость возникновения Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и их преобразования сначала в Советы депутатов трудящихся, а затем в Советы народных депутатов, руководства ими со стороны коммунистической партии.

Основополагающими постулатами ленинского учения о Советах являются отказ от парламентаризма и принципа разделения власти на законодательную и исполнительную, неприятие бесклассового парламентаризма, непризнание так называемого свободного мандата, необходимость партийного руководства органами государственной власти. В.И. Ленин был активным сторонником права отзыва депутатов. Он неоднократно обосновывал необходимость такой формы воздействия на депутатов. В частности, в «Проекте декрета о праве отзыва» В.И. Ленин писал: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и

16

применения права отзыва избирателями своих выборных»26. Это теоретическое обобщение было закреплено в законодательстве Союза ССР, РСФСР и сохранилось в ряде субъектов России до настоящего времени. Однако оно предано забвению в Конституции РФ 1993 г. Представляется, что анализ деятельности депутатского корпуса Государственной Думы — яркое свидетельство ошибочности такого решения. Свободный мандат поощряет безответственность депутатов, игнорирование многими из них интересов избирателей.

Особую значимость в ленинском учении о Советах имеет идея соединения законодательной и исполнительной власти. Среди сформулированных В.И, Лениным десяти тезисов о Советской власти центральное место занимают следующие: «Уничтожение парламентаризма (как отделение законодательной работы от исполнительной), соединение законодательной и исполнительной государственной работы. Слияние управления с законодательством. Более тесная связь с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления, чем прежние формы демократизма. Более полный демократизм, в силу меньшей формальности, большей легкости выбора и отзыва»27. Эти тезисы стали основными принципами советского строительства, развивались в трудах ученых-государствоведов, нашли отражение в конституциях СССР, союзных и автономных республик, отраслевом законодательстве. Таким образом, де-юре были созданы предпосылки для всесилия системы Советов. По существовавшим в советский период законам они формировали органы исполнительной власти, контролировали их деятельность, имели иные формы воздействия на правительство и другие исполнительные органы. Но де-факто Советы были подчинены партийным органам и по существу управлялись ими. Именно поэтому невозможно было раскрыть все преимущества народного представительства социалистического характера. Лишь в 1989 г. после исключения из Конституции СССР статьи о партийном руководстве Советы стали освобождаться от их опеки, но в самостоятельном режиме они поработали лишь до октября 1993 г.

26 Ленин В И Сборник произведений и документов о государстве и праве. М.: Юридическая литература. 1958. с. 34. 11 Там же, с. 103.

И

Указом Президента РФ от 21 сентября № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Советы народных депутатов как полновластные органы прекратили свое существование26.

Несмотря на многие недочеты, советские органы активно влияли на жизнь страны, были реальной школой государственного управления граждан Советского Союза. Деятельности советских органов посвящены научные труды крупных ученых-юристов ИЛ. Азовкина, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Р.Ф, Васильева, В.И, Васильева, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова, В.А. Пер-тцика, Б.А. Страшуна, К.Ф. Шеремета и многих других. Их работы не утратили значения и в настоящее время, служат своеобразной основой для развития теории современного парламентаризма, разработки научных концепций о представительных и законодательных органах. Особую ценность представляют их выводы о развитии народного представительства при социализме, демократических основах формирования и деятельности Советов как работающих корпораций, характеристика их основных признаков, форм и методов работы.

I 3. Основным критерием деятельности государства и его органов является уровень благосостояния народа. В обеспечении достойной жизни каждого человека, думается, главный смысл и предназначение как всей системы властных органов государства, так и его отдельных звеньев. Конечно, непосредственно они не создают материальные ценности, но активно влияют на их производство и реализацию. Жизнь ярко подтверждает зависимость благосостояния народа от деятельности парламента России, других законодательных органов. Принимаемые ими законы могут создавать благоприятные условия для развития, к примеру, предпринимательства и, наоборот, тормозить, душить предпринимательскую инициативу. Однако в научных трудах, посвященных проблемам парламентаризма, эти вопросы не исследуются. В центре внимания ученые держат проблемы формирова-

28 Об оценке этого указа и последствиях его реализации см." Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М.: Юристъ, 1994, с. 214-218.

II

ния и функционирования законодательных органов, их природу как органов народного представительства. И это вполне естественно, так как они имеют непреходящее значение.

Выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета. Демократические конституции волю народа, его суверенитет возводят в абсолют. Не исключение в этом смысле и Конституция Российской Федерации 1993 г. Согласно ее третьей статье, как уже отмечалось, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Декларируя абсолютный народный суверенитет, Конституция РФ определяет три формы реализации народом своей власти: непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако как делится между этими формами народный суверенитет, как распределяется между государственными органами власть народа, в этой статье не указывается. Правда, выстроенная в части 1 ст, 11 Конституции РФ череда органов, осуществляющих государственную власть в России, — своеобразный «намек» на их иерархию. Но президенты, а именно Президент Российской Федерации в этой очереди поставлен первым, не олицетворяют народное представительство и суверенитет народа. Для этого предназначены парламенты. Между тем Федеральное Собрание согласно части 1 ст. 11 Конституции РФ осуществляет государственную власть в России лишь после Президента РФ. В этом видится одна из конституционных предпосылок для принижения роли российского парламента как органа народного представительства, определен-woe отступление от концепции народовластия, с учетом которой разрабатывалась нынешняя Конституция РФ.

Отторжение народа от власти, ограничение его права на участие в управлении государством, игнорирование демократии — явления не новые. Не воспринимали народ как устроителя государства и государственных дел, например, Г. Гегель, 3. Фрейд, К.Н. Леонтьев. Противниками демократии были Ф. Ницше, Л.Н. Толстой, Н.А. Бердяев. На незрелость народа сетовали В.Г. Белинский и А.И. Герцен29. Но все же

29 Обстоятельный обзор указанных идей содержится в кн.: Ефимов В.И. Власть в России. М.' РАГС, 1996, с. 28-56, 95-101.

19

даже самые ярые сторонники авторитарных режимов вынуждены считаться с идеей народовластия. И дело здесь, конечно, не в популистских лозунгах типа «народ всегда прав!». Дело в рациональности коллективного решения, в праве народа, а значит, каждого человека делать политический выбор, в праве участвовать в управлении делами государства. Идеи демократии являются фундаментом подлинного равенства людей, мощным стимулом для их интеллектуального и нравственного развития, создают условия для обеспечения жизнедеятельности общества не на силе подавления, а на силе разума.

К сожалению, ни в Советском Союзе, ни в нынешней России не было настоящей демократии. Российская история — это история деспотических режимов и жестокого подавления тех, кто пытался бороться с ними. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что всего лишь 150 лет назад Россия рассталась с крепостным правом. Но в массовом сознании терпимость к неправедным решениям власти осталась, равно как и иллюзия веры в хорошего царя или президента, который создаст «райскую» жизнь.

Прогрессивное начало демократических реформ 1989 г. обернулось бедой для многих миллионов людей. Нарождающаяся демократия не смогла себя защитить, отстоять общенародную волю, высказанную на референдуме в марте 1991 г. о судьбе Советского Союза. Произошли парадоксальные явления. В условиях, когда абсолютное большинство граждан (более 70%) высказались за сохранение единой страны, их избранники в республиканских органах власти принимали декларации о независимости и суверенитете республик, о верховенстве республиканских законов над общесоюзными. В условиях непротивления народа на такие антинародные решения, преступного бездействия депутатов высшего органа власти СССР лидеры России, Белоруссии и Украины рискнули де-юре оформить расчленение Советского Союза и не получили отпор от большинства народа, сказавшего «нет» в ходе указанного референдума. Более того, они нашли поддержку многих миллионов избирателей и сохранили свои президентские посты в России и на Украине.

Воля властолюбивых авантюристов, демагогия, манипуляции средств массовой информации, помноженные на политическую незрелость народа, сделали свое дело. Про-

20

изошедшая либерализация общества, умело выдаваемая за демократию, не могла подготовить почву для того, чтобы народ заявил о себе как сила, с которой нужно считаться, которую нужно уважать. И это обернулось для него трагическими последствиями. Нельзя сбрасывать со счетов активные действия ряда иностранных государств, заинтересованных в развале СССР, существовании ослабленной России, выполняющей для них роль сырьевого придатка.

И тем не менее начавшиеся демократические процессы, пожалуй, уже не остановить. Начинают пробивать себе дорогу многопартийность и идеологическое многообразие, на конституционном уровне закреплены широкие политические права. Росту национального самосознания способствуют, как ни странно, и плохие социальные условия жизни большинства людей. Конечно, это тяжелая плата за обеспечение реального права на народовластие. Но такова действительность. На нынешнем этапе наша демократия только пробивает свой путь, она в поиске оптимальных форм и проявлений. Страну захлестнуло неоправданно большое количество выборов. Главная задача демократических процессов сводится к тому, чтобы демократия умела объединять всех людей, даже тех, кто придерживается противоположных позиций30. Объединять она должна и властные структуры, органы государственной власти, ибо их сила не в разрозненных самостоятельных действиях, а в согласованной целенаправленной деятельности.

