Глава 2 ФОРМИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Сентябрьский — октябрьский 1993 г. обвал1 системы Советов народных депутатов, составлявших политическую основу Российской Федерации2, вызвал необходимость формирования законодательных и представительных органов нового типа. Их становление проходило в условиях утвердившейся власти Президента Российской Федерации, роста его влияния на все сферы жизни российского общества. Одновременно Президентом демонстрировалась приверженность демократическим принципам; при его поддержке в средствах массовой информации «раскручивались» идеи проведения экономических реформ, в результате которых каждый россиянин должен был стать богаче, а также невмешательства государства в процессы демократизации общества и реформирования российской экономики. Ослаблению государства, по нашему мнению, способствовало то, что в основу государственно -правового строительства был взят принцип разделения властей, существенно интерпретированный с целью создания правовых условий для обеспечения полновластия Президента Российской Федерации. В российскую действительность названный принцип внедрялся таким образом, чтобы президентская ветвь власти стояла над всеми остальными — законодательной, исполнительной и судебной. По существу, во властном механизме ей выделялось то же самое место, которое занимал в советский период Центральный Комитет КПСС, который, как известно, диктовал, навязывал свою волю государственным структурам, но никогда не нес ответственности за свои действия.

Следует отметить, что процесс укрепления власти Президента РФ находил поддержку в широких народных массах. Он свидетельствовал об окончательной передаче власти

1 См. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г, № 1400 // «Российская газета», 1993, 23 сентября.

2 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 2. М.: Известия, 1992.

31

из рук партийных функционеров в государственную структуру. £го было прогрессивным явлением, так как власть концентрировалась в конституционном государственном органе. Определенное позитивное значение для укрепления власти Президента способствовало то, что Б.Н. Ельцину был создан ореол национального героя-борца за народное счастье, борца против всяческих привилегий партийно-государственной номенклатуры. Именно на этой «борьбе» он завоевал широкие симпатии и поддержку. Думается, что положительную роль в этом процессе играло и то, что власть Президента в народных массах ассоциировалась с властью царя, романтическим восприятием многими гражданами этого образа.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательным и представительным органам предстояло функционировать на основе принципа разделения властей. Таким образом, они переставали быть полновластными органами государственной власти, как это было в советский период, и становились «противовесом» исполнительным органам государственной власти. В Конституции РФ не закреплялась и вертикальная система представительных и законодательных органов власти, в связи с чем они оказались без поддержки со стороны вышестоящих органов3.

И еще одно важное качество утратили новые законодательные и представительные органы: они оказались уже не единственными органами, через которые народ осуществлял государственную власть. На конституционном уровне от них не требовалось систематически информировать население о своей работе и принятых решениях, учитывать общественное мнение, привлекать граждан к участию в деятельности властных структур4. Таким образом, менялась природа представительных и законодательных органов. Они утратили монополию на законодательную деятельность, стали реально зависимыми от исполнительных органов власти, сосредоточивших полномочия по распределению финансов и иных материальных благ.

3 Согласно ст. 86' Конституции (Основного Закона) Российской Федерации— России, полномочия нижестоящих звеньев Советов народных депутатов (от краевого до местных) могли быть прекращены в случае неоднократного нарушения ими законодательства по решению Верховного Совета РФ, принятому на основании заключения Конституционного Суда РФ.

4 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 90.

31

Новая сущность представительных и законодательных органов особенно ярко проявилась на Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации. Этот орган государственной власти значительно отличается от предшественника — Съезда народных депутатов Российской Федерации. Во-первых, Федеральное Собрание на конституционном уровне провозглашено лишь представительным и законодательным органом Российской Федерации5, а не высшим органом государственной власти Российской Федерации, каковым был Съезд народных-депутатов Российской Федерации6. Не наделено Федеральное Собрание и функциями Верховного Совета Российской Федерации, который как орган Съезда народных депутатов Российской Федерации был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации7. Переток властных полномочий к Президенту Российской Федерации, исполнительной власти, естественно, ослабил представительную и законодательную власть, создал конституционные предпосылки для фактического функционирования президентской республики.

Федеральное Собрание как бы повисло в воздухе. Парламент не имел правовой опоры в виде органов представительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, организационных рычагов воздействия на них. Это резко снизило значение Федерального Собрания в жизни общества, ослабило его по сравнению с исполнительными и судебными органами власти, сохранившими в постсоветский период вертикальную систему и взаимосвязи с соответствующими атастными структурами в субъектах Российской Федерации. Доминирующая роль в одной из двух палат Федерального Собрания — Совете Федерации — руководителей исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации еще более усилила дисбаланс в механизме реализации принципа разделения властей. И наконец, наделение каждой палаты Федерального Собрания Российской Федерации специальной самостоятельной компетенцией создало предпосылки для их противостояния, обус-

* См. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г (ст. 94). М,: Юридическая литература Далее — Конституция РФ

6 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, ст, 104

7 См. там же, ст. 107.

ловленного наличием несовпадающих интересов. Этому способствует и отсутствие единой организационной структуры типа Президиума Федерального Собрания, объединяющего, координирующего деятельность обеих палат, а также ограниченные конституционные возможности для совместной деятельности, различные политические позиции членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

2. В системе мер по реформированию российского общества в постсоветских условиях видное место занимает организация выборов в Федеральное Собрание. Его первый состав формировался на основе положений, утвержденных указами Президента. Закон РСФСР 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» оказался непригодным. Президентские указы заложили правовую основу новой избирательной системы. Ее особенностью явилось то, что выборы в палаты парламента первого созыва проходили на разных условиях — депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы, а депутаты Совета Федерации — по мажоритарной. Срок их деятельности был определен в два года.

Выборы в Государственную Думу прошли на основании Указа Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». Этим указом число депутатов Государственной Думы было увеличено с 400 до 450.

11 октября 1993 г. Президент издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»8. Указом были назначены выборы в Совет Федерации на тот же день, что и в Государственную Думу, — 12 декабря 1993 г., утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации и преобразована Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в Центральную избирательную комиссию (ЦИК) по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г. При этом для выборов в обе палаты в соответствии с требовани-

8 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 39, ст 3597.

II

ями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные комиссии.

В положениях о выборах в палаты было немало общих правил. Основными принципами выборов были всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Право избирать получили граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, а быть избранными — 21-летнего возраста. Указами устанавливалось, что не могли избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. i^B Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в Совет Федерации избирается по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два депутата) избирательным округам, образованным в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. При этом каждый избиратель должен был голосовать за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и/или избирательными объединениями.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было установлено, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам. Эти округа образовывались в субъектах Российской Федерации на основе единой нормы представительства. Исключение — избирательные округа, созданные в субъектах Федерации, где число избирателей было меньше среднего числа избирателей, установленного ЦИК для одномандатного избирательного округа. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избирались на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.

Списки кандидатов в состав Государственной Думы, избираемых по общефедеральному избирательному округу, составлялись избирательными объединениями. При этом допускалось одновременное выдвижение одних и тех же лиц как по общефедеральному, так и по мажоритарному округам. Таким образом, кандидаты избирательных объединений имели определенные преимущества, а избирательные

U

объединения наделялись правом распределять своих кандидатов по партийным спискам и по мажоритарным округам9. Кроме того, были и другие дополнительные преимущества у кандидатов избирательных объединений. Они опирались на региональные структуры избирательного объединения, получали от него финансовую и агитационную поддержку. Как справедливо констатируют специалисты, «все это препятствовало реализации принципа равных правовых условий участия в выборах всех кандидатов в депутаты, вытекающего из принципа равного избирательного права»10. Из 1569 кандидатов, зарегистрированных по мажоритарным избирательным округам, 700 человек (44%) значились в общефедеральных списках11. Они были освобождены от сбора подписей в свою поддержку, что следует отнести к отступлениям от принципа равенства пассивного избирательного права кандидатов в депутаты.

Кандидаты в Государственную Думу, избираемые по од-номандатным избирательным округам, выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Под избирательными объединениями понимались общефедеральные партии, общефедеральные политические движения, уставы которых были зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов. В состав блока могли входить и другие общефедеральные общественные объединения, уставы которых зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации, если в них предусматривалось участие в выборах в федеральный законодательный орган. Партия, политическое движение и общественная организация не могли входить в состав более чем одного избирательного объединения. В случае вхождения в состав блока они не имели права выступать в качестве самостоятельного избирательного объединения.

Кроме общероссийских избирательных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов в обе палаты, к избирательной кампании были подключены политические движения, действующие в субъектах Российской Федера-

9 См. Выборы в Государственную Думу. Правовые проблемы. М.: БЕК, 1995, ст. 11. Далее — Выборы...

10 Там же.

11 См. гам же, с. 33.

13

ции и зарегистрировавшие уставы в соответствующих органах юстиции. Они могли выдвигать кандидатов в Совет Федерации. Аналогичные права предоставлялись блокам общественных объединений субъектов РФ, создаваемым на период проведения выборов.

