§ 2. Полицейские акты

Нормативные акты. С помощью данной формы устанавливаются, изменяются или отменяются нормы полицейского права, то есть общие правила, обращенные к определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных гипотезами норм. В целом подобные акты подразделяются на «полицейские законы» и подзаконные акты.

В последние 10—15 лет было издано значительное количество федерадьных законов, регламентирующих полицейскую деятельность исполнительной власти. К ним относятся: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» и др. Однако нормы закона не могут полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в области полицейской деятельности ввиду их многообразия и подвижности, и вследствие этого законодатель не может быть монополистом в издании актов, нормы

751

>>> 752 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

которых регламентируют работу органов полиции. И хотя основное назначение органов исполнительной власти состоит в исполнении законов, в правоприменительной деятельности, законодатель закрепляет за этими органами, в том числе за органами полиции, полномочия по изданию актов, содержащих нормы полицейского права.

Данные акты представляют собой важнейшую форму полицейской деятельности. По словам В.Л.Кобалевского, им присуща «ограниченная правовая мощь, какая принадлежит и прочим административным действиям»1, но их практическая роль в деятельности полиции огромна: они являются обязательными для всех нижестоящих органов и должностных лиц.

К числу таких актов следует отнести подзаконные ведомственные акты, среди которых важное место занимают положения, уставы, инструкции МВД России, ФСБ, Госнаркоконт-роля, Главного таможенного комитета, Санэпидемнадзора и других ведомств. Например, Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. было утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, нормы которого определяют основные задачи и функции Министерства, регламентируют деятельность его органов. В свою очередь, согласно п.7 ст.9 данного Положения, Министерство внутренних дел Российской Федерации «издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции министерства»2.

Ведомственные нормативные акты регулируют внутриорга-низационную деятельность полицейского аппарата управления и должностных лиц, но могут иметь и надведомственный характер, регулировать отношения между полицией и гражданами. Примером внутреннего (ведомственного) нормативного акта

1  Ковалевский В.Л. Очерки советского административного права. С. 132.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605.

752

>>> 753 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

может служить Инструкция о порядке применения Положения \о службе в органах внутренних дел, утвержденная Приказом МВД России от 14 декабря 1999 г. К внешним ведомственным нормативным актам МВД России, направленным на регулирование отношений между органами внутренних дел и гражданами, следует отнести: Инструкцию по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденную приказом МВД России от 16 сентября 2002 г.; Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденный приказом МВД России от 18 января 1993 г.; приказ МВД России от 17 февраля 1993 г. «Об обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение». Министерство внутренних дел России, как и другие полицейские органы, принимает ведомственные нормативные акты, регулирующие не только внутригосударственную деятельность структурных подразделений, но и содержащие предписания физическим и юридическим лицам по вопросам обеспечения разрешительной системы, безопасности дорожного движения, регистрационного учета, оформления гражданства и выхода из гражданства, охраны собственности, реабилитации граждан и т.д.1

Таким образом, действие правовых норм полицейского права, содержащихся в нормативных актах, направлено преимущественно на: а) организацию работы аппарата органов полиции; б) охрану объектов, имеющих важное значение для жизнедеятельности общества и государства; в) обеспечение прав и свобод граждан; г) вытеснение из сферы общественных отношений правонарушений (преступлений) и явлений отклоняющегося поведения; д) борьбу с угрозами социального, техногенного, природного и биологического характера. Такой практический аспект нормативных актов полиции придает особое значение ее нормотворческой деятельности, которую можно рассматривать в известном смысле как правоприменительную деятельность2.

Индивидуальные акты полиции. Индивидуальные акты — важнейшая форма полицейской деятельности. Индивидуальные по-

1  См.: Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С.44—49.

2  См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С.77-78.

753

>>> 754 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

лицейские акты — это решения субъектов полицейской власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам1. Например, акт органа МВД России, в котором содержится разрешение конкретному гражданину на право приобретения и пользования гражданским оружием (газовым пистолетом). Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, индивидуальные полицейские акты порождают, изменяют и прекращают полицейские отношения. Индивидуальные акты полиции по своей правовой природе не отличаются от актов управления. Они принимаются в процессе исполнительной (полицейской) деятельности, имеют односторонний, властный характер, обязательны для исполнения, строго подзаконны, порождают определенные правовые последствия. Вместе с тем актам полиции свойственны некоторые особенности, т.к. они направлены на охрану общественного порядка, обеспечение личной и общественной безопасности граждан, их имущественной неприкосновенности и т.д.

Возникающие ежедневно перед органами полиции разнообразные вопросы требуют издания огромного количества индивидуальных актов: о приеме на службу, награждении, выдаче лицензии, регистрации, применении административного наказания. Это — самая большая по объему и разнообразию разновидность актов, практически создающая административно-правовую (полицейскую) действительность.

Все индивидуальные полицейские акты можно подразделить на две основные группы. Первую образуют оперативно-распорядительные акты, направленные на организацию положительной и эффективной деятельности полицейского аппарата. Другая группа включает правоохранительные акты, содержащие решения по использованию мер административной ответственности, по предупреждению угроз социального, техногенного, природного характера, по профилактике инфекционных заболеваний, акты, направленные на охрану прав и свобод граждан.