Непреходящим, всевозрастающим значением демократии обусловлена и роль народного представительства. Как утверждает М.В. Баглай, народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер31.

Представительство является важным правовым институтом многих отраслей права — гражданского, гражданско-процессуального, у голо вно- процессуального, предпринимательского. Его суть в правоотношении, в котором одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого лица (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него пра-

30 См. Ефимов В.И. Указ, соч., с. 101.

31 См. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М: Норма-Инфра-М, 1998, с. 423.

Z1

ва и обязанности32. Применительно к нашему исследованию имеет отношение норма Гражданского кодекса РФ, устанавливающая, что не являются представителями лица, действующие, хотя и в чужих интересах, но от собственного имени".

Следует отметить, что в политологической литературе широко используется термин «политическое представительство», близкий по содержанию с народным представительством. Так, С.В. Устименко утверждает, что отношения, возникающие между субъектами власти и позволяющие выступать одному из них в качестве представителя другого (других), осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую деятельность, являются отношениями политического представительства34. По нашему мнению, понятие «народное представительство» более точно и конкретно указывает на реальный источник власти. В науке конституционного права категория народного представительства является одной из важных и сложной по своей структуре. В практике государственного строительства отношение к народному представительству — основной критерий существующих политических режимов. Кроме того, от степени развития народного представительства зависит форма государства, иерархия, структура и компетенция органов государственной власти. Наиболее широко проявляется народное представительство в парламентских республиках, ведущей особенностью которых является верховенство парламента в системе государственных органов.

Всем этим обусловлено и внимание ученых-юристов к народному представительству. Традиционно и вполне обоснованно с этой категорией связывают проявление демократического самоопределения народа, его суверенитета в процессе свободных выборов представительных и законодательных органов35. В то же время среди исследователей нет единого мнения в определении этой научной катего-

32 См. Юридическая энциклопедия, с. 350.

31 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ст. 182, ч. 2. СПб , 1997.

3J См. Устименко СВ. Сущность и формирование отношений политического представительства в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора философских наук. М., 1996, с. 13.

и См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. Юристь, 1995, с. 337—340; Горобец В.Д, Парламент Российской Федерации. М., 1998, с. 14-23.

22

рии. Ряд ученых, например С.А. Авакьян, отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей — депутатов, но и главы исполнительной власти, которые, по его мнению, «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы»36. Более широко рассматривает категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти37.

Последнее толкование категории «народное представительство» — неточно, ибо в этом случае выхолащивается, размывается его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе он предназначен не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия устанавливаются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностного лица для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умения проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере своих избирателей.

Выборные должностные лица на современном этапе государственного устройства России, как правило, представляют собой единоличные исполнительные органы государственной власти либо возглавляют их. И их предназначение — не аккумулировать волю народа в своих решениях, что требуется от депутатов, а проводить в жизнь законы, в которых она традиционно формулируется. Выборные управленцы представляют не народ или часть его, а соответствующий государственный орган внутри страны или за ее

36 Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации» // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Издательство Московского университета, 1998, с. 5.

37 См. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 18, 22—23.

Z3

пределами. Это представительство можно назвать административным или должностным. Его суть в осуществлении представительства соответствующего органа, а не народа. Такой подход закрепляется и в конституциях. Так, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях. И это верно. Он является главой государства, что дает ему право представлять государство и внутри страны, и за ее пределами. Если бы его считать представителем народа, а не государства, то совершенно непонятно, кого он представляет внутри страны. Ведь за этим понятием стоит сам народ. Следовательно, в таком случае представитель народа представляет перед народом самого себя, а не народ. Точно так же выборный президент республики или глава администрации субъекта Российской Федерации не осуществляет представительство населения внутри и вне соответствующего субъекта. Каждый из них представляет исполнительный орган. Одно из подтверждений тому порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, установленный ст. 95 Конституции РФ. Выборное должностное лицо в ней называется представителем не народа, а исполнительного органа государственной власти, Не возлагает на этих лиц функцию народного представительства законодательство республик и других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, административное представительство принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет принципиальное значение. Иным способом он не может стать таковым. Его предназначение в рамках законодательной деятельности — представлять интересы всего народа и максимально выражать его волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей.