Таким образом, были созданы правовые предпосылки для стимулирования и развития как общефедеральных, так и региональных партий и политических движений. На наличие этой цели у Президента обращал внимание его представитель в Государственной Думе А.А. Котенков, стоявший у истоков разработки Положения об избрании парламентариев. В то же время А.А. Котенков с сожалением отмечает, что группе радикальных демократов удалось убедить Б.Н. Ельцина отказаться от предложения об избрании 300 депутатов из одномандатных округов и 150 по партийным спискам, а также поддержать «пропорцию в соотношении 225 и 225...»12. По его мнению, эта серьезная ошибка привела к тому, что вместо демократов из партии Гайдара большинство голосов по партийным спискам получила команда Жириновского, и замысел радикальных демократов обернулся своей полной противоположностью13.

Одномандатные избирательные округа по выборам в Государственную Думу охватывали в своей совокупности всю территорию Российской Федерации. При их нарезке организаторы выборов исходили из следующих требований: наличие не менее одного избирательного округа на территории субъекта Российской Федерации; равенство избирательных округов по числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допустимым отклонением до 15%; территориальное единство.'Не допускалось наличие или создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий. Число избирательных округов по выборам в Государственную Думу, приходящихся на каждый субъект Российской Федерации, устанавливался ЦИК пропорционально численности избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля 1993 г.

Общефедеральный избирательный округ по выборам в Государственную Думу включал в себя всю территорию Рос-

12 См. журнал «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с. П.

13 См там же.

И

„сийской Федерации. Число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равнялось числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта российской Федерации образовывался только один избирательный округ. Избирательные округа, образованные в крае (или области, в состав которых входили автономные округа, не охватывали территорию последнего. Таким образом, в каждом автономном округе были образованы отдельные избирательные округа по выборам в Совет Федерации.

Избирательные округа делились на избирательные участки из расчета от ста до четырех тысяч избирателей на один участок. В районах Крайнего Севера, в горных и иных малонаселенных местностях допускалось образование избирательных участков из расчета от 20 избирателей. За рубежом избирательными участками для граждан Российской , Федерации, имеющих постоянное место жительства за пределами Российской Федерации, являлись консульские округа на территории страны проживания.

На основании сведений органов исполнительной власти об избирателях окружными и участковыми комиссиями составлялись списки избирателей, в которые включались 18-летние граждане РФ и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка.

В обоих положениях о выборах в палаты Федерального Собрания была установлена невозможность совмещения статуса депутата с иным должностным положением или деятельностью в государственных или других органах. Так, согласно ст. 29 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. баллотировавшиеся в палату лица, у которых должность, мандат или занятия несовместимы с мандатом депутата Государственной Думы, должны были дать письменное обязательство о прекращении соответствующей деятельности в случае избрания депутатом. Аналогичные требования выдвигались к депутатам Совета Федерации. В то же время в Положении о выборах в Совет Федерации (часть 2 ст. 20) содержались дополнительные условия для выдвижения отдельных категорий должностных лиц в качестве кандидатов в депутаты. Например, должностные лица органов законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, местного самоуправления, судов, прокуратуры, кадровые военнослужащие и приравненные

45

к ним иные государственные служащие могли быть выдвинуты кандидатами в депутаты при условии приостановления ими служебной деятельности со дня регистрации кандидатом в депутаты и до дня выборов. Для этой цели они имели право получить внеочередной неоплачиваемый отпуск. Отказ в предоставлении отпуска можно было обжаловать в суд. В названной статье содержались гарантии для перечисленных лиц по сохранению рабочих мест в случае неизбрания депутатом. В ней устанавливалось, что при неизбрании или отказе в регистрации в качестве кандидатов указанные лица могли вернуться к исполнению прежних обязанностей в той же должности и на тех же условиях. Несоблюдение перечисленных ограничений влекло за собой признание недействительным избрания в парламент соответствующих лиц. Это правило содержалось в положениях о выборах в обе палаты.

Порядок выдвижения кандидатов в депутаты в палаты Федерального Собрания был разным. Группам избирателей и/или избирательным объединениям предоставлялось право выдвигать в избирательных округах по выборам депутатов Совета Федерации не более двух кандидатов в каждом округе. При этом требовалось, чтобы в поддержку кандидата в депутаты Совета Федерации были собраны подписи избирателей соответствующего округа в количестве не менее двух процентов общего числа избирателей округа либо не менее 25 тыс. подписей.

Регистрацию кандидатов в депутаты Совета Федерации осуществляли окружные избирательные комиссии на основании заявлений самих кандидатов и подписных листов. Если в период после завершения регистрации кандидатов и до дня выборов в избирательном округе по выборам депутатов Совета Федерации оставалось менее трех кандидатов, выборы в этих избирательных округах откладывались на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Более сложным был порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Общефедеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы представлялся избирательным объединением. Каждое из них могло выдвинуть не более одного общефедерального списка кандидатов. Число кандидатов в общефедеральном списке

могло превышать число депутатов, избираемых в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу, не более чем на 20%. Избирательным объединениям предоставлялось право самим определять последовательность размещения кандидатов в списке, разбивать список полностью или частично на региональные группы кандидатов. При этом отмечалось, каким субъектам или группам субъектов Российской Федерации соответствует каждая из указанных региональных групп кандидатов. Избирательные объединения не могли выдвигать кандидатов, не являвшихся членами входивших в него политических партий и общественных объединений. Для регистрации общефедерального списка кандидатов требовалось, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее 100 тыс. избирателей. Из этого количества подписей не более 15% должны были приходиться на один субъект Российской Федерации. Не позднее чем за 35 дней списки кандидатов с приложенными к ним подписными листами и заявлениями кандидатов о согласии баллотироваться вносились на регистрацию в Центральную избирательную комиссию.

Дата реального проведения выборов в Государственную Думу в значительной мере была обусловлена активностью политических партий и избирательных объединений. С целью обеспечения их максимально широкого участия в избирательной кампании было установлено следующее правило: если за 35 дней до дня выборов не будет зарегистрирован ни один общефедеральный список кандидатов либо будет зарегистрирован лишь один такой список, выборы по общефедеральному округу по решению ЦИК откладываются на 12 недель для дополнительного выдвижения списков общефедеральных кандидатов и осуществления последующих избирательных действий в соответствии с установленными сроками. Избирательным объединениям, составлявшим федеральные списки кандидатов, предоставлялось право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и в одномандатных избирательных округах по выборам в Государственную Думу. В каждом округе они могли предложить по одному кандидату. Для выдвижения в одноман-датном избирательном округе по выборам в Государственную Думу иного кандидата требовалось, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента от общего числа избирателей округа.

И

Инициаторы выдвижения кандидата или сам кандидат должны были внести подписные листы и заявление кандидата о выдвижении своей кандидатуры по соответствующему избирательному округу на регистрацию в окружную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу не позднее 27 дней до дня выборов. Для обеспечения реальных выборов было установлено, что если в период после завершения регистрации кандидатов до дня выборов в одномандат-ном избирательном округе останется менее двух кандидатов, выборы в этих избирательных округах откладывались по решению ЦИК на 12 недель для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих действий.

Положения о выборах в палаты Федерального Собрания содержали статьи, определяющие права и обязанности кандидатов в депутаты, порядок проведения предвыборной агитации и финансирования выборов. При этом кандидаты в депутаты, баллотировавшиеся по одномандатным округам, имели равный объем полномочий. Кандидатам в депутаты (по их желанию) предоставлялись неоплачиваемые отпуска с момента регистрации до момента опубликования результатов выборов. В течение этого срока выплачивался средний заработок или иной регулярный доход, исчисленный за предшествующие дате регистрации три месяца, но в размере, не превышающем 7-кратный размер минимальной заработной платы. Оплата производилась ежемесячно избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата в депутаты из бюджетных средств, предназначенных для проведения выборов. Кандидаты в депутаты по одномандатным избирательным округам имели право на территории своего округа пользоваться любыми видами общественного транспорта, а те, кто жил вне пределов округа, — право на три поездки общественным железнодорожным, водным и автомобильным транспортом (кроме такси и заказных рейсов) или на одну поездку авиационным транспортом в округ и обратно. Транспортные расходы, обусловленные избирательными делами, погашались и лицам, включенным в общефедеральные списки. Оплата их поездок производилась ЦИК.

Каждый кандидат в депутаты мог баллотироваться только в одном избирательном округе. В то же время, как отмечалось, кандидаты, баллотировавшиеся по общефедеральному списку кандидатов, могли баллотироваться и в одно-It

мандатном избирательном округе. Кандидатам в депутаты, баллотировавшимся по одномандатным округам, предоставлялось право иметь до десяти доверенных лиц. Они назначались избирательными объединениями и проводили работу по поддержке соответствующего кандидата в депутаты. Кандидаты в депутаты в любое время до дня выборов могли снять свою кандидатуру. Если это делалось без вынуждающих к тому обстоятельств (болезнь и иные уважительные причины), избирательная комиссия могла отнести на его счет соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства, выделенные на предвыборную кампанию.