Оперативно-распорядительные акты (их иногда в юридической литературе называют «регламентирующими актами»)2 в практике органов полиции принимаются при орга-

1  См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С.11.

2 См.: Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. С.138—139.

754

>>> 755 >>>

Глава 5,   Формы полицейской деятельности

^низации внутрислужебной деятельности. Это — приказы о зачислении лиц на работу, о присвоении специальных званий, о предоставлении отпуска и т.д. Во внешнеорганизационных отношениях с помощью оперативно-распорядительных актов органы внутренних дел решают вопросы о выдаче гражданину по достижении 14-летнего возраста паспорта гражданина Российской Федерации, общегражданского заграничного паспорта, иностранному гражданину — вида на жительство. К этому виду актов также относятся: решения начальника органа внутренних дел о зачислении гражданина внештатным сотрудником милиции, о привлечении гражданина к участию в оперативно-розыскной работе, о поощрении гражданина, особо отличившегося в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Оперативно-распорядительные акты позитивны по своему воздействию, имеют место в регулятивных полицейских правоотношениях, направлены на упорядочение деятельности полицейского аппарата и обеспечение прав и интересов граждан.

Вторая группа актов выполняет непосредственно охранительную роль и используется органами полиции в случаях, когда возникают административные правонарушения, угрозы техногенного и природного характера, массовых инфекционных заболеваний. Данные акты в свою очередь могут подразделяться на: 1) административно-юрисдикционные; 2) процедурно-защитные; 3) регистрационные; 4) разрешительные.

Административно-юрисдикционные акты — это индивидуально-властные акты, решающие вопрос о виновности лица, совершившего административное правонарушение, и одновременно о назначении положенного административного наказания. В механизме административной юрисдикции данные акты наиболее зримы для общества и ощутимо для правонарушителя выражают отрицательную реакцию государства на административное правонарушение. Для правоохранительных актов такого рода, которые «карают» виновных лиц, совершивших административное правонарушение, характерны определенные процессуальные правила издания и исполнения, реализующиеся в производстве по делам об административных правонарушениях1.

См.: Ростовщиков И.В. Указ.соч. С.133—134.

755

>>> 756 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Особое место в системе правоохранительных индивидуальных органов занимают процедурно-защитные акты предупредительного, пресекательного и восстановительного характера. Так, решение о недобровольном освидетельствовании лица, страдающего психическим расстройством, которое принимает врач-психиатр, является актом предупредительного характера. Решение органа внутренних дел об изъятии у лица, неправомерно хранящегося у него гражданского оружия (например, газового пистолета), относится к актам пресекательного характера. Принятие компетентным жилым органом обоснованного решения об административном выселении лица из самоуправно занятого жилого помещения, относится к актам восстановительного характера. Рассматриваемые акты могут выступать в качестве самостоятельных актов, но вместе с тем могут обеспечивать реализацию административно-юрисдикционных актов, т.е. актов применения административных санкций к правонарушителям .

Самостоятельным видом правоохранительных актов являются регистрационные акты, благодаря которым органы полиции контролируют законность конкретных действий граждан и юридических лиц, фиксируют соответствующие фактические явления, приобретающие характер юридических. Так, к регистрационным актам, принимаемым органами внутренних дел, относятся: регистрация граждан и иных лиц при осуществлении ими права на выбор места жительства в пределах России, регистрация оружия, которым лицо владеет и пользуется на праве личной собственности, регистрация автотранспортного средства.

Важную роль в системе правоохранительных индивидуальных актов играют разрешительные акты, которые принимаются в связи с выдачей органами полиции разрешения на определенные действия или на занятие определенным видом деятельности. К актам подобного рода относятся: разрешение (выдача визы) на выезд из России; разрешение на въезд в пограничную зону; разрешение на провоз оружия; разрешение (лицензия) на занятие предпринимательской деятельностью. С помощью разрешительных актов уполномоченные (полицейские) органы контролируют разрешенные действия и деятельность, которые в случае их непрофессионального осуществления, без соблюдения необходимых правил, могут причинить существенный вред обществу, угрожать общественной и личной безопас-

756

>>> 757 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

ности. Поэтому данные акты строго индивидуализированы и содержат решения о выдаче разрешения или о его отказе.

Индивидуальные полицейские акты принимаются в процессе осуществления всех видов полицейской деятельности. Они издаются при каждом случае применения к правонарушителям административных наказаний. Во многих случаях граждане не могут реализовать свои субъективные права без соответствующих актов полиции.

По юридическим последствиям индивидуальные акты полиции могут быть обязывающими, закрепляющими, управомочи-вающими, поощряющими, содержащими отказы.

Принятие индивидуального акта органом полиции (должностным лицом) может быть выражено в устном и словесно-документальном виде, предполагающим конкретный адресат, что делает такой акт «осязаемой реальностью»1, непосредственно воспринимаемой людьми.