Следовательно, водораздел между указанными видами представительства — в их разном содержании и направленности. Отнесение выборных должностных лиц исполнительных органов государственной власти к числу народных представителей повлекло бы смешение функций различных государственных органов, нарушало бы принципы государственного устройства. При таком подходе на теоретическом уровне утрачивается объективно существующая потреб-

21

ность проводить дифференциацию государственных органов по их предназначению, а также разграничивать обусловленную этим предназначением компетенцию.

По нашему мнению, народное представительство проявляется только в процессе избрания и функционирования представительных органов, предназначенных прежде всего для принятия коллективных решений в форме конституций, законов и других общеобязательных правовых актов в интересах народа. Для органов народного представительства основополагающим является не только порядок их формирования, но и обязательная коллегиальность в процессе принятия законов и других решений. Они позволяют максимально широко представлять, а затем объединять волю народа или части его в рамках всего государства, отдельного субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы. Необходимость в этом есть потому, что ни одно общество не может существовать без законов, а закон, как известно, есть выражение общей воли. Именно для этого и нужны народные представители, образующие специализированные органы, принимающие законы. Право народа на участие в этом процессе впервые было сформулировано во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В ее шестой статье было записано, что закон есть выражение общей воли. Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в создании закона.

Таким образом, лишь в рамках органов, создающих законы, могут действовать и раскрываться в полной мере выборные народные представители. Только они выступают связующим звеном между государством, его законодательным органом и народом. Путем функционирования таких органов, выступающих обязательной властной структурой в демократических правовых государствах, в полной мере проявляется народный суверенитет. Именно в связи между законодательным органом и народом — особая значимость народных представителей. Они выступают первичными носителями воли народа и преобразуют ее в законы. Поэтому, по нашему мнению, в настоящее время не утратило значение определение народного представительства как «осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им

Z5

выражать его интересы и государственную волю»38. Данное определение основывается на доминирующем в советский период учении В.И. Ленина о Советах, который отмечал, что «только выборные могут говорить государственным законодательным языком»39. Думается, этот политико-теоретический постулат не утратил актуальность и в наше время. Во всяком случае он точно определяет природу и предназначение народного представительства, отличие представительного органа от исполнительного, который, как уже отмечалось, призван проводить требования закона через индивидуальные акты в практическую деятельность.

Для народного представительства характерно возникновение определенных правовых отношений между народным представителем и соответствующей группой избирателей. Они отличаются от представительства, регулируемого, нормами гражданского и ряда других отраслей права. Правоотношения народного представительства связаны с государственной властью, формированием государственной воли. Такие правоотношения возникают, естественно, при наличии двух субъектов — избранника народа и избирателей. При этом для народного представителя возникают определенные обязанности перед избирателями, которые, хотя и не оформлены специальным договором, но несут как бы договорный характер, на что справедливо обратила внимание Н.В. Щербакова40. Ведь до избрания депутатом кандидат в депутаты обнародует свою программу, а избиратели, поддержав его большинством голосов, доверяют ему выступать от их имени. По мнению Н.В. Щербаковой, избранный представитель должен работать на общественных началах. Однако в настоящее время этот признак данного договора утрачен.

В то же время в связи с расширением практики внедрения свободного мандата договорные отношения между избранником и избирателями весьма условные. Это отражается на качестве народного представительства, уровне работы депутатов. После выборов такие отношения основываются не на нормах права, а на моральных обязательствах депутата. Их неисполнение не имеет для депутата никаких последствий.

м См. Барабашев Г.В., Шеремет К Ф. Советское строительство. М." Юридическая литература, 1981, с. 46—47.

39 Ленин В.И. Полк. собр. соч., т. 35, с. 109.

40 См. Щербакова Н.В. К вопросу о сущности представительной власти // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 29-31.

2S

Внедрение практики избрания выборных должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по нашему мнению, также ослабляет народное представительство. Это ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении в своих актах народной воли. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней. Это обусловлено не только многовековыми традициями, но и тем, что они обладают полным набором признаков, характерных для органов народного представительства: избрание народом на периодически проводимых выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны избирателей.

Мы разделяем мнение Н.А. Богдановой, утверждающей, что только в совокупности все выше названные свойства дают качество представительного органа41, что коллегиальность отличает его от всенародно избранного президента или иного формируемого населением единоличного органа государственной власти.