Кандидатам в депутаты предоставлялся соответствующий иммунитет. Они не могли быть привлечены к уголовной ответственности или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Меры пресечения и иные уголовно-процессуальные меры могли быть применены к кандидату только по постановлению Верховного Суда Российской Федерации. Кандидат в депутаты не мог быть призван на воинскую службу до дня опубликования итогов выборов включительно. Кандидатам в депутаты и избирательным объединениям предоставлялось право создавать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации и соответственно самостоятельно распоряжаться средствами этих фондов. Порядок их расходования установлен ЦИК. Не позднее 60 дней после определения результатов выборов в Центральную избирательную комиссию или в окружную комиссию представлялись финансовые отчеты об использовании указанных фондов.

3. Положениями о выборах в палаты Федерального Собрания Российской Федерации было установлено, что голосование производилось в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. В том случае, если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия была вправе прекратить голосование ранее 22 часов. Результаты выборов в одномандатных избирательных округах по выборам в обе палаты определяли соответствующие окружные избирательные комиссии.

Результаты выборов в общефедеральном избирательном округе по выборам в Государственную Думу определяла ЦИК

19

на основании протоколов участковых избирательных комиссий путем суммирования содержащихся в них данных. Из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее пяти процентов действительных голосов. Если бы такое количество голосов не получил бы ни один из списков кандидатов, то выборы по общефедеральному округу были бы признаны несостоявшимися. Право на депутатские мандаты получили избирательные объединения, за список кандидатов которых было подано более пяти процентов действительных голосов. Количество мандатов обусловливалось общим числом голосов, поданных за соответствующий список. До начала распределения мандатов из списков исключались кандидаты, избранные в Государственную Думу по одноман-датным округам,

Подведение общих итогов выборов в обе палаты нового российского парламента возлагалось на Центральную избирательную комиссию; она должна была опубликовать общие итоги выборов в течение месяца после их проведения. После этого производилась регистрация депутата в соответствующей окружной избирательной комиссии и выдача ему депутатского удостоверения.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации не содержала специальной главы об избирательной системе России. Идеи, сформированные в Положениях о выборах в палаты Федерального Собрания, стали развиваться в специальном избирательном законодательстве. В самой же Конституции Российской Федерации было установлено, что Совет Федерации формируется путем вхождения в него двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, а Государственная Дума состоит из 450 депутатов (части 2, 3 ст. 95). В следующей ст. 96 Конституции Российской Федерации содержится отсылочная норма о том, что порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

6 декабря 1994 г. Президент подписал Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором содержалось немало статей, имеющих отношение к выборам депутатов Государственной Думы14. Это был первый закон по данному вопросу. В

нем, в частности, на уровне федерального закона определялись понятие избирательного объединения и избирательного блока, соответствие которому позволяло участвовать в выборах депутатов Государственной Думы, а также порядок выдвижения кандидатов в депутаты и подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями. Этот законодательный акт действовал почти три года и был признан утратившим силу после подписания 19 сентября 1997 г. Президентом и обнародования Федерального закона № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»15.

Порядок формирования Совета Федерации был определен 5 декабря 1995 г. в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»16. В этом законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. Так, в ст. 1 установлено следующее: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа в Совет Федерации.

Указанный закон уточняет конституционную норму, что вряд ли допустимо. Кроме того, с его принятием полностью было легализовано участие глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации в российском парламенте. Это, по нашему мнению, является отступлением от закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, который исключает вмешательство одних органов власти в деятельность других. Участвуя в работе Совета Федерации, его члены от исполнительных органов власти, безусловно, активно влияют как на деятельность своих коллег по палате, так и на Государственную Думу.

14 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, JN& 33, ст. 3406; № 49, ст. 5498.

11 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

16 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, Ns> 50, ст. 4869.

Несколько ранее был принят и подписан Президентом Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»17. (В значительной степени он повторяет нормы проанализированного ранее Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.) Остановимся на наиболее важных его положениях. Так, согласно ст. 1 депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом активное избирательное право возникает у граждан Российской Федерации, достигших на день выборов 18-летнего возраста, пассивное — 21 года. В части четвертой третьей статьи Закона повторяется конституционная норма об ограничении избирательных прав (часть 3 ст. 32). Не имеет право избирать и быть избранным гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума первого созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. В случае неназначения Президентом выборов такое право возникает у Центральной избирательной комиссии. Днем выборов она устанавливает первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. Аналогичная «подстраховка» установлена и на случай роспуска Президентом Государственной Думы.

Федеральный закон сохранил установленную Положением о выборах в Государственную Думу смешанную избирательную систему выборов депутатов. В.Н. Лысенко отмечает, что ее удалось отстоять в обмен на сохранение фактически без изменений закона о выборах Президента РФ и принятие закона о формировании, а не избрании Совета

" Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

Федерации18. Согласно части 2 ст. 5 этого закона 225 депутатов Государственной Думы избирается по одномандат-ньш (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандат-ных избирательных округов. Исключение сделано для избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Согласно ст. 11 рассматриваемого федерального закона схема избирательных округов утверждается федеральным законом, который должен быть обнародован не позднее чем за ПО дней до дня выборов. Такой закон был подписан Президентом Российской Федерации19. Вторая половина депутатского корпуса избирается по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Таким образом законодательно закреплен принцип пропорционального представительства депутатов Государственной Думы в зависимости не от количества субъектов Российской Федерации, а от численности проживающих в них избирателей.

Право выдвижения кандидатов в депутаты закреплен непосредственно за избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками. В отличие от порядка, установленного положением о выборах в Государственную Думу, согласно ст. 36 рассматриваемого федерального закона избирательные объединения имеют право выдвигать кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным

18 См. Лысенко В.Н. О месте и роли Государственной Думы в политической системе России // Журнал «Представительная власть», 1996, № 9— 10, с. 26.

19 См. федеральный закон № 146-ФЗ от 17 августа 1995 г. «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 34, ст. 3425.

33

округам только на своих съездах (конференциях). Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием. При этом на съезде (конференции) должен быть решен вопрос, в каком избирательном округе будет баллотироваться каждый кандидат. Кроме того, избирательное объединение вправе выдвинуть в одном избирательном округе не более одного кандидата. Это правило распространяется и на избирательные блоки. А вот обязанность проводить съезды (конференции) для выдвижения кандидатов в депутаты на избирательные блоки не возложена. Поэтому входящие в них объединения должны проводить либо объединенный съезд (конференцию), либо договариваться о согласованном списке кандидатов в депутаты иными способами30.

За избирательными объединениями и блоками сохранено право выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы путем составления соответствующего федерального списка. Их полномочия в этой сфере определены в ст. 37 рассматриваемого федерального закона. В ней установлено, что федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы для баллотирования на выборах по федеральному избирательному округу выдвигается избирательным объединением на съезде (конференции) избирательного объединения. Решение по этому вопросу принимается тайным голосованием. Избирательным объединениям и блокам законом предоставлено право включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений. Причем в него могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах.

Избирательные объединения или блоки, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или их группам21. Это позволило более активно привлекать людей, хорошо известных местному населению. При этом кандидат не может

20 См. Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. М/ БЕК, 1995, с. 113—114. Далее — Комментарий....

11 Ранее такой обязанности не было, но избирательное объединение могло разбивать свой список по субъектам Российской Федерации.

Н

быть отнесен к двум и более региональным группам и не вправе в федеральном списке упоминаться более одного раза. В то же время, как отмечалось, рассматриваемый закон предоставляет возможность кандидату, включенному в феде-ральный список, баллотироваться и в одномандатных из-бирательных округах. Таким образом, кандидаты в депутаты от партии могут дважды использовать пассивное избирательное право. Независимые кандидаты, баллотировав-шиеся в одномандатных избирательных округах, такого права не получили, в чем просматривается отступление от принципа равных возможностей для лиц, участвующих в выборах в Государственную Думу. В юридической литературе вполне справедливо отмечается, что такой порядок нельзя признать обоснованным с правовой точки зрения22. В связи с этим в рассматриваемый федеральный закон необходимо внести соответствующее изменение, имея в виду установление пра-вового запрета, для «двойной баллотировки».

Общее число кандидатов, представленных избиратель-ным объединением, избирательным блоком по федеральному списку, не должно быть более 270 человек.

Таким образом, на законодательном уровне были закреплены и развиты идеи, содержащиеся в Положении о выборах в Государственную Думу, что способствовало развитию Государственной Думы как политической структуры, аккумулирующей волю различных партий и других общественных объединений. Это затрудняет реализацию данной палатой конституционных функций, ограничивает ее возможности как органа народного представительства. Избиратели вынуждены голосовать не за конкретного кандидата в депутаты, а за избирательное объединение, его программу, за которую никто не несет никакой ответственности.

