§ 3. Формы-договоры

Административные договоры. Административные договоры, как было сказано выше, являются источниками полицейского права. Но одновременно они могут рассматриваться как форма полицейской деятельности. Следует отметить, что в последнее время в деятельности органов полиции (МВД России, ФСБ, Госнаркоконтроля России и т.д.) постепенно расширяется договорная практика, в частности, практика применения различных видов административных договоров, которые также представляют собой форму полицейской деятельности. Например, в деятельности органов МВД России применяются соглашения о взаимодействии между органами внутренних дел и аналогичными ведомствами других стран о совместной борьбе с провозом и распространением наркотиков, соглашения между управлениями внутренних дел субъектов Российской Федерации об охране определенных объектов и совместной борьбе с преступностью, контракты на негласное сотрудничество граждан с органами милиции и т.д.

' Алексеев С.С. Общая теория права. 1.2. М., 1982. С.194.

757

>>> 758 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

Известный французский административист и государствовед Л.Дюги писал: «Административные акты, как акты юридические естественно являются или односторонними или договорными»1. Административный (полицейский) договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, которое заключается сторонами в процессе и в целях охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с противоправными посягательствами. С помощью административного (полицейского) договора нормы административного права определяют поведение конкретных субъектов, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения2.

Характерными чертами административного (полицейского) договора как формы полицейской деятельности являются:

Первое. Это — соглашение, одной из сторон которого выступает орган полиции (МВД России, ФСБ, Госнаркоконт-роль России), т.е. публичный орган, осуществляющий полицейскую деятельность. Другой стороной могут быть любые государственные и муниципальные органы, учреждения и предприятия независимо от форм собственности, общественные объединения, граждане.

Второе. Это — соглашение, отличающееся формальным равенством сторон.

Третье. Критерием, определяющим полицейский характер такого договора, являются соответствующие публично-правовые цели: охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, защита прав и свобод граждан, охрана определенных объектов и т.п.3

Важное значение имеет третий пункт, подчеркивающий публично-правовой характер административного договора. Не случайно известный ученый-административист 20-х годов XX в. В.Л.Кобалевский называл такого рода договоры «публично-правовыми договорами»4.

1  Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С.316.

2  См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 16.

3 См.: Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд-юрид. наук. М., 1997. С.17—20.

4 Ковалевский В.Л. Очерки советского административного права. С. 137.

758

>>> 759 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

В настоящее время в полицейской деятельности МВД России распространение получили договоры о сотрудничестве, предполагающие заключение административных договоров между двумя и более органами МВД России различных субъектов Российской Федерации об охране общественного порядка и взаимодействии в вопросах борьбы с преступностью. Кроме того, административные договоры о сотрудничестве между органами МВД России могут предусматривать обмен полицейской информацией, координирование действий различных милицейских служб, взаимодействие органов милиции и частных детективных и охранных агентств.

Не лишним будет отметить, что административные договоры о совместной деятельности, используемые органами полиции (в частности, органами МВД России), следует отличать от одноименных договоров, предусмотренных ст.52 и 1041 Гражданского кодекса РФ. Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности является объединение усилий для получения прибыли, а в административном договоре о совместной деятельности, используемого органами полиции, — объединение усилий для решения полицейских задач: охраны общественного порядка, обеспечения безопасности граждан, борьбы с наркоманией и т.п.

Гражданско-правовые договоры. Органы МВД России (милиция, военизированная пожарная охрана) на основе соглашений с предприятиями, учреждениями и организациями разной формы собственности за плату осуществляют охрану их собственности — вневедомственную охрану. Договор об охране имущества собственников — это гражданско-правовое соглашение, по которому орган внутренних дел (полиция) берет на себя обязанности по обеспечению охраны предприятий, сооружений, материальных ценностей, а организация-собственник обязуется оплатить расходы по охране и создать для этого необходимые условия1. В Положении о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г., сказано: «Вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации создается на договорной основе для защи-

1 См.: Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М., 1975. С.87.

759

>>> 760 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ты имущества собственников и организуется в городах, районах и поселках городского типа»1.

Вневедомственная охрана обеспечивает охрану имущества, а также оказывает другие услуги, предусмотренные договорами с собственниками. Вневедомственная охрана осуществляет свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования и содержится за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающих по договорам от собственников.