Указанные признаки народного представительства одновременно являются и его принципами. Оттого, насколько глубоко они проникли в жизнь общества и государства, настолько эффективно народное представительство. Уровень развития этого демократического института является одним из главных критериев власти народа. К сожалению, в современной России в полной мере не обеспечивается народное представительство. Конституционная интерпретация принципа разделения властей крайне ограничивает возможности для его эффективного функционирования и дальнейшего развития.

\В действительности не весь народ, а весьма незначительные группы населения становятся источником получения властных полномочий для большинства Депутатов. Как правило, они являются представителями незначительных групп избирателей. Это обусловлено тем, что свободные выборы, рассматриваемые как высшее непосредственное выражение власти народа, нередко превращаются в систему акций по одурачиванию и подкупу избирателей со стороны наибо-

*' См. Богданова Н.А К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Сб.. Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 13.

лее ретивых претендентов на депутатские мандаты. Такие кандидаты заинтересованы в низкой активности самих избирателей. Подрывает принцип народного представительства и действующее избирательное законодательство, признающее выборы в представительные органы состоявшимися при явке всего двадцати пяти процентов избирателей.

Принижает значение народного представительства узаконенная как на общефедеральном, так и на уровне субъектов России практика выборов должностных лиц, образующих единоличные исполнительные органы либо руководителей таких органов. Опять-таки та же низкая активность избирателей, большой разброс их голосов между многими претендентами на президентские или губернаторские кресла не позволяют считать «победителей» подлинно народными избранниками.

Провозглашенная в Конституции РФ самостоятельность законодательных и исполнительных органов, воспринимаемая ими как независимость друг от друга, стала причиной многочисленных конфликтов между их руководителями. Яркой приметой современной государственной жизни стали противостояние Правительства РФ и Государственной Думы, несогласованность действий последней с действиями Президента РФ. Пользуясь «покровительством* Президента и безразличным отношением Правительства, Министерство финансов России постоянно задерживает выделение Государственной Думе предусмотренных федеральным бюджетом средств. Таким образом, осложняется деятельность российского парламента в целом. Как позор можно охарактеризовать то, что Государственная Дума закончила 1998 г., имея более 103 млн. руб. долга различным организациям, обеспечивающим ее работу. Кстати, по принципу «как хочу, так и ворочу» исполнительная власть относится и к судебной власти. Вследствие недофинансирования судов по существу их деятельность оказалась парализованной42. И это безобразие творится при наличии конституционной нормы (ст, 124 Конституции РФ), предполагающей финансирование судов, обеспечивающее «возможность полного и независимого осуществления правосудия».

42 Подробно об этом см. «Парламентская газета», 1998, 30 сентября.

Z8

Еще хуже обстоит дело в Кемеровской, Тульской областях и в ряде других субъектов, где вследствие противоправных действий выборных должностных лиц исполнительных органов власти была парализована деятельность представительных органов. И здесь исполнительная власть злоупотребляла правами распорядителя финансовых средств при решении споров с законодательной властью. Парадоксальность подобных ситуаций заключается в том, что реальных мер, направленных на преодоление таких «локальных войн» между названными властными структурами, ни Конституция РФ, ни республиканское и иное субъектное законодательство не предусмотрело. Де-юре не могут по своей инициативе вмешиваться в отношения между конфликтующими государственными органами субъектов РФ и федеральные органы власти. Нет каких-либо рычагов воздействия на них и у избирателей. В этой связи, как справедливо отмечает С.А. Авакьян43, отношения народного представительства в настоящее время не отражают каких-либо юридических обязательств представительных учреждений и депутатов перед народом, что практически нет конституционной ответственности выборных перед народом. Это, по существу, сводит до уровня пустой декларации положения ст. 3 Конституции РФ об осуществлении народом власти. Реальная жизнь показывает, что народ как совокупность всех граждан России отстранен от власти. Периодически проводимые выборы лишь выступают методом обеспечения ле-гитимности власти, а не проявлением власти народа. Места в российском парламенте, законодательных органах субъектов Российской Федерации оказались желанными для криминальных элементов, стали предметом торга и получения доходов для многих организаторов выборных кампаний.

Выборы в органы законодательной и исполнительной власти превратились в дорогостоящее «шоу», возможность получить выборную должность или мандат депутата все более и более зависит от финансовой поддержки сторонних организаций с сомнительной репутацией. До сих пор осталась не расследованной явно противоправная попытка выноса из здания Правительства РФ 500 тыс. долл. США во время

43 См. Авакьян С.А Указ, соч , с. 6.