По мнению В.И. Васильева и А.Е. Постникова, электорат на выборах в Государственную Думу первого созыва позитивно воспринял сбор подписей в поддержку выдвинутых кандидатов или их списков23. С этим вряд ли можно согласиться. Ведь вполне очевидно, что «сбор подписей» — лишь усложнение предвыборных процедур, а не гарантия исключения участия в избиратель-

22 См. Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий...

23 Там же, с. 125.

с. 119.

55

ных кампаниях непопулярных партий или криминальных структур.

Между тем в федеральном законе о выборах в Государственную Думу нашли отражение идеи Положения о выборах в Государственную Думу о сборе подписей в поддержку кандидата в депутаты. Согласно ст. 39 закона избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов в одномандатных избирательных округах, осуществляют сбор подписей избирателей соответствующего одномандатного избирательного округа в поддержку каждого кандидата в количестве не менее одного процента от общего числа избирателей данного избирательного округа. Избирательное объединение и избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны собрать в его (списка) поддержку не менее 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей24.

Однако избирательным объединениям и избирательным блокам созданы льготные условия: подписи, собранные в поддержку своего кандидата, выдвинутого по одномандат-ному избирательному округу и зарегистрированному окружной избирательной комиссией в соответствии с частью третьей ст. 39 названного закона, включаются в число подписей в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого этим избирательным объединением или блоком.

В своем постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд РФ признал эту норму не соответствующей Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 32 (часть 2). Это решение он мотивировал тем, что таким образом в неравные условия ставятся как избиратели, так и кандидаты в депутаты. Подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе необязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный претендент на депутатский мандат25. Поэтому нельзя засчитывать под-

14 Положение устанавливало 100 тыс подписей в поддержку общефедерального списка Но в одном субъекте можно было собрать до 15% подписей избирателей По Положению подписи в поддержку «одномандатни-ков» не требовались, если эти кандидаты одновременно проходили по общефедеральному списку соответствующего объединения

25 См «Российская газета», 1998, 8 декабря

н

дась такого избирателя в поддержку данного избирательного объединения, иначе последнее получит неправомерные преимущества перед избирательными объединениями, которые не выдвинули своих кандидатов по одномандатным округам. Неучет этих обстоятельств нарушает активное и пассивное избирательное право гражданина!

Ст. 40 рассматриваемого федерального закона устанавливает право избирателей выдвигать кандидатов в Государственную Думу. В части первой этой статьи закреплено право каждого гражданина Российской Федерации, обладающего избирательным правом и достигшим на день выборов 21 года, выдвинуть свою кандидатуру для баллотировки на выборах депутатов Государственной Думы по одномандат-ному избирательному округу. Самовыдвижение можно де-дать в любом территориальном избирательном округе независимо от рода работы или места жительства кандидата. Для реализации этого права согласно ст. 41 необходимо собрать в свою поддержку не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. Во второй части этой статьи закреплено право избирателей самим выдвигать кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным округам. Выдвижение производится по месту работы, службы, учебы и жительства на территории конкретного избирательного округа. И в этом случае в поддержку кандидата необходимо собрать один процент голосов избирателей соответствующего округа. Кроме того, инициаторы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата по одномандатному избирательному округу уведомляют в письменной форме соответствующую окружную избирательную комиссию о своей инициативе.

Все зарегистрированные кандидаты в депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Их регистрация производится соответственно в ЦИК (федеральные списки) и в окружных избирательных комиссиях (кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах). Права и обязанности кандидатов в депутаты определены в ст. 44 рассматриваемого федерального закона. По личному заявлению они освобождаются от работы, военной службы и военных сборов со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. При этом соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на

53

подготовку и проведение выборов, выплачивает кандидатам в депутаты денежную компенсацию в размере, не превышающем минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 раз. Кандидатам в депутаты разрешается образовывать избирательные фонды, активно участвовать в предвыборной борьбе путем поездок по округу или в округ. Они не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без разрешения Генерального прокурора РФ.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы, а также по обеспечению деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий производятся за счет средств федерального бюджета. Статья 52 рассматриваемого федерального закона разрешает кандидатам в депутаты и избирательным объединениям и избирательным блокам формировать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. Предельная сумма расходов кандидата за счет средств избирательного фонда не может превышать более чем в 10 тыс. раз минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов. Предельная сумма расходов избирательного блока за счет средств избирательного фонда не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 250 тыс. раз.

Избирательные фонды формируются за счет средств, выделенных кандидатам в депутаты, избирательным объединениям и блокам на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией, а также их собственных средств, добровольных пожертвований физических и юридических лиц. Не допускаются пожертвования в избирательные фонды со стороны иностранных государств, организаций и граждан, лиц, не имеющих гражданства, международных организаций и международных общественных движений, органов местного самоуправления, религиозных объединений и некоторых других организаций, предприятий и учреждений. Не позднее чем через 70 дней неизрасходованные денежные средства должны быть возвращены

51

teM, кто участвовал в формировании соответствующего избирательного фонда. Контроль за целевым расходованием таких фондов осуществляется контрольно-ревизионной службой при ЦИК.

Нарушение порядка формирования и использования финансовых средств избирательного фонда стало причиной отмены Судебной коллегией по гражданским делам Тульского областного суда решения окружной избирательной комиссии по Тульскому од но мандатному округу № 176 от 11 декабря 1996 г. о регистрации Мавроди Елены Александровны кандидатом в депутаты Государственной Думы но Тульскому одномандатному избирательному округу. Входе судебного расследования было установлено, что уполномоченный представитель кандидата в депутаты Е.А. Мавроди вручил избирателям города Тулы денежные средства не за выполнение предвыборной организационной работы, а-за внесение не принадлежащих гражданам 1,5 млн. руб. в избирательный фонд кандидата в депутаты. Кроме того, представитель кандидата в депутаты, получив анонимное пожертвование в размере 140 млн. руб., не перечислил эти деньги в доход государства, а организовал их поступление в избирательный фонд. Наряду с этим он совершил ряд иных Нарушений требований Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Кандидат в депутаты не согласилась с судебным решением и обратилась в Верховный Суд РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации кассационную жалобу Е.А. Мавроди оставила без удовлетворения26.

Согласно ст. 61 указанного федерального закона избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, участвовавших в голосовании. При равном числе полученных кандидатами голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по одномандатному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных

26 См Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997, № 48, с 95-102

И

избирателей. Такой подход к подведению результатов выборов позволяет при большом количестве кандидатов стать депутатом человеку, за которого было подано относительно небольшое количество голосов. В связи с этим депутат может выражать волю всего лишь нескольких процентов избирателей от общего их числа. Это делает его почти нелегитимным и не дает ему права выступать от имени всех избирателей округа.

В соответствии со ст. 62 рассматриваемого федерального закона на основании протоколов окружных избирательных комиссий ЦИК производит подсчет голосов, поданных по федеральному избирательному округу. Избирательные объединения, избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются. Преодолевшие пятипроцентный барьер получают депутатские мандаты пропорционально голосам избирателей, поданных за соответствующее избирательное объединение или блок. Методика распределения мандатов определена в ст. 70 указанного федерального закона. Следует отметить, что ЦИК Российской Федерации признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняли участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей. Столь низкая «планка» признания выборов состоявшимися, не способствует поиску мер по активизации избирателей и при большом количестве списков позволяет попасть в Государственную Думу лицам, не выражающим интересы большинства избирателей Это замечание, как уже отмечалось, имеет отношение и к мажоритарной системе. Одно из подтверждений тому — победа одного из учредителей пресловутой компании «МММ» С. Мавроди в Мытищинском избирательном округе при выборах в Государственную Думу первого созыва. Он собрал чуть более восьми процентов голосов от общего числа зарегистрированных избирателей округа27

Общие итоги выборов в Государственную Думу ЦИК устанавливает не позднее чем через три недели после дня их проведения; не позднее чем через три месяца с момента этой даты она помещает в своем официальном печатном органе

27 См Выборы , с 12

J

информацию об итогах голосования. Соответствующая окружная избирательная комиссия или ЦИК после официального опубликования общих итогов выборов проводит регистрацию избранного депутата Государственной Думы и выдачу ему депутатского удостоверения. Выдаче этого удостоверения предшествует подача депутатом письменного заявления в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы

Согласно ст. 2 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации* в систему законодательства о выборах депутатов Государственной Думы входил Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который в декабре 1997 г. ушел в историю. Его место занял Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»28. Следует отметить, что этот громоздкий законодательный акт явно выходит за рамки своего названия. Основное место в нем занимают не гарантии, а общие вопросы организации выборов в органы государственной власти: порядок регистрации (учета) избирателей, составления их списков, образования избирательных округов, деятельности избирательных комиссий и т.п Думается, что этот закон по своему содержанию ближе к акту об основах избирательного процесса, чем к акту, посвященному гарантиям избирательных прав. Важное значение в нем имеет новое определение понятия «избирательное объединение». Таковым считается политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными целями (закрепленными в уставе) которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления путем выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участия в организации и деятельности указанных органов

:s Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст 4339

61

Таким образом, новый федеральный закон заузил круг организаций, имеющих право на участие в избирательных кампаниях по выборам в Государственную Думу. Участвовать в выборах не могут профсоюзы, религиозные организации, национально-культурные автономии, общественные фонды. Отторгнуты от них и организации, членами которых можно стать только по профессиональному, этническому, расовому или конфессиональному принципу. Лишены права участвовать в выборах, например, творческие союзы, военные. Один из инициаторов данного закона — депутат Государственной Думы Виктор Шейнис видит в этом одно из достоинств перечисленных нововведений. По его мнению, в законе, с одной стороны, имеется гарантия участия в выборах реально существующим политическим объединениям и, с другой стороны, отсечены всякого рода фиктивные, квазиполитические или вовсе не политические, «диванные» партии29. Однако закрывается участие в политической жизни не только «диванных» партий. Кстати, из-за отсутствия закона о политических партиях нельзя с полной уверенностью утверждать, что к таковым не относятся и некоторые из партий, члены которых в настоящее время представлены в Государственной Думе30.

