1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Деятельность парламента Российской Федерации осуществляется в основном в пределах его компетенции. В научной литературе наиболее распространено понятие «компетенции» как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых действует конкретный государственный орган, а права и обязанности — это пределы его возможностей в определенной сфере общественной жизни1. Представляется, что к ведению Федерального Собрания Российской Федерации относятся все вопросы ведения Российской Федерации, а также ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Перечень этих вопросов закреплен соответственно в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации2. Они составляют основу компетенции парламента, т.е. общую часть его предметов ведения. Конституционной гарантией участия Федерального Собрания в решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации является ст. 76 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этой статьей по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на •всей территории Российской Федерации. Предметы совме-

1 Подробнее об этом см. Авакьян СЛ. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Кутафин О.Е., Фадеев В.П Муниципальное право России. М., 1998.

2 Это вопросы федеративного устройства, зашиты прав и свобод граждан, гражданства, установление системы федеральных органов государственной власти, установление правовых основ рынка, разграничения государственной собственности, введения общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и др,

155

стного ведения Российской Федерации также регулируют-] ся федеральными законами.

Федеральное Собрание имеет и специальные предметы ведения. Они закреплены в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации и составляют его специальную компетенцию Их отличие от общих предметов ведения парламента в том, что они закреплены отдельно за каждой из палат Федерального Собрания. При этом решения в соответствующих сферах принимаются ими самостоятельно Так, согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится, например, утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, а ст. 103 к ведению Государственной Думы относит, в частности, дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации3

Влияние на решение вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и к ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации, осуществляется лутем принятия соответствующих законодательных актов^1ред-ставляется, что принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов — основное конституционное полномочие российского парламентауОно обусловлено самой природой Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации Правовым основанием для того, чтобы он был таковым, является ст. 94 Конституции Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется как законодательный и представительный орган государственной власти. Представляется, что его специальные предметы ведения одновременно можно рассматривать и как полномочия. Ведь, к примеру, дача согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации для Государственной Думы не только один из аспектов ее деятельности в кадровой сфере, но и ее право и обязанность И она не может уклониться от выполнения данной обязанности, даже если это грозит ее роспуском.

Непосредственно полномочия российского парламента в законодательной сфере закреплены в статьях 105—108 Кон-

3 Об этом подробнее далее

4 Понятие «полномочие» охватывает совокупность прав и обязанностей

щ

(йятуции Российской Федерации. В части 1 ст 105 уста-давливается, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, а согласно части 4 этой статьи Совет федерации осуществляет процедуру одобрения федераль-дах законов. В ст. 108 закрепляются полномочия обеих палат российского парламента по принятию федеральных конституционных законов. Принятие новой Конституции Российской Федерации повлекло за собой потребность в принятии нового законодательства, основанного на ее принципах и положениях, развивающего и конкретизирующего конституционные нормы. С первых дней своего существования для Федерального Собрания законотворчество стало главным направлением его деятельности Ее цалью является создание новой системы законодательствамТод законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписаниях/

<&£ледует отметить, что это не единственное определение законодательного процесса. В.Д. Горобец считает, что этот процесс — само содержание работы парламента, практическая реализация, олицетворение осуществления законодательной деятельности Федерального СобранияфДумает-ся, что более точно раскрывать понятие «законодательный процесс» как порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия подписания и опубликования зако-новШВполне очевидно, что законодательный процесс представляет собой ряд взаимообусловленных стадий от внесения законопроекта до обнародования^

Исследователи проблем законотворчества, к примеру Д А. Керимов, отмечают, что создание законов — дело сугубо творческое, и как любой творческий процесс предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, использования

5 См Селезнев Г И Вся власть — закону М , 1997, с 148

6 Горобец В.Д Парламент Российской Федерации М , 1998, с 103

7 См Баглай MB, Габричидзе БН Конституционное право Российской Федерации М , 1996, с 380

157

этих знаний для создания нужных обществу законо^8* С щественную помощь\&**Ьм оказывают законодательна культура и законодательная техника. Однако, как справед^ ливо подчеркивает Д.А. Керимов, многие нынешние pocf сийские законодатели менее всего озабочены повышение! своей профессиональной подготовки к осуществлению за* конотворчестваЛ/В результате весь парламентский Kopnj оказывается бессильным в выполнении своих прямых обязанностей, хотя и обходится обществу чрезвычайно дороч] го9. Одной из причин такого положения является, по нию Д.А. Керимова, то, что депутаты увлечены не столько] поиском точного отражения в законах действительности и ее поступательного развития, сколько политическими спорами и разборками10.

Мы разделяем позицию известного ученого-юриста и еще раз подчеркиваем, что законотворчество — весьма сложный процесс, аккумулирующий политике-государственные, социальные и иные интересы его участников, а также индивидуальные общественно значимые особенности разработчиков законодательных актов. При этом руководствоваться они должны прежде всего заботой о благе народа.

К законодательной деятельности, по мнению Г.Н. Селезнева, имеют отношение общие принципы управления, такие как целенаправленность, полнота (достаточность) и безызбыточность регулирования, соответствие регулируемого воздействия проблемной ситуации, своевременность регулирования, эффективность решения — взвешенный компромисс между стремлением к максимально возможному достижению цели с возможно меньшими негативными побочными результатами и наименьшими затратами11. С этим нельзя не согласиться. Такая «подсветка» подтверждает правомерность нашего вывода/о сложности законотворчества, о том, что за это чрезвычайно ответственное дело должны

8 См. Керимов ДЛ Законодательная техника М.. Норма-Инфра-М, 1998, с. 16. Представляется, что синонимами понятия «захонотворчество» являются термины «законодательная деятельность», «законодательная ра* бота», «законодательный процесс». В связи с этим в настоящей работе они будут использоваться как равнозначные.

9 См. там же, с. 56—57.

10 См. там же, с. 57.

11 См, Селезнев Г.Н. Указ соч., с. 150.

15В

;я только профессионально подготовленные люди/К тению, осознание этого вывода на научном уровне пока нашло адекватного решения на государственном уровне. 1е прониклись его пониманием и широкие слои населе-» особенно граждане, стремящиеся стать депутатами, а также многие избиратели. Подтверждением тому является [профессиональный состав Государственной Думы, где осу-1иествляется основная законодательная работа, и результа-ее деятельности в этом направлении.