Z9

выборов Президента в 1996 г. Без должного реагирования остались и факты противоправных деяний со стороны отдельных претендентов на депутатские мандаты при подготовке декабрьских 1998 г. выборов Законодательного Собрания в Санкт-Петербурге. Все это ставит под угрозу развитие демократических начал в стране, не способствует формированию подлинных органов народного представительства.

Идеологи принципа разделения властей видели в нем способ ограничения абсолютной власти, недопущения развития авторитарных тенденций при осуществлении государственной власти. Но этот принцип нельзя считать максимально эффективным методом государственного управления, так как он влечет за собой разрыв единства, целостности власти, создает условия для внутренних конфликтов между незначительными группами людей, получившими властные полномочия. Данный принцип не дает полного представления о всей системе властных отношений, проявляющихся в жизнедеятельности государства. Поэтому нельзя его идеализировать, как это делает P.M. Дзидзоев, который утверждает, в частности, что идея разделения власти нашла убедительное подтверждение в теории и практике конституционного строительства и в доказательствах сегодня не нуждается44.

Между тем возникают трудности, когда требуется определить и обосновать место президентов в классической триаде ветвей власти. Так, с одной стороны, Президент РФ не относится ни к одной из властей, названных в ст. 10 Конституции РФ, и следовательно, следуя ее логике, не обладает государственной властью, которая делится на законодательную, исполнительную и судебную. А с другой стороны, в следующей 11 ст. Конституции РФ указывается, что Президент РФ осуществляет государственную власть. Спрашивается:, какую? В этих статьях Конституции РФ ответа на данный вопрос нет. Нет четкого ответа на него и в научной литературе. Авторы Комментария Конституции Российской Федерации, изданного в 1994 г., утверждают: «Президент не является органом какой-либо власти»45. Но ре-

44 См. Дзидзоев P.M. Конституционный строй России в прошлом и настояшем // Сб.: Труды Московской государственной юрндической академии. М.: Юристь, 1998, с. 60.

** См. Комментарий Конституции Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1994, с. 96.

31

аяьно, да и по той же Конституции РФ, он обладает государственной властью, т.е. в силу своих конституционных полномочий вправе распоряжаться возможностями и силой государства для подчинения своей воле государственных органов и неофаниченного круга фаждан, для выполнения ими обусловленных его волей действий. Легитим-ным инструментом для этого являются нормативные указы Президента РФ. При этом они, согласно одному из определений Конституционного Суда Российской Федерации, имеют силу закона, когда отсутствует закон, регулирующий общественные отношения в сфере изданного президентского указа.

В связи со значительным объемом у Президента РФ властных полномочий высказываются мнения о четвертой, а может быть первой применительно к России, ветви государственной власти — президентской власти. Однако при-, знание ее существования нарушает классическое разделение властей и ст. 10 Конституции РФ. На официальном уровне не признается власть средств массовой информации, которую нередко называют четвертой властью. Теорию разделения властей неполной считает Ю.А. Веденеева, так как в ней нет якобы места для избирательной власти. £е суть — в «разделении между обществом и государством функции политического господства и управления»4*. В ка-Честве четвертой власти Г. Тосунян и А. Викулин называют денежную власть47. И основания для этого, конечно, есть. В нынешних условиях власть денег и тех, кто их имеет или ими распоряжается, безусловно велика.

Таким образом, вполне очевиден более широкий спектр властных проявлений, чем это указано в ст. 10 Конституции РФ. Невозможно загнать в прокрустово ложе классической триады ветвей власти все властные правоотношения. Отсюда слабость государственного устройства, основанного на принципе разделения властей. Внедрение в практику этого Принципа создает предпосылки и для взаимоизоляции властных структур, и для распада государственного единства48.

46 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура. М: Весь мир, 1997, с. 20-21

" Тосунян ГЛ., Викулин А.Ю. Деньги и власть. М.: Дело, 1998, с. 5. 48 См. Ефимов В.И. Указ, соч., с. 210

31

Еще Гегель писал: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны ограничивать друг друга. И посредством этой же независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего»49. А за уничтожением этого единства следует и распад государства, о чем ярко свидетельствует трагическая судьба Советского Союза. Такую же судьбу уже нередко предрекают и Российской Федерации. Так что эксперименты с устройством государства — не безобидная вещь. Неправильное распределение властных полномочий влечет за собой расбалансировку государственного механизма.