Следует отметить, что новое понятие «политические общественные объединения» нашло отражение и в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях»31, который был подписан Президентом Российской Федерации 19 июля 1998 г. В этом же законе говорится, в каких случаях объединения не могут быть отнесены к политическим; кроме того, в нем устанавливается правило, по которому принадлежность общественного объединения к политическим общественным объединениям определяется в его уставе (статьи 12, 20).

Согласно статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в выборах в Государственную Думу могут участвовать общероссийские

29 См газета «Время» от 3 июля 1998 г

30 См , к примеру, «Российская газета», 1998, 31 июля

31 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст 1930, 1997, №20, ст 2231

12

избирательные объединения, созданные в установленном федеральными законами порядке, если их действующие уставы зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования. Заметим, что по состоянию на 1 января 1999 г. в соответствии с этим требованием в Министерстве юстиции рф зарегистрировано 141 общероссийское политическое общественное объединение32.

В период мартовско-апрельского 1998 г. правительственного кризиса, когда назрела реальная угроза роспуска Государственной Думы, эта норма вызвала волнение среди многих депутатов. Уставы политических партий, имеющих думские фракции, не соответствовали требованиям ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Поэтому в случае роспуска Государственной Думы они не смогли бы участвовать в выборах парламентариев нового созыва. С целью устранения этой «оплошности» и в связи с желанием участвовать в будущих избирательных кампаниях избирательное объединение «Яблоко» изменило устав в марте, «Наш дом — Россия» — в мае, «Демократический выбор России» — в июне 1998 г. Внесли соответствующие изменения в свои уставы КПРФ и ЛДПР.

Для соответствующей «подстраховки» были предприняты меры законодательного характера. Группа депутатов — С.П. Горячева, А.И. Лукьянов, В.А. Рыжков, А.И. Салий, В.Л. Шейнис — внесла законопроект, содержащий около сотни изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этому проекту была дана «зеленая улица», свидетельствующая об общих корпоративных интересах всех депутатских объединений в Государственной Думе. Для всех них особое значение имело дополнение в ст. 2 указанного закона, которое блокировало применение правила неучастия политических объединений в выборах в течение года после регистрации их устава. Законопроект содержал следующее принципиальное дополнение: «Абзац одиннадцатый статьи 2 настоящего Федерального закона не применяется при проведе-

32 «Российская газета», 1999,16 января

63

нии выборов, назначенных до 1 июня 1999 года. В этом случае применяется абзац десятый статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». При проведении выборов, голосование на которых должно проводиться до 31 декабря 1994 г., срок, указанный в абзаце одиннадцатом статьи 2 настоящего Федерального закона, сокращается до шести месяцев». По нашему мнению, попытка реанимировать закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который был признан утратившим силу, вряд ли была юридически состоятельной. Тем не менее 22 июня 1998 г. Государственная Дума приняла данный законопроект в третьем чтении. В тот же день он был внесен в Совет Федерации, где предварительно рассматривался Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. В своем заключении Комитет отметил неправомерное включение в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав их права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопросов проведения федеральных выборов в Государственную Думу и Президента. Вполне справедливо, как нам представляется, Комитет указал, что наличие в этом законодательном акте норм прямого действия, касающихся, в частности, выборов в Государственную Думу, необоснованно расширяет предмет его правового регулирования.

Комитет выразил несогласие и с рядом других новшеств и рекомендовач Совету Федерации отклонить Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подлежал обязательному рассмотрению в Совете Федерации. 17 июня 1998 г. Совет Федерации отклонил названный акт. Таким образом, партии, депутаты которых представлены в Государственной Думе, перед уходом на каникулы не достигли своей цели. После преодоления «вето» Совета Федерации этот закон был направлен Президенту РФ, но также не нашел у него поддержки.

64

В правовую базу, обеспечивающую выборы в Государственную Думу, входят статьи Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации, определена ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Речь идет о статьях 40'—4013 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в которых установлена, в частности, ответственность за воспрепятствование должностными лицами работе избирательных комиссий, распространение ложных сведений о кандидате в депутаты, за нарушения журналистом условий проведения предвыборной агитации. К уголовной ответственности привлекаются виновные за подлог, подделку избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов (статьи 141 и 142 Уголовного кодекса Российской Федерации).

4. Выборы депутатов Федерального Собрания первого созыва проходили 12 декабря 1993 г. и совпали с голосованием по проекту Конституции. Естественно, особое внимание привлекли выборы депутатов Государственной Думы, так как они впервые в истории России проходили по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Вся предвыборная работа в соответствии с Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1627 осуществлялась за счет средств бюджета Российской Федерации. Фактические расходы на выборы депутатов палат, а также на проведение всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ составили 120.7 млрд. руб. При этом 31% фактических затрат ушел на оплату труда членов избирательных комиссий и граждан, которые помогали им. Небезынтересно, что членов комиссий было около 1 млн Примерно 500 тыс. человек привлекались для подсчета голосов избирателей. Далее расходы распределялись следующим образом: 19,6 млрд. руб. было истрачено на изготовление и доставку печатной продукции (бюллетени, плакаты и др.), 30,3 млрд. руб. — на устройство избирательных участков, содержание помещений, приобретение компьютеров и т.д.1'Следует отметить, что для финансирования предвыборной кампании кандидатам в депутаты и избирательным объединениям разреша-

31 См Выборы с 69 На выборы в Государственную дум\ выделялось 170 млрд р\б . затем эта с\мча бьпа увеличена на 82,7 млрд руб в связи с назначением 12 декабря 1993 г всенародного голосования по проекту Конститлиии РФ Как показано, фактически израсходовано бюджетных средств меньше

65

лось использовать собственные средства и добровольные пожертвования. Однако фактические суммы, израсходованные ими на эти цели, не известны.

Непосредственно организацией и проведением выборов занимались участковые и окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации и Государственной Думы, а также Центральная избирательная комиссия. Своих кандидатов в депутаты по обще федеральному списку первоначально заявили 35 общественных организаций. Однако в Центральную избирательную комиссию были представлены списки от 21 избирательного объединения. Зарегистрировала она лишь списки от 13 из них, так как остальные не смогли набрать в свою поддержку необходимые 100 тыс. подписей избирателей34. Из этих 13 избирательных объединений только восемь преодолели пятипроцентный барьер. Они и поделили между собой 225 мандатов, выделенных для «победителей» в выборах по общефедеральному округу. При этом, исходя из полученных ими голосов, ЦИК распределила мандаты следующим образом: Аграрная партия России — 21; «Блок Явлинский—Болдырев—Лукин» — 20; «Демократический выбор России» — 40; Демократическая партия России — 14; Коммунистическая партия Российской Федерации — 32; Либерально-демократическая партия России — 59; Партия российского единства и согласия — 18; политическое движение «Женщины России» — 21. Заметим, что всего было избрано депутатами 58 женщин.

По одномандатным избирательным округам в Государственную Думу было избрано 219 депутатов. Не проводились выборы по пяти избирательным округам, образованным на территории Татарстана и в Чеченской Республике. Выборы в Татарстане состоялись в марте 1994 г. Таким образом, Государственная Дума первого созыва состояла из 449 депутатов. В ее составе были представители 32 национапьностей. Две трети депутатов имели возраст от 21 до 50 лет, 95% депутатов являлись специалистами с высшим и незаконченным высшим образованием. Свыше трети депутатов были докторами или кандидатами наук. Каждый десятый

34 См. Государственная Дума Федерального Собрания, Второго созыва. М.: Весь мир, 1996, с. 9. Далее — Государственная Дума...

