2. СУБЪЕКТЫ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ

В процессе осуществления законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ проявляет высокую активность. В 1994 г. Государственной Думой были приняты, а затем одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом 78 федеральных законов и один федеральный конституционный закон. В 1995 г. вступили в силу 225 федеральных законов и два федеральных конституционных закона, в 1996 г. соответственно — 161 федеральный законов и один федеральный конституционный закон; в 1997 г. — 156 федеральных законов и три федеральных конституционных закона. В течение 1998 г. вступили в силу 190 федеральных законов. Тематика принятых в 1998 г. законов распределяется следующим образом: 22% законов — это акты по вопросам финансового, бюджетного, налогового, банковского и таможенного законодательства, столько же по международным отношениям (ратификация международных договоров Российской Федерации); 17% законов направлены на регулирование правовых отношений в экономической сфере, еще 17% — законы по социальным вопросам; 12% — законы по вопросам государственного устройства; 6% — законы по вопросам обороны и безопасности; 4% — законы по охранительному, процессуальному и исполнительному производству. Всего за пятилетний период деятельности Федерального Собрания РФ появилось 810 федеральных законов и семь федеральных конституционных законов12.

12 За немногим более чем пятидесятилетний период Верховный Совет СССР принял около ста законов. В общее число принятых за истекшие пять лет законов входят 244 акта о ратификации международных договоров Российской Федерации, а также 176 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в принятые федеральные законы.

159

Диапазон вступивших в силу законов чрезвычайно ши-i рок. Федеральными конституционными законами стали pe-s гулироваться многие вопросы государственного строительства и прежде всего судебная система. В 1994 г. был принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в 1995 г. — федеральные конституционные законы «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», на следующий год — Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». 1997 г. характерен вступлением в силу федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации» и «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Большим достижением в правовом строительстве стало принятие в 1995—1998 гг. новых кодифицированных законодательных актов — первой и второй частей Гражданского кодекса, Уголовного, У головно-исполнительного, Арбит-ражно-процессуального, Семейного, Водного, Градостроительного, первой части Налогового кодексов Российской Федерации. В настоящее время согласовывается Земельный кодекс, ведется дальнейшая разработка по Гражданскому и Налоговому кодексам, подготовлены проекты Трудового кодекса и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Активно развивается отраслевое законодательство. В настоящее время принят и действует ряд важных федеральных законов, относящихся к сфере конституционного законодательства, регулирующих деятельность органов государственной власти. Это федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в

1И

'врганы местного самоуправления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Были приняты федеральные законы «О Счетной палате |^>ссийской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О Государственной границе Российской Федерации», а также актуальные законы, регулирующие бюджетно-финансовые и экономические отношения: «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «Об обществах с ограниченной ответствен-•ностью», «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», «О переводном и простом векселе», «О бухгалтерском учете», «О естественных монополиях», «О финансово-промышленных группах», «О производственных кооперативах». В 1998 г. Президентом РФ был подписан Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Развивается законодательство в сфере экологии и использования природных ресурсов. Центральное место в нем занимают федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации» «О недрах» и «О соглашениях о разделе продукции», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях».

Приняты федеральные законы, направленные на регулирование трудовых и пенсионных отношений, а также сферы образования, культуры, науки, между народно-правовых отношений13.

Законотворческая активность российского парламента в значительной мере обусловлена большим числом субъектов права законодательной инициативы и соответственно интенсивной работой в этой сфере некоторых из них. Конституция РФ в ст. 104 закрепляет право законодательной инициативы за Президентом РФ, Советом Федерации, за его членами, депутатами Государственной Думы, Правительством РФ, законодательными органами государствен-

13 См. Селезнев Т.Н. Указ, соч., с. 96—125.