Уязвимость концепции разделения властей требует поиска более эффективных моделей властеотношений. Думается, необходимо отказаться от ее дальнейшего принудительного внедрения в практику государственного строительства России. «Полное разделение властей абсурдно, оно вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы»50. Поэтому нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения полномочий властных органов в соответствии с их природой и предназначением при обеспечении определенных приоритетов представительных, законодательных органов государственной власти. Таким образом, будет сохранено самое главное для государства — его единство. В этом случае повысится и значение народного представительства как связующего звена между государством и народом. Народ будет иметь четкие ориентиры в процессе делегирования (передачи) своей власти государственным органам власти. Это позволит поднять его роль в управлении государством и повысить ответственность за конкретные результаты избранных им органов. Без осознания такой ответственности народ будет оставаться не столько субъектом власти, сколько ее объектом.

Принцип коллегиальности — важный отличительный принцип народного представительства Его проявление в реальной действительности нельзя признать удовлетворительным. Прежде всего особую тревогу вызывает резкое сокра-

49 Гегель Г Указ соч . с 339

50 Ефимов В И Указ соч , с 210

32

щение количества законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации. В каждом из них имеется только по одному такому органу При этом они, как говорится, «варятся в собственному соку», т.е. лишены официальной поддержки со стороны российского парламента и не имеют возможности опираться на нижестоящие звенья государственных органов из-за отсутствия таковых. Законодательные органы субъектов Российской Федерации весьма малочисленны, что безусловно сужает их возможности как представительных органов. Обычно они состоят из 30—50 депутатов, что не позволяет представить в них все социальные группы населения. Лица, попавшие в законодательные органы в условиях жесткой конкуренции, далеко не всегда знают о заботах большинства населения и реально представляют интересы относительно небольшого числа избирателей. И как следствие такого положения органы народного представительства выглядят «карликами» по сравнению с мощными и развитыми структурами исполнительной власти.

Не проявляется в должной мере принцип коллегиальности в деятельности российского парламента. Различные методы формирования палат позволяют сделать вывод о том, что только Государственная Дума является органом народного представительства, так как состоит из выборных народных представителей для законодательной работы непосредственно в российском парламенте. Вторая палата, которую часто называют, правда, без должных юридических оснований «верхней», не является по своей сути органом народного представительства В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Совет Федерации — это орган представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как формируется из их руководителей в силу своего должностного положения. Естественно, в таком составе Совет Федерации вряд ли можно отнести к органам народного представительства. А вот об ущемлении власти народа факт его существования говорит в полный голос. Так, М.В. Баглай, к примеру, обоснованно считает, что решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации трудно назвать абсолютно удачным5'.

См Баглай MB Указ соч . с 447

33

В.Д. Горобец отмечает, что принцип народного представительства при указанном выше способе формирования Совета Федерации в значительной мере ущемляется52.

Отсутствие свободных выборов во вторую палату свидетельствует о том, что многонациональный народ России не уполномочивал ее членов выступать в процессе законотворческой деятельности от его имени. Не получали они соответствующего права и при выборах на указанные выше должности в субъектах Российской Федерации. Все это требует поиска оптимального решения проблемы верхней палаты Российского парламента. В этой связи представляется заслуживающим внимания предложение Е.И. Колюшина о выведении Совета Федерации из состава федерального парламента53.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий. Н.В. Щербакова пишет, что рядовой избиратель практически бессилен перед избранным им самим и на его деньги избранником, который зачастую отстаивает лишь собственные интересы. Власть доверенного лица превзошла волю доверителя54. Чтобы поставить барьеры на пути таких метаморфоз, необходимо в Конституции РФ, в действующем законодательстве предусмотреть перечень прав избирателей, обеспечивающих их влияние на депутатов на протяжении всего периода осуществления депутатами властных полномочий. Этого требует специфика функционирования российской государственности. ,В этом видится одно из условий нормального функционирования и развития народного представительства.

Отказ от права отзыва депутата и другие «демократические» новшества при образовании российского парламента, на наш взгляд, только ослабили его. Свободный мандат создал

м См. Горобец В.Д, Указ, соч., с. 21.

" См. Коаюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Сб.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с, 75-80.

и См. Щербакова Н.В Указ, соч., с. 32.

3»

условия для злоупотребления доверием избирателей со стороны многих десятков депутатов Государственной Думы. В то же время избиратели оказались лишенными возможности контролировать деятельность депутатского корпуса. В этом кроется одна из причин обоюдного отчуждения депутатов и их избирателей. В условиях резкого отторжения народа от деятельности представительных и законодательных органов вряд ли серьезно можно говорить о его власти в стране. Право один раз в четыре-пять лет подойти к избирательным урнам не дает полноценных оснований для таких утверждений.