депутат имел ученое звание профессора, член а-корреспондента или академика. Представители президентских структур составляли около 5% от состава депутатов, федеральных управленческих структур — около 7%, территориальных органов исполнительной власти, в том числе местного самоуправления, — 9%. Из представительных органов власти всех уровней в Государственную Думу избрано 18 человек, что составило 4,2% депутатского корпуса. Среди депутатов Государственной Думы 12% лиц, работавших в профсоюзных, молодежных и других общественных организациях, партиях, общественно-политических объединениях и движениях. Около 11% депутатов до избрания занимались предпринимательской деятельностью, 6,6% депутатов пришли из правоохранительных органов. В Государственную Думу избраны 68 бывших народных депутатов Российской Федерации, из них 32 — по одномандатным округам35.

В Совет Федерации было избрано 175 депутатов, в том числе 166 мужчин и 9 женщин. Они были представителями 29 народов, населяющих Российскую Федерацию, — 134 русских (76%), 4 бурята, 3 украинца, 2 татарина. Высшее образование имели 174 депутата, ученую степень кандидата наук — 36 человек, доктора наук — 13 человек. В их числе были один доктор и один кандидат юридических наук. По социальному составу члены Совета Федерации первого созыва имели следующую характеристику: служащие — 160 человек, предприниматели — 7 человек, безработные — 4 человека, крестьяне — 3 человека, военнослужащие — 1 человек. Как и в Государственной Думе, представителей рабочего класса в Совете Федерации не оказалось. Таким образом, российский парламент не стал представительным органом всего народа. Более того, нет оснований говорить, что он был избран большинством избирателей страны.

Выборы депутатов Государственной Думы второго созыва проходили на основе Конституции РФ и специального законодательства, анализ которого сделан ранее. В них участвовали более широкие общественно-политические силы страны по сравнению с выборами первого состава Государственной Думы. Списки кандидатов в депутаты Государ-

5i См. Государственная Дума..., с. 9.

ственной Думы по единому федеральному округу первоначально выдвинули 69 избирательных объединений и блоков. Из них ЦИК зарегистрировала для участия в выборах 43. Эти избирательные объединения и блоки по единому федеральному избирательному округу выдвинули 5600 кандидатов на 225 депутатских мандатов. На выборах в одно-мандатных округах на 225 мест в Государственной Думе баллотировалось свыше 2600 кандидатов36.

На избирательные участки 17 декабря 1995 г. пришли более 69,5 млн. избирателей, что составило 64,7% от их общего числа. В целом для выборов в Государственную Думу второго созыва была характерна более высокая активность как претендентов на депутатские места, так и самих избирателей. Число последних по сравнению с первыми выборами постсоветского периода увеличилось на 11 млн. человек.

Результаты выборов оказались следующими В отличие от предшествующих выборов в Государственную Думу на этот раз были сразу избраны все 450 депутатов. Пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре избирательных объединения. Таковыми стали Коммунистическая партия Российской Федерации (далее КПРФ), Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом — Россия» (далее НДР), Либерально-демократическая партия России (далее ЛДПР) и общественное объединение «Яблоко» (далее «Яблоко»), Представители этих избирательных объединений получили большинство мест и в одномандатных округах. Общее количество депутатских мандатов распределилось следующим образом: КПРФ - 157, НДР - 55, ЛДПР — 51, «Яблоко» — 45, Аграрная партия России (далее АПР) — 20, избирательный блок «Демократический выбор России — объединенные демократы» (далее ДВР-ОД) — 9, избирательный блок «Власть — народу» (далее ВН) — 9, общественно-политическое движение «Конгресс русских общин» (далее КРО) — 5, другие партии и объединения — 2? депутатских мандата. Кроме того, от групп избирателей и самовыдвиженцев избрано 77 депутатов37. В депутатском корпусе второго созыва на момент избрания 11 депутатов были моложе 30 лет, в возрасте 60 лет — 44 человека. Средний возраст депу-

36 См Государственная Дума 3" См там же, с 10

с 9

тзтов составил 47 лет. В Государственную Думу второго созыва было избрано 46 женщин.

Почти все депутаты с высшим образованием. 98 депутатов имеют ученую степень кандидата наук, 53 — доктора наук. Около 80 депутатов ранее занимали различные руководящие должности в органах управления, на предприятиях и в организациях. Свыше 30 человек являлись партийными функционерами. Депутатами стали трое рабочих и трое работников железнодорожного транспорта, избранных от КПРФ. Опыт работы в законодательных и представительных органах власти имели около 300 депутатов, из них 157 человек были депутатами Государственной Думы первого созыва. Остальные 293 депутата впервые начали работать в Государственной Думе на профессиональной основе.

Совет Федерации к выполнению своих конституционных функций приступил в начале 1996 г. В соответствии с новым законодательством членами Совета Федерации стали руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выводы и предложения

1. Действующее Федеральное Собрание показывает, что избирательное законодательство реально используется на практике. При этом очевидно, что избирательное законодательство как в целом, так и в части, обеспечивающей формирование Федерального Собрания, постоянно совершенствуется. Однако законодательная работа направлена не на существенное изменение соответствующих федеральных законов, а на сохранение и укрепление порядка выборов депутатов Государственной Думы, определенного указами Президента Российской Федерации в 1993 г. В связи с этим проводимые выборы депутатского корпуса по существу превратились в состязание различных партий и политических движений в ущерб реализации принципа народовластия. Стремление победить на выборах не обеспечило достижения более глобальной цели — развития мощной многопартийной системы, на что рассчитывал Президент, издавая свои избирательные акты. Подтверждает это представитель Президента в Государственной Думе А.А. Котенков* «Четыре года работы Госдумы двух созывов, образованных по смешанному мажоритарно-про-

69

 

порциональному принципу, показали, что главная цель — достичь политической структуризации общества — не достигнута... Партии не получились настоящими, образно их можно назвать «партиями головастиков». Схема их формирования чрезвычайно банальна — под известных лидеров в Москве создаются образования, которые «плодят» псевдоструктуры в субъектах Федерации... Затем эти региональные структуры отмирают как хвосты у головастиков»38. Справедливость таких оценок подтверждает и статистика. Из 450 депутатов Государственной Думы второго созыва 136 проживают в Москве39.

В Государственную Думу первого созыва только по общефедеральным спискам было избрано 133 депутата-москвича. Следовательно, Москва, где проживает примерно пятнадцатая часть населения России, явилась «поставщиком» почти трети депутатского корпуса. Такие пропорции представительства столичных и региональных избирателей нельзя признать нормальными. По нашему мнению, провозглашение всей страны единым общефедеральным округом привело к игнорированию интересов субъектов Российской Федерации, поэтому представляется правильным вывод о том, что коренным недостатком примененной системы пропорционального представительства при выборах депутатов Государственной Думы первого созыва явилось исключение региональных политических структур из полноценной борьбы за половину депутатских мандатов40. Этот вывод, по нашему мнению, в полной мере относится и к выборам в Государственную Думу второго созыва,

Отрицательную оценку российской избирательной практики находим и в обстоятельной книге «Концепция развития российского законодательства». Ее авторы пишут: «Действующая избирательная система не стала, вопреки ожиданиям, фактором развития цивилизованной многопартийности. Существующая множественность партий по-прежнему далека от той искомой многопартийной системы, которая представляет собой объединение партий парламентского типа. Отсутствие закона о партиях еще более усложняет проблемы».

Подобную точку зрения высказывает С. Авакьян: «Многообразие партий и движений — отупляет избирателя и ведет к политической апатии. Вместе с десятком относительно изве-

38 См. «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с 11.

39 См. Государственная Дума..., с 11.

40 См. Выборы.., с. 10

70

стных личностей в парламент приходит несколько десятков малоизвестных людей»41. От себя уточним. Количество неизвестных людей, пришедших в ныне действующий парламент, исчисляется не десятками, а сотнями. По истечении трех лет работы Государственной Думы они так и не смогли проявить себя. Такое стало возможным, как верно отмечает С. Авакьян, потому, что представительные органы сегодня ни по программе деятельности, ни по образу работы, ни по усилиям депутатов не являются органами для населения, а становятся органами для проведения партиями и движениями своих интересов! Мы разделяем высказываемую в печати тревогу о том, что возрастание зависимости депутатов от тех, кто профинансировал его избирательную кампанию, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства.

Следует отметить, что есть и защитники сложившейся системы выборов в Государственную Думу. Так, О. Миронов считает, что население освоило ее и начало к ней привыкать. По его мнению, «это немаловажно, так как в выборах участвуют миллионы людей и через короткие отрезки времени менять механизм выборов — значит не уважать избирателей, заставлять их осваивать иные, не всем и всегда понятные процедуры»42. Но реальная практика не подтверждает это суждение. Так, социологические исследования показывают, что менее половины избирателей знакомы с выборными законами. В частности, с Федеральным конституционным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» были знакомы 42,7%, не знакомы — 57,3% опрошенных, а с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответственно — 39,6 и 60,4%43.