181

ной власти субъектов Российской Федерации. Этим правом по предметам своего ведения располагают Конституционный Суд, Верховный суд и Высший Арбитражный суд РФ. уВсего имеется 723 субъекта права законодательной инициативы, в том числе 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной ДумЙ()К/1жегодно от них поступает примерно 1000 новых законопроектов, а Государственная Дума может рассмотреть в течение года 400—500 проектов, в связи с чем количество нерассмотренных законопроектов постоянно растет/По состоянию на 13 января 1999 г. в Государственной Думе находились 1793 законопроекта. Законо-проектный «завал» расчищается также путем согласования вопросов об отзыве проектов. Так, 15 проектов к указанной дат£ решил отозвать Совет Федерации, 10 — Правительство14. \^'Как показывает практика, право законодательной ини--циативы осуществляют его субъекты самостоятельно, свободно и беспрепятственно. При этом под правом законодательной инициативы понимается гарантированная Конституцией РФ возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, а также поправок и законопроектов, проекты постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии15 и о порядке ее исполнения»/

\

Перечисленные субъекты права законодательной инициативы имеют разные возможности в его реализации. Наибольшие возможности для этого имеют Правительство и Президент Российской Федерации, но высокую активность в реализации права законодательной инициативы проявляют депутаты Государственной Думы, хотя, как отмечает А.Н. Шохин, отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы16. Он объясняет причи-

14 См. Стенограмма заседаний Государственной Думы. Бюллетень № 228 (370). Издание Государственной Думы, 1999, с. 16.

15 См. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М , 1997, с, 16.

16 См. там же, с 15.

16Z

ну депутатской активности следующим образом: «На практике законопроекты парламентариев — это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство, или средство побудить правительство в чем-то отойти от прежней политической жизни. Такой мотив законодательной инициативы присущ и российскому парламенту»17.

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. было включено 310 законопроектов, подготовленных депутатами Государственной Думы, что составило 60% от общего числа законопроектов, включенных в эту программу. При этом 73 законопроекта были признаны приоритетными. Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 г. состояла из 434 законопроектов. При этом авторами 231 проекта являются парламентарии18. В 1998 г. Президентом РФ было внесено 4% законопроектов, Правительством РФ — 18%, Советом Федерации и членами Совета Федерации — 13%, субъектами Российской Федерации — 17%. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд внесли всего лишь один процент законопроектов.

Нередко депутатские законодательные инициативы не находят поддержки. Так, по состоянию на 13 марта 1998 г. не имели движения с 1996 г. 117 их законопроектов, в том числе 81 рассмотренных Советом Государственной Думы в 1996 г. и 15 прошедших первое чтение. Представляется, что отсутствие соответствующего движения законопроектов в значительной степени связано с неактуальностью, возможностью решения вопросов путем принятия постановлений Правительством РФ. Да и сами депутаты по истечении определенного времени теряют к ним интерес.

Депутатская активность в законодательной сфере постоянно находится в поле зрения средств массовой информации. При этом депутатов нередко упрекают в некомпетентности, в получении незаслуженных социальных благ, подозревают в лоббировании интересов коммерческих и кри-

17 Шохин А.Н. Указ, соч., с. 15.

18 Имеются в виду депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

ИЗ

минальных структур 28 октября 1997 г. в газете «Московский комсомолец» был опубликован так называемый «Золотой прайс-лист», содержащий «расценки» за услуги, которые якобы оказывают депутаты. В частности, депутатский запрос под заказ оценен в пять тысяч долларов США, а «за разработку и проталкивание «заказных» законопроектов суммы исчисляются миллионами долларов». Особо острую реакцию прессы вызвал принятый 9 сентября 1998 г. сразу в трех чтениях Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Его авторами были 12 членов Совета Федерации и 22 депутата Государственной Думы. Сам по себе факт принятия закона сразу в трех чтениях неординарен и действительно говорит о заинтересованности депутатов в его существовании. О том же свидетельствует и то, что в поддержку этого закона проголосовали 313 депутатов.

В законе сохраняется ежемесячное денежное вознаграждение депутатов Государственной Думы в размере ежемесячного денежного содержания федерального министра, иных выплат, установленных для федерального министра. Следует заметить, что такой подход к оплате труда депутатов был определен еще в 1994 г., когда принимался Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Но тогда не было полной ясности, что собой представляет депутатский труд на профессиональной основе. По истечении пяти лет стало вполне очевидно, что объем работ и ответственности депутатов Государственной Думы значительно меньше, чем у федеральных министров. Но депутаты не поступились своими материальными интересами; они подтвердили свои права и материальные гарантии на случай роспуска Государственной Думы и гарантии членов своих семей, а также льготы в сфере медицинского, бытового и пенсионного обеспечения, в том числе право на обеспечение жилым помещением в г. Москве. Судя по публикации в «Российской газете», указанный закон потянет на 130 млн. руб.19 Выражая свое не-

19 См «Российская газета», 1998, 23 сентября

согласие с таким законом, «Российская газета» пошла на беспрецедентный шаг — призвала Совет Федерации не поддерживать его. Критические замечания в адрес депутатов Государственной Думы в связи с принятием закона об их статусе высказали и многие другие средства массовой информации20. Данный закон не был одобрен в Совете Федерации, но 10 февраля уже 1999 г. Государственная Дума повторно приняла его в редакции согласительной комиссии и вновь направила в Совет Федерации.

Для того чтобы «сбить» активность депутатов, А.Н. Шохин предлагает предоставить право законодательной инициативы только группам депутатов31. Однако коллективная законодательная инициатива вряд ли даст ожидаемые результаты. По нашему мнению, целесообразно лишить российских парламентариев права законодательной инициативы. Законотворчество должно быть сосредоточено в компетентном государственном органе, каковым может быть образуемый Федеральным Собранием РФ Государственный законодательный комитет.

Как уже отмечалось, Совет Федерации является внутри-парламентской структурой, которой предоставлено право законодательной инициативы. Однако его активность в этой сфере относительно невелика. Совет Федерации и его члены, реализуя право законодательной инициативы, руководствуются не только ст. 104 Конституции РФ, но и нормами Регламента Совета Федерации. В 14-й главе этого внутреннего нормативного документа определен порядок осуществления Советом Федерации права законодательной инициативы. Согласно ст. 143 предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене закона Российской Федерации вносится комитетом Совета Федерации или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек.

20 См , к примеру, газеты «Русский телеграф», «Время», 1998, 10 сентября

21 См Шохин А Н Указ соч , с 18

«5

Совет Федерации поручает разработку проекта федерального конституционного закона, федерального закона комитету (комитетам) палаты, к ведению которого относится данный вопрос. Он может принять к своему рассмотрению проект федерального конституционного закона, федерального закона, разработанный комитетом Совета Федерации по собственной инициативе. В Регламенте имеется норма, требующая, чтобы законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, разработанные в качестве законодательной инициативы, не позднее чем за 30 дней до внесения их в .Совет Федерации направлялись соответствующим комитетом Совета Федерации субъектам Российской Федерации, На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом проекта федерального конституционного закона, федерального закона представляются следующие документы:

а) обоснование необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона, включающее развернутую характеристику их целей и основных положений, места в системе действующего законодательства, финансово-экономического обеспечения (в случае внесения проекта федерального конституционного закона, федерального закона, реализация которого потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства Российской Федерации;

б) перечень законодательных актов Российской Федерации, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие данного федерального конституционного закона, федерального закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимы для реализации этого г федерального конституционного закона, федерального законам

Текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, подготовленный к предварительному рассмотрению, и материалы к нему направляются в комитеты Совета Федерации для заключений Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена разработка за-

118

конопроекта, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Комитеты Совета Федерации готовят заключения и представляют их в комитет (комитеты), которому поручена разработка законопроекта. Отсутствие заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации на проект федерального конституционного закона, федерального закона является основанием для невключения данного вопроса в повестку дня заседания палаты.

В текст проекта федерального конституционного закона, федерального закона, который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы, включаются гедующие положения:

I) о сроках и порядке вступления федерального консти-щонного закона, федерального закона в силу;

б) об изменениях, дополнениях или отмене ранее принятых законодательных актов в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом, федеральным законом актов Президента и Правительства, у

Рассмотрение на заседании Совета Федерации законодательной инициативы начинается с доклада одного из инициаторов законопроекта. С содокладом выступает председатель соответствующего комитета Совета Федерации. Постановление о внесении проекта федерального конституционного закона, федерального закона в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении законопроекта Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Проявляя себя в качестве субъекта права законодательной инициативы, Президент за первые два года работы Государственной Думы первого созыва внес 147 законопроектов, что составило примерно 11% от общего числа внесенных за этот период проектов (1302); в 1996 г. таких законопроектов было 7%, в 1997 г. — 9%. В 1998 г. от Президента поступило лишь 4% законопроектов. Небезынтерес-

167

но, что Президент Российской Федерации предпочитает издавать законозаменяющие указы, что подвергается обоснованной критике22. Следует отметить, что издание указов Президентом не всегда продиктовано экономической или иной общественной потребностью. Так, в период проработки в Государственной Думе проекта федерального закона «О ставках земельного налога в 1998 году» Президент издает Указ № 854 от 18 июня 1998 г. «Об индексации ставок земельного налога», ^гим актом ставки земельного налога повышались до четырех раз, что, естественно, ухудшало финансовое положение его плательщиков — юридических лиц. В то же время 16 сентября 1998 г. Государственная Дума приняла указанный закон в третьем чтении, 14 октября его одобрил Совет Федерации. 28 октября 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О ставках земельного налога в 1998 году*. В тот же день он отменил выше названный указ23.

Президент и Правительство имеют некоторые преимущества по отношению к другим субъектам права законодательной инициативы. Лично Президент не участвует в рассмотрении внесенных им в Государственную Думу законопроектов. Конституция Российской Федерации (ст. 83, пункт «к») предоставляет ему право назначать и освобождать своих представителей в каждую палату парламента. Постоянные представители Президента в Государственной Думе и Совете Федерации присутствуют на всех пленарных заседаниях палат, активно участвуют в обсуждении законопроектов и других вопросов. В Государственной Думе имеется и постоянный представитель Правительства Российской Федерации. Кроме этого, Правительство практикует назначение своих представителей для рассмотрения в Государственной Думе внесенных им законопроектов. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что законопроекты, которые они вносят в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Данная норма действовала и в первом ее Регламенте. Одна-

а См Селезнев Г.Н Указ соч., с 126-147 С 10 апреля 1994 г по 20 мая 1997 г Президент Российской Федерации издал 780 нормативных указов, за это же время было принято 555 федеральных законов, т е массив указов примерно на одну треть больше числа законов

33 См «Российская газета», 1998, 30 и 31 октября

ко по политическим причинам, она не сработала, например, когда Президент в качестве срочного внес 20 марта 1996 г. законопроект «Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России»24. Следует отметить, что это не единственный случай «торможения» Государственной Думой законодательных инициатив Президента Российской Федерации. Невысокая законотворческая активность Правительства объясняется, пожалуй, его «сложными» отношениями с Государственной Думой, отсутствием между ними должной взаимоподдержки и сотрудничества. Незначительное число законов, которые были приняты по инициативе Правительства, объясняется еще и тем, что правительственные проекты часто перерабатываются в думских комитетах. Имеют место случаи, когда после длительной «проработки» правительственных законопроектов на их основе депутаты готовят собственные проекты.

Правом законодательной инициативы постоянно пользуются законодательные органы субъектов Российской Федерации. Однако эффективность их деятельности невысока. За 1996— 1998 гг. было принято палатами и подписано Президентом Российской Федерации только 9 законов, инициаторами которых являлись законодательные органы субъектов России.