Проект договора разрабатывается органом внутренних дел, но подписывают обе стороны. Договор вступает в силу с момента утверждения его вышестоящим органом. Таким образом, договор об охране соответствующего объекта получает юридическую силу в сочетании с односторонним актом полиции. Договор не вытесняет здесь полностью одностороннего акта управления (полиции), а лишь в сочетании с ним служит основанием для возникновения правоотношений об охране объектов.

Некоторые из ученых-административистов полагают, что гражданско-правовой договор является эффективной формой полицейской деятельности, направленной на охрану имущественных объектов предприятий и организаций. «Акты управления, — писал В.М.Безденежных, — в силу своей односторонности, в силу того, что их содержание определяется только издающим органом, не содержат гарантий учета интересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать все отношения по охране, в которых заинтересована хотя бы одна сторона»2.

В советской науке административного права большинством авторов (Ю.М.Козлов, Е.А.Агеева, А.П.Коренев и др.) данная форма административной деятельности отрицается. Е.А.Агее-ва, написавшая книгу о формах управленческой деятельности, утверждает, что заключение гражданско-правовых договоров органами управления не есть форма управленческой деятельности, т.к. в таких правоотношениях органы управления выступают не в качестве субъектов государственно-властной уп-

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст.507.

2 См.: Безденежных В.М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Труды Высшей школы МООП СССР. Вып.20. С.37.

760

>>> 761 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

равленческой деятельности, а «как субъекты гражданско-правовых отношений»1.

С данной позицией трудно согласиться. Представляется, что глубже посмотрел на данную проблему в 20-х годах XX в. ВЛ.Ко-балевский, писавший: «Вне всякого сомнения, что администрация, выступая в гражданском обороте с гражданской сделкой, не перестает быть администрацией и не превращается в частное лицо. Гражданско-правовая сделка есть лишь частноправовая форма ее публичной деятельности»2. И действительно, полицейская деятельность, направленная на охрану объектов собственности и осуществляемая на возмездной основе, является, прежде всего, по форме гражданско-правовой, основанной на нормах о договоре Гражданского кодекса РФ. Вместе с тем субъект вневедомственной охраны не перестает быть органом полиции и его деятельность для защиты имущества собственников является одновременно публично-правовой, регламентируемой нормами полицейского права, которые содержатся в Положении о вневедомственной охране. Статья 8 Положения предоставляет работникам вневедомственной охраны право применять меры административного принуждения, в частности: задерживать лиц, пытающихся незаконно вывезти (вынести) материальные ценности с охраняемого объекта; доставлять в служебные помещения охраны или милицию лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, связанных с посягательствами на охраняемое имущество, и т.д.3

Международные договоры. Важной и политически значимой формой полицейской деятельности являются соглашения, заключаемые органами полиции Российской Федерации с органами полиции других стран по вопросам борьбы с преступностью, задержания преступников, борьбы с наркоманией, терроризмом, по обмену полицейской информацией. Прерогатива заключения подобных договоров предусмотрена ст. 12 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», где расписана компетенция федеральных министров на ведение переговоров и подписание международ-

1 Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. М., 1973. С.7—8.

2  Ковалевский В.Л. Очерк советского административного права. Харьков, 1924. С. 136.

3 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. С.507.

761

>>> 762 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

1

ных договоров России межведомственного характера1. Применительно к МВД России такое право предоставлено Министерству Положением о нем, в котором согласно п.42 Министерство вправе в рамках своей компетенции заключать в установленном порядке международные договоры Российской Федерации, осуществлять взаимодействие с международными организациями и правоохранительными органами иностранных государств2. 29 июня 1995 г. Правительство РФ приняло Постановление «О заключении соглашений о сотрудничестве между МВД России и компетентными ведомствами иностранных государств». В этом нормативном акте был утвержден типовой проект Соглашения МВД России с соответствующими правоохранительными (полицейскими) органами иностранных государств3. 17 февраля 1995 г. решением Совета Министров внутренних дел государств — участников Содружества Независимых Государств было одобрено «Типовое положение о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов». Статья 3 Соглашения предусматривает обмен оперативной информацией как на основе запросов, так и без запросов, если имеются основания полагать, что она представляет интерес для органа