О. Миронов считает, что наличие смешанной избирательной системы создает определенный баланс. В Государственной Думе складывается приблизительно такое соотношение политических сил, какое имеется в обществе. Количество депутатов той или иной партии отражает настроения избирателей, их веру, симпатии, поддержку позиции разных полити-

А] Авакьян С А. Указ, соч., с. 12.

4г Миронов О.О. Конституцию России необходимо совершенствовать // Журнал «Представительная власть», 1997, № 10, с. 37

43 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура М. Весь мир, 1997, с. 54—55

Л

ческихсил44, В связи с этим поддерживается определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г., отказавшегося рассматривать запрос о правомерности установления пятипроцентного барьера для политических партий и объединений, участвующих в избирательных кампаниях по выборам депутатов Государственной Думы. Заметим, что Конституционный Суд РФ обосновал свою позицию тем, что Конституция РФ 1993 г. не определяет, по какой системе следует проводить выборы. Поэтому этот выбор следует осуществить законодательно, что и было сделано Федеральным Собранием путем принятия соответствующего закона45.

По мнению Конституционного Суда РФ, «выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности». Сомнительная аргументация... Почти полное соответствие сложившегося порядка выборов в Государственную Думу Конституции РФ отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46.

И действительно, нельзя не отметить положительное значение проведения выборов в российский парламент с участием политических партий. Несмотря на пока еще существующие недостатки, такой порядок заслуживает одобрения и поддержки.

Во-первых, он гарантирует состязательность и действительный выбор из множества кандидатов одного из них, что создает предпосылки для развития политической активности избирателей47, формирования чувства ответственности за принимаемые решения.

Во-вторых, указанный порядок позволяет гражданам реально и заинтересованно реализовывать конституционное право на объединение, стимулирует деятельность политических партий на подготовку своих членов к профессионально-

м Миронов О.О Указ. соч.. с. 38

4% Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 49. с. 4867

46 «Российская газета», 1998, 8 декабря.

47 О принципах участия граждан Российской Федерации в выборах см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е Конституционное право России, с. 302— 305.

П

ту участию в управлении делами государства в случае победы на тех или иных выборах.

В-третьих, он формирует конкурентоспособную политическую элиту российского общества, нацеливает ее на борьбу идей и программ, а не на вооруженные столкновения отдельных группировок с целью силового, вооруженного, революционного захвата власти.

В-четвертых, действующий порядок выборов соответствует наиболее прогрессивным тенденциям формирования парламентов в странах с устойчивыми демократическими традициями48. Все это требует дальнейшего совершенствования форм и методов участия политических партий в избирательном процессе, усиления правового регулирования их деятельности. Потребность в этом подтверждает как отечественный опыт, так и опыт других стран49.

Но в то же время очевидны и недостатки существующего порядка формирования российского парламента. Смешанный мажоритарно-пропорциональный принцип выборов Государственной Думы позволил партиям и другим избирательным объединениям стать как бы посредниками между избирателями и кандидатами в депутаты. За составленные списки они не несли ответственности перед избирателями. Более того, после проведения голосования у избирательных объединений и блоков была возможность вносить изменения. В связи с этим порой допускался прямой обман избирателей. Во главе списка ставились две-три фамилии авторитетных в стране людей, которые явно не собирались изменять свое служебное положение, но соглашались выступить в роли своеобразной «приманки». Так случилось с кандидатами в депутаты в Государственную Думу второго созыва, включенными в общефедеральный список от НДР. После выборов кандидат № I B.C. Черномырдин и кандидат № 2 Н.С. Михалков отказались от депутатских мандатов. Вполне очевидно, что именно им прежде всего оказывалось доверие избирателей. Такой отказ позволил по меньшей мере двум неизвестным гражданам сесть в депутатские кресла.

48 См Юдин ЮЛ. Политические партии и право в современном государстве. М : Форум — Инфра-М, 1998. с. 29

49 См. там же. с. 16.

 

В тех случаях, когда лидеры партий и движений не отказывались от депутатских мандатов, они формировали список исходя из партийной целесообразности и, по существу, бесконтрольно. Ведь процедура «тайного» формирования любого списка на съездах всегда полностью подконтрольна. Это обусловлено в значительной степени тем, что существующие в большинстве своем партии, как правило, являются партиями сторонников их лидеров, а не партиями единомышленников, которых объединяют глобальные идеи и научно обоснованные программы. В связи с этим, как отмечает АЛ. Котен-ков, «хвосты» списков состояли «неизвестно из кого, среди них нередко можно найти и тех, кого «разыскивает милиция»50. Такому «подбору» кандидатов в депутаты способствует и норма федерального закона, разрешающая составлять списки, состоящие из 270 человек. Естественно, разобраться в таком море фамилий избирателям невозможно.

О заинтересованности криминальных элементов попасть во властную структуру свидетельствуют и факты убийств депутатов и запугивание претендентов на депутатские мандаты с целью отказа от участия в избирательной кампании. Вызывает возражение порядок, в соответствии с которым голоса, отданные за партии и объединения, не набравшие «вожделенных» проходных пяти процентов, делятся между победителями на выборах в Государственную Думу. Следствием применения такой методики является то, что голоса, отданные, к примеру, «Демвыбору России», достались и «Яблоку», и НДР, и КПРФ. Эта практика не только не справедлива. Она ограничивает, тормозит развитие партий и вызывает недовольство общественности, о чем нередко пишет российская пресса51.

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы 1995 г. в основном превратилась в состязание «денежных мешков». Ведь выборы стали весьма дорогим делом. Поэтому избирательные объединения и блоки были вынуждены искать дополнительные источники для оплаты предвыборных мероприятий, предлагая взамен «платежеспособным» гражданам места в списках кандидатов в депутаты. В связи с этим, как отмечал А.А. Котенков, «ме-

*° См. «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с 11 51 См., к примеру, «Русский телеграф», 1998. 3 июня.

ста в партийных списках бессовестно продавались и покупались. Платил, допустим, господин «икс» сто тысяч баксов и покупал шестое место в списке партии, чтобы не «светиться». За пределами тройки, но близко к лидеру, есть гарантия, что пройдет. Но этих ста тысяч долларов явно недостаточно для избирательной кампании. Как показывает практика, выборная кампания для той или иной партии обходилась в пять миллионов и даже больше»52.

Таким образом, получилось, что состав «списочников» по федеральному округу в значительной мере определяется финансовым положением избирательного объединения или блока. Этим обусловлено то, что «в Думе появляются такие депутаты, которых избиратели в глаза никогда не видывали»53.

Но есть и противоположная точка зрения на эту проблему. О. Миронов высказывает оптимистичное мнение о голосовании по партийным спискам. Он считает, что оно будет способствовать формированию многопартийности в стране... Пройдет время, и в бюллетенях для голосования будет указано пять-шесть политических партий и движений, хорошо известных избирателям, со своими программами и стратегическими установками. Избирателю легче и проще ориентироваться в названиях партий, чем в десятках фамилий бюллетеней по одномандатным округам. При нынешнем засилье мафиозных структур выборы в отдельных одномандатных округах представляют собой борьбу «денежных мешков, и где избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить»54.

Но такая опасность имеется, как показано выше, не только при мажоритарной системе выборов. Нам представляется, что все-таки большое количество избирательных объединений и блоков крайне затрудняет для избирателей возможность разобраться в их предвыборных программах и выбрать ту, которая им более всего импонирует. Тем более такие программы, как отмечают аналитики, мало чем отличались друг от друга. Для партий эти программы не имеют особого значения, так как какой-либо ответственности перед избирателями за их реализацию они не несут. В условиях разноголосья, отсутствия надлежащего большинства в Государственной

" «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с. 11.

53 Там же.

54 Миронов О.О. Указ, соч., с. 37—38.

Думе одной из партий ни одна из них не в состоянии провести свои программы в жизнь.

Не могут это сделать и те 77 депутатов, которые самовыдвигались либо выдвигались кандидатами по одномандатным избирательным округам группами избирателей независимо от избирательных объединений и избирательных блоков.

Таким образом, существующее избирательное законодательство не обеспечивает прохождение в Государственную Думу в должном количестве профессионалов, способных на высоком уровне заниматься законодательной работой, обеспечивать проведение в жизнь профамм, предложений и планов, поддержанных избирателями. Не предусматривает законодательство требований к кандидатам в депутаты изучать предложения избирателей, принимать от них наказы.

Представляется, что в условиях переходного периода, становления новой российской государственности преждевременен и отказ от права на отзыв избирателями своих депутатов. Пятилетняя практика деятельности Государственной Думы, на наш взгляд, показывает нецелесообразность отрицания императивного депутатского мандата55. Между тем в юридической литературе высказывается мнение о его несовместимости с принципами народного суверенитета и демократии56, с чем нельзя согласиться в полной мере. Функционирование российских парламентариев на принципах свободного мандата создало благодатную почву для злоупотребления предоставленной депутатам свободой и независимостью от избирателей и партий, членами которых они являются. Некоторые депутаты Государственной Думы свободный мандат используют не для представления интересов всего народа в парламенте, а для удовлетворения собственных интересов. Одно из подтверждений сказанному — неучастие довольно большой группы депутатов в парламентской деятельности57.