Таким образом, в Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время находится в критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового государства, формирования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст. 2 Конституции РФ.

Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны, активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня политического и правового воспитания народа, расширению навыков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав. Тезис В.И. Ленина о том, что государство сильно сознательностью масс, не утратил своего значения. Поэтому необходимо создать дифференцированную систему политического и правового воспитания граждан с учетом их возрастных, профессиональных и иных особенностей. При этом имеется в виду обязательное изучение политологии и основ права во всех учебных заведениях, расширение сферы лекционной пропаганды, использование средств массовой информации55. Но эту работу эффективно можно развернуть в условиях постоянного повышения уровня благосостояния народа, решения проблем выживания, голода, безработицы и прочих социальных недугов. С другой стороны, требуется целенаправленная работа по повышению роли и влияния представительных органов власти как ос-

JS Эти вопросы находились в поле зрения советских органов. См.: Гран-кин И.В. Местный совет и правовое воспитание населения. М,: Юридическая литература, 1978.

35

новного института любого демократического государства на решение всех актуальных проблем жизни общества.

Народное представительство — не двуликий Янус. Народ не должен делить свою власть между различными государственными структурами, ибо это неизбежно приводит к их противостоянию. Но народ должен и может наладить контроль за деятельностью своих представителей в органах власти. Подлинное народное представительство проявляется только в комплексном подходе к осуществлению власти народом. Комплексность включает в себя следующие взаимосвязанные компоненты: право на свободные выборы доверенных лиц и право контроля за их деятельностью, Признание права контроля за деятельностью народных представителей влечет за собой право на оценку их труда и право на отзыв лиц, не оправдавших доверие избирателей. И если признается на конституционном уровне власть народа, на таком же уровне должны быть закреплены ее гарантии. В качестве важной организационной гарантии выполнения народом своего высокого предназначения могут выступить общественные органы народной инициативы. Они должны играть роль противовеса законодательным и представительным органам и таким образом снять проблему «узурпации власти» парламентом, чего опасаются апологеты концепции разделения властей. Создание общественных органов народной инициативы целесообразно на всех уровнях формирования представительных и законодательных органов государственной власти. Такие органы могли бы стать вторым организационным институтом народного представительства, функционировать на его принципах. Их существование позволяло бы в рамках народного представительства создать определенный баланс сил, ограничить возможность отрыва государственной власти от власти народа.

Общественные органы народной инициативы не должны иметь властных полномочий. Их полномочия следует сводить к праву оценки деятельности представительного законодательного органа государст„.:ннои власти за определенный период и праву инициировать перед избирателями отзыв депутатов, не надлежащим образом исполняющих обязанности народного представителя. Необходимость в существовании подобных общественных органов подтверж-

ЗЕ

дают реалии российского парламентаризма. Функционирование общественных органов народной инициативы, с одной стороны, будет стимулировать депутатов на добросовестное выполнение полномочий народного представителя в органе государственной власти, создавать предпосылки для формирования профессиональных законодателей и защитников народных интересов. С другой стороны, эта структура может способствовать развитию политического и правового сознания миллионов граждан, их участию в управлении делами государства, будет гарантировать принятие ими компетентных решений в ходе выборов народных представителей в российский парламент, другие законодательные органы.

Таким образом, ^власть народа лучше всего обеспечивается через развитие народного представительства. Наиболее подходящая форма его проявления — парламентская республика. Именно такая форма государственного устройства способствует максимальному влиянию народа на Органы власти. Именно в парламентской республике обеспечивается максимальный рост самосознания и самовыражения народа. Б.Н. Чичерин писал: «Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа»56.

Парламентская республика основывается на принципе народовластия. Центральным звеном ее государственного устройства выступает парламент. Его право на такое место обусловлено интересами народа. Ни один другой государственный орган не может в силу своей природы обеспечить народное представительство. Парламент же не только обеспечивает народное представительство, но и фокусирует в себе основные наиболее значимые потоки идеологического и политического плюрализма. Полновластный парламент обеспечивает и единство государственной власти, и рациональное распределение между другими государственными органами властных полномочий.

Анализу реального положения нынешнего парламента Российской Федерации посвящены следующие главы настоящей книги.

Чичерин БН О народном представительстве М , 1966, с 175