§ 1. Парламентский контролья

Общая характеристика контроля. Любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится не только к контролю государства за своими гражданами, но и за всеми без исключения институтами, наделенными государственно-властными полномочиями, к одному из которых, в частности, относятся органы полиции. Проблема контроля за органами полиции была поднята еще Императором Александром I, который в своем специальном Указе от 19 марта 1801 г. повелел «сделать подтверждение, дабы чиновники полицейские, как для наблюдения благоустройства, тишины и спокойствия, учрежденные из границ должности своей отнюдь не выходили, и тем менее не дерзали причинять никому и никаких обид и притеснений»2.

В настоящее время, очевидно, что контроль за полицейскими органами и их должностными лицами необходим. Обусловлено это большим количеством государственных органов, осуществляющих полицейские функции во многих сферах жизнедеятельности общества, а также тем обстоятельством, что различного рода решения, затрагивающие права и свободы личности, принимаются данными органами относительно быстро

1  Глава написана доцентом А.В.Куракиным при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».

2 Полное собрание законов Российской Империи. Т.26. № 19798. СПб., 1801.

773

>>> 774 >>>

Часть IV,   Методы полицейской деятельности

и зачастую сразу же исполняются. Все эти и некоторые другие обстоятельства требуют установления разностороннего государственного контроля в целях обеспечения законности и целесообразности функционирования полицейских органов в нашей стране.

Основной смыл контроля за полицейскими службами заключается в том, чтобы проверять правильность работы конкретного полицейского органа и воспрепятствовать любому незаконному решению с его стороны. Понимаемый так контроль, урегулированный правовыми нормами, может быть определен как особое правоотношение между полицейским органом, с одной стороны, и уполномоченным контрольным субъектом — с другой. Возникает право уполномоченного субъекта контролировать соответствующие полицейские органы, прежде всего, с точки зрения законности и целесообразности их работы, а в случаях обнаружения каких-либо отклонений предпринимать конкретные действия с целью их устранения.

Характеризуя контроль за полицейской службой в целом, необходимо сказать, что контроль за деятельностью различных органов государственной власти — прерогатива создавшего их общества. Социальный контроль должен охватывать все органы государства и их должностных лиц. Но всеохватывающий социальный контроль возможен только при наличии системы контролирующих органов. Исследование показывает, что ни в одном демократическом государстве такая система государственного контроля пока окончательно не сложилась. В нашей стране, как и в большинстве зарубежных стран, контроль за государственными органами ведет государство, создав в самом себе контролирующие органы власти, осуществляющие контроль за всеми органами исполнительной власти, в том числе полицейскими.

В связи с этим контроль за полицейской службой может осуществляться органами, относящимися к различным ветвям государственной власти. Разнообразие органов, осуществляющих государственный контроль в нашей стране, различие в их правовом статусе предопределяется системой государственной власти, сложившейся в соответствии с Конституцией России.

Так, согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»1 контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий,

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст.1666. 774

>>> 775 >>>

Глава 6.   Контроль за полицейской службой

определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор России и подчиненные ему прокуроры. В силу специфики деятельности вышеперечисленных органов государственной власти их вклад в осуществление государственного контроля за полицейской службой не равнозначен. Поскольку у каждого органа государственной власти есть ряд функций в сфере государственного контроля за деятельностью полицейской службы, которые соответствуют его задачам и компетенции. Такой подход к осуществлению контроля призван предотвратить злоупотребление властью и тем самым гарантировать соблюдение и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в сферу деятельности полицейской службы.

В настоящее время необходимо признать, что должный порядок взаимодействия органов государственной власти в сфере осуществления контроля за полицейскими органами нашей страны на законодательном уровне еще окончательно не решен. В связи с чем многочисленные контрольные органы не связаны между собой, действуют разрознено, хаотично и тем самым неэффективно. Мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти — власти контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной)1.

Одна из первых систем государственного контроля за администрацией сложилась в Древнем Китае. Данная система включала в себя законодательный, исполнительный, судебный и экзаменационный контроль. В Европе государственный контроль за деятельностью публичной администрации начал складываться в XVIII в. и тогда же появились его высшие органы. В современный период высший орган государственного контроля су-

См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Гос. и право.1993. № 4. СЮ.

775

>>> 776 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

шествует почти во всех странах под разными названиями. В одних государствах он именуется контрольным управлением, в других — контрольной палатой, в третьих — контрольной инспекцией, в четвертых — контрольным советом1. Необходимость выделения контрольной власти в некоторых зарубежных государствах объясняется тем, что субъекты государственного контроля фактически дублируют друг друга, а в ряде случаев даже конкурируют между собой, тем самым не выполняют поставленных перед ними задач, и, как следствие, этого нарушают права и законные интересы личности.

Отчасти аналогичная ситуация имеет место и в нашей стране. Произошедшие за истекшее десятилетие реформы разрушили сложившуюся систему социально-правового контроля за деятельностью полицейских служб. Этим обстоятельством воспользовались как преступные элементы и политиканы, пытающиеся манипулировать силовыми структурами в своих видах и целях, так и сами полицейские структуры, которые в отсутствие за ними надлежащего контроля могут злоупотреблять своими правами.

Парламентский контроль за полицейскими органами. Данный вид контроля наряду с иными видами государственного контроля является наиболее эффективным видом контроля за полицейской службой со стороны институтов гражданского общества. Современный парламент — это орган государственной власти, основными функциями которого являются законодательная, финансово-бюджетная и контрольная. Конституция РФ закрепила эти функции за Федеральным Собранием Российской Федерации.

Как показывает мировой опыт парламентской работы, основу, на которой выстраивается система государственного контроля за деятельностью органов полиции, составляет именно парламентский контроль2. Это обусловлено рядом обстоятельств, одним из которых является тот факт, что своей законотворческой деятельностью парламент придает четкую и последовательную государственно-правовую форму всем без исключения аспектам функционирования органов полиции. Парламент конт-

1  См.: Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1995. № 5. С.61.

2 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: Авто-реф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2002. С.12.

776

>>> 777 >>>

Глава 6.   Контроль за полицейской службой

ролирует организации и учреждения, в компетенцию которых входят вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства, делает легитимными основные направления их деятельности. Парламент, будучи независимым от административных органов, как бы стоит над полицейскими службами и регулирует их взаимоотношения между собой и иными государственными структурами в интересах обеспечения безопасности личности, общества и государства. Всестороннее обоснование данной позиции дано английским философом конца XVII—начала XVIII вв. ДжЛокком.

Дж.Локк приводит веские аргументы в пользу верховенства законодательной власти над другими видами государственной власти. Сопоставляя законодательную власть с исполнительной и судебной властью, Дж. Локк писал: «Исполнительная власть явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена»1.

В соответствии с Конституцией России контрольных полномочий у падат Федерадьного Собрания Российской Федерации, у каждой по отдельности и у обеих вместе достаточно, чтобы осуществлять эффективный парламентский контроль в отношении полицейской службы нашей страны. Важно, чтобы депутаты Государственной Думы и депутаты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации умели правильно руководствоваться Конституцией России и действующим законодательством в ходе осуществления парламентского контроля за деятельностью полицейской службы.

При определении основных направлений, форм и методов парламентского контроля за полицейской службой необходимо иметь в виду, что контроль с его стороны не должен мешать выполнению полицейскими органами возложенных на них законом задач и функций. Помимо этого парламентский контроль не должен создавать угрозы разглашения сведений, составляющих государственную тайну, а также распространяться о совершенно секретных мероприятиях, проводимых специальными полицейскими службами, до момента их окончания и подведения итогов.

1 Локк Д. О гражданском правлении. Избр. философские произведения. Т.2. М., 1960. С.85.

777

>>> 778 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Помимо всего прочего парламентское воздействие на укрепление общественной и государственной безопасности Российской Федерации должно охватывать ряд направлений1.

Первое — это воздействие на разработку и реализацию ее стратегии, доктрин и долгосрочных программ. Такое воздействие парламента поможет обеспечить единство государственной политики в сфере функционирования полицейских служб, может способствовать установлению должного уровня контроля и координации между полицейскими службами.

Второе направление — это финансовый контроль за деятельностью полицейских служб. Финансовый контроль осуществляется парламентом через Счетную Палату РФ, которая следит за исполнением государственного бюджета, а также за правильностью исчисления потребностей и оптимального финансирования полицейских служб.

Третье направление парламентского контроля за деятельностью органов полиции может осуществляться по вопросам кадровой политики. Составной частью этого мероприятия может являться деятельность парламента по контролю за реализацией законодательства о государственной службе в полицейских службах и подразделениях. Полномочия парламента в этом направлении могут быть реализованы в ходе контроля за соблюдением прав человека (в том числе прав сотрудников полицейских служб) и контроля за соответствием Конституции России и федеральным законам издаваемых органами полиции подзаконных нормативных правовых актов. Парламентский контроль за соблюдением прав человека в процессе осуществления полицейскими службами своих задач и функций может осуществляться парламентом или его органами в ходе расследования фактов нарушения полицейскими органами прав человека.

Во многих государствах парламентами образуется институт общественного контролера-омбудсмена, призванного рассматривать жалобы граждан на любые ущемления их прав и законных интересов со стороны государственных органов и их должностных лиц. Общая для всех омбудсменов в мире цель — защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентского, судебного, административного и иных форм

1 См.: Рыжак Н.И. Контроль законодательной власти за деятельностью спецслужб (теоретико-правовые вопросы исследования). Дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 1998. С.107—109.

778

>>> 779 >>>

Глава 6.   Контроль за полицейской службой

контроля. Институт омбудсмена есть и в нашей стране. Но необходимо отметить, что общественный контролер или, как он называется в нашей стране, уполномоченный по правам человека может эффективно действовать только в тех сферах государственного управления, где государственная система сама настроена на ликвидацию имеющихся недостатков. В случае отсутствия такой готовности призывы уполномоченного по правам человека, скорее всего, будут проигнорированы аппаратом, поскольку рекомендации уполномоченного по правам человека имеют, прежде всего, моральную силу.

Но в то же время уполномоченный по правам человека представляет собой тот институт, который может быть использован в деле защиты прав личности, если эти права нарушаются полицейскими службами. Эффективность данного государственно-правового института может проявляться в том, что уполномоченный по правам человека может работать в различных условиях, не изменяя при этом своему правозащитному содержанию1.

Направления, формы и методы парламентского контроля. Контроль парламента за использованием негласных методов и средств предполагает необходимость согласования соответствующих нормативных правовых актов, принимаемых контролируемыми полицейскими службами, с уполномоченными на то органами парламента.

В тех случаях, когда их применение повлекло крайне негативные последствия для безопасности государства, а также отдельных граждан, необходимо проводить парламентское расследование всех фактов и обстоятельств чрезвычайного происшествия. Помимо этого, подлежат контролю со стороны парламента, его комитетов и комиссий количественные показатели применения полицейскими службами специальных средств и огнестрельного оружия.

Контроль парламента за информационно-аналитической работой в полицейских службах необходимо осуществлять выборочно, путем изучения лишь тех информационных документов, которые направляются Президенту России, Парламенту и Правительству РФ. В ходе контроля должна оцениваться достоверность и объективность предоставляемой информации, а также

1 См.: Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России // Правоведение. 1994. № 5—6. С.71.

779

>>> 780 >>>

Часть IV.   Методы попицейской деятельности

своевременность ее предоставления. Совершенно очевидно, что различные направления парламентского контроля за деятельностью полицейских служб тесно взаимосвязаны между собой, но, тем не менее, требуют особых форм своего выражения.

Анализ Конституции России, Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации позволяют выявить следующие формы парламентского контроля за деятельностью полицейских служб: это — организация и проведение депутатских расследований; парламентские слушания; заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей исполнительной власти; вопросы и запросы депутатов к должностным лицам исполнительной власти. Согласно Федеральному закону «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат, группа депутатов Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства РФ на заседании Государственной Думы. В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для обращения депутатов Государственной Думы с вопросами к членам Правительства России и ответов на них. В случае, если приглашенный член Правительства Российской Федерации не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ члена Правительства Российской Федерации доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Официально такая форма контроля парламента за исполнительной властью была установлена в Англии в 1869 г. Члены парламента вправе задавать вопросы членам правительства и требовать по ним объяснений, вторые обязаны отвечать, оправдывая свою деятельность. Вопросы поступают в письменной форме, ответы даются министрами в устной и письменной форме. Члены парламента могут задавать дополнительные вопросы на месте без предварительного уведомления. Члены парламента, задающие вопросы, часто сравниваются с «тяжелой батаре-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст.74. 780

>>> 781 >>>

Глава 6.   Контроль за полицейской службой

ей», постоянно ведущей огонь по правительству1. Как правило, государствоведы, анализирующие работу данного механизма, отмечают его эффективность, способность накладывать некоторую узду на самодержавие министров, заставляют министров прислушиваться к голосу общественного мнения и прессы, освещать темные углы коридоров власти и разоблачать скрытые ошибки или злоупотребления, которые могли бы остаться незамеченными2.

Вышеперечисленный перечень форм контроля, казалось бы достаточен для осуществления эффективного парламентского контроля за деятельностью полицейской службы нашей страны. Но, как показывает практика, ряда механизмов эффективной реализации из вышеперечисленных форм парламентского контроля у парламента пока нет. По словам председателя комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по борьбе с коррупцией Н.Д. Ковалева, у комиссии нет полномочий на проведение всеобъемлющего парламентского расследования, принятого в ряде других стран3. В связи с этим необходимо ускорение принятия соответствующего федерального закона.

Помимо этого особого внимания заслуживает вопрос о создании парламентских органов, призванных осуществлять функции контроля за деятельностью полицейских служб, четкого определения круга их властных полномочий в отношении полицейских служб, а также процедур оформления результатов их работы и хранения предоставленных им контролируемыми полицейскими службами материалов и подготовленных на их основе документов. Также требует специального исследования и нормативного определения вопрос о порядке допуска и организации работы конкретных лиц, включенных парламентом в состав соответствующих парламентских комитетов и комиссий, взаимодействующих с полицейскими службами4.

Осуществляя контроль за деятельностью полиции, комитеты и комиссии Государственной Думы и Совета Федерации используют различные методы, среди которых важное место за-

1  См.: Вильсон В. Государство. СПб., 1905. С.101.

2 См.: ЛоуС. Государственный строй Англии. М., 1905. С.80.

3 См.: Диагноз: мздоимство. Хроническая болезнь России // Рос. газ. 2002. 29 июня.

4 См.: Рыжак Н.И. Указ. соч. С.110.

781

>>> 782 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

нимают следующие: истребование из контролируемых полицейских служб необходимых документов, заключений и иных материалов; приглашение руководителей контролируемых полицейских служб на заседания парламента, его комитетов и комиссий для предоставления разъяснений по рассматриваемым вопросам; проведение опросов сотрудников контролируемых полицейских служб; плановые и внеплановые проверки деятельности полицейских служб и др.

К видам парламентского контроля за деятельностью полицейских структур и их должностных лиц можно отнести следующие: постоянный контроль за деятельностью полицейских служб, предполагающий использование всех вышеперечисленных форм и методов контроля, и избирательный контроль, осуществляемый субъектами парламентского контроля в процессе внеплановых проверок, а также в ходе расследования должностных злоупотреблений, совершаемых в полицейских службах в обычных и чрезвычайных условиях, имеющих особо негативные последствия для личности, общества и государства. Подчеркивая значение парламентского контроля за деятельностью полицейских органов (МВД, ФСБ, ФСО России и т.д.), необходимо отметить, что контроль со стороны парламента должен распространяться на все ключевые вопросы деятельности полицейской службы нашей страны. Именно такой подход позволит обществу эффективно контролировать деятельность полицейских служб, особенно те из них, чья деятельность носит преимущественно негласный характер. Помимо этого, данный подход позволит предупреждать и пресекать различного рода злоупотребления со стороны этих служб, способствовать восстановлению и защите прав и законных интересов граждан.