55 Императивным мандатом связаны депутаты в Китае, КНДР, ряде других стран. См. Юдин Ю.А. Указ соч., с 236 Небезынтересен опыт Республики Болгария, где народные представители (депутаты) Народного Собрания, хотя и представляют в парламенте весь народ, могут быть отозваны избирателями.

56 См., например, Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, с. 536.

57 Идея возврата к практике отзыва депутатов, особенно в субъектах Российской Федерации, поддерживается многими учеными-юристами. См Концепция развития российского законодательства, с 30.

76

Как известно, любой парламент считается не только законодательным, но и представительным органом. Таковым, согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, является и Федеральное Собрание. Представительный характер этого органа прежде всего должен проявляться в персональном составе его палат. Однако в Государственной Думе второго созыва только трое рабочих. По существу, в нем нет представителей фермерства, иных слоев российского крестьянства. Крайне слабо представлены молодежь и женщины. Без учета социальной структуры российского общества сформирован Совет Федерации.

Работа в Государственной Думе на профессиональной основе ведет к отрыву депутатов от той социальной среды, в которой они получили поддержку на выборах. Депутаты сразу же образуют касту высокооплачиваемых государственных работников. При этом они ни перед кем не подотчетны и не несут ответственности перед избирателями. В то же время депутаты наделены рядом преимуществ и льгот по отношению к иным гражданам, а также обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Это, как известно, делает депутатские мандаты весьма привлекательными для криминальных элементов и лиц, оплачивающих избирательные кампании.

В целях совершенствования порядка формирования российского парламента и укрепления его связей с избирателями, развития политического плюрализма, на наш взгляд, в процессе конституционной реформы желательно следующее.

Отказаться от смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов в Государственную Думу и проводить их лишь по одномандатным избирательным округам. Целесообразность проведения выборов в парламенты только по мажоритарной системе подтверждается опытом США, Великобритании, Франции и ряда других стран с устойчивыми демократическими традициями58. Против существующей в России избирательной системы высказывается и большинство граждан Российской Федерации, о чем, в частности, свидетельствуют социологические исследования. Так, 61,2% опрошенных считают более правильным голосование за конкретных кандидатов в депутаты по мажоритар-

См Выборы. , с 7

ным округам. Действующую систему выборов в Государственную Думу поддерживают только 13% опрошенных избирателей, менее 28% выступают за процедуру подписей в поддержку кандидатов в депутаты, а 45% избирателей считают, что она не обеспечивает выдвижение достойных кандидатов59.

Учитывая возрастающую роль выборов в представительные и законодательные органы государственной власти, необходимо поднять до конституционного уровень правового регулирования процедур избрания депутатов. Мы поддерживаем предложения о введении в Конституцию РФ специальной главы, посвященной избирательной системе в России60.

Следует иметь в виду, что большинство граждан критически относится к политическим партиям, что создает неблагоприятный фон для формирования зрелой избирательной демократии61 . При этом представляется неверной точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает партийное представительство в парламенте. А. Постников правильно отмечает, что такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, когда политические партии выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. Пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и движениям за счет независимых кандидатов. Ссылаясь на мировую практику «рецептов сглаживания острых углов» каждой из избирательных систем, он выделяет смешанную систему, при которой часть парламента избирается по пропорциональной, а другая — по мажоритарной системе62.

На наш взгляд, выборы депутатов по мажоритарным избирательным округам — свидетельство более высокого уровня демократии в стране. Этот порядок следует внедрять и в России. При сохранении двухпалатного парламента формирование каждой палаты должно осуществляться населением путем выборов депутатов по мажоритарной системе. Тогда у политических партий и у их представителей в парламенте появится потребность максимально «плотно» вза-

59 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура, с 152, 178.

40 См., например, Миронов О.О. Указ, соч., с. 38.

61 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура, с. 178.

й Комментарий к Конституции Российской Федерации, с. 417.

ишодействовать с избирателями. Как следствие этого станет развиваться деятельность по политическому и правовому просвещению населения, что будет способствовать более компетентному участию избирателей в выборах депутатов, повышению роли органов народного представительства во всех сферах жизни общества. В этом видится главное направление дальнейшего развития демократии.

Преимущество выборов по од но мандатным округам — в их большей открытости, прямых контактах избирателей и кандидатов в депутаты, в возможности установления реальных отношений между населением и депутатами. Только в рамках мажоритарной системы у избирателей есть фактическая возможность выбирать депутатов, следить за деятельностью своих избранников, а у последних есть устойчивая потребность общаться с ними, показывать результаты своего депутатского труда.

Негативные моменты такой системы устранимы путем предоставления Центральной избирательной комиссии, окружным и участковым избирательным комиссиям дополнительных полномочий по контролю за проведением выборов и создания общественных органов народной инициативы (возможно при избирательных комиссиях). На государственном уровне следует принять меры к значительному сокращению расходов на выборные кампании. Представляется, что можно было бы отказаться от сбора подписей в поддержку кандидатов в депутаты. Широко известно, что эта процедура не является барьером для выдвижения кандидатами в депутаты людей с криминальным прошлым или иными антиобщественными аномалиями. Легче всего такой «барьер» преодолевают именно эти лица, так как имеют широкие возможности для оплаты услуг сборщиков подписей избирателей, давления на последних путем угроз и насилия. Сбор подписей, ставший источником доходов для зачастую недобросовестных людей, можно было бы заменить собеседованиями кандидатов в депутаты с членами окружных избирательных комиссий с последующим информированием избирателей о таких беседах путем опубликования соответствующих протоколов. Процедура собеседования могла бы выявить интеллектуальный уровень претендентов на депутатские мандаты, их профессиональную подготовку к законотворческой деятельности, степень желания работать ради блага своих избирателей и всего населения.

79

Да и кандидат в депутаты мог бы получить реальную возможность взвесить свои силы и возможности, более четко представить суть работы в парламенте или ином законодательном органе.

Представляется целесообразным не формировать избирательные фонды кандидатов в депутаты Расходы на избирательную кампанию каждого кандидата в депутаты желательно полностью взять на себя государству, политическим партиям и движениям. При этом общая сумма расходов в избирательных округах должна быть дифференцирована в зависимости от особенностей каждого из них и устанавливаться соответствующей избирательной комиссией. Расходование таких средств должно осуществляться под постоянным контролем окружных избирательных комиссий. Такого рода меры позволят не только резко сократить расходы на избирательные кампании, но и создать фактически равные возможности для кандидатов в депутаты, что положительно скажется на качественных характеристиках депутатского корпуса.

Нельзя остаачять без внимания нарушение принципа единой нормы представительства избирателей при образовании одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы. Это проявляется при их создании, во-первых, в труднодоступных и отдаленных районах, где допускается уменьшение числа избирателей до 15% по отношению к округам, образованным по единой норме представительства; во-вторых, в субъектах Российской Федерации, где число избирателей меньше единой нормы представительства. Данный подход закреплен в статьях 5 и 11 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»63 и подтвержден как правомерный постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности его отдельных положений64

Конституционный Суд РФ «отдал» приоритеты принципам федерализма в ущерб принципам равенства избирательных прав граждан России Между тем парламенты по своей природе являются органами народного представительства.

" Собрание законодательства Российской Федерации 1995. № 26. ст 2398

w См «Российская газета». 1998. 8 декабря

Следовательно, при их образовании приоритеты должны иметь принципы равных избирательных прав граждан, что должно проявляться в образовании равных по количеству избирателей одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Государственной Думы.

По нашему мнению, можно было бы более оптимально решить и вопрос об общем числе депутатов, избираемых в парламент. Количественный состав депутатского корпуса должен зависеть от реальной возможности каждого депутата представлять в парламенте всех его избирателей, взаимодействовать с ними в процессе законотворческой и иной деятельности. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Кроме того, при определении численного состава Государственной Думы следовало бы учитывать и реальный объем работы, который необходимо выполнять каждому депутату для того, чтобы она могла функционировать как палата законодательного и представительного органа государственной власти. При таком подходе Государственная Дума не состояла бы из 450 депутатов. Пожалуй, это число было бы значительно меньше, что могло бы способствовать более эффективной работе народных избранников. Ведь общеизвестно, что удачно решают стоящие перед ними задачи не большие или малые коллективы, а те, где определено оптимальное количество работающих.

Целесообразно изучить вопрос о сохранении в структуре российского парламента Совета Федерации. Если это будет признано необходимым, то населению каждого субъекта Российской Федерации надо дать право избрать в эту палату депутатов путем прямых выборов. В то же время возможно и иное решение — преобразование Совета Федерации в самостоятельный государственный орган представительства субъектов Российской Федерации.

 

 

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 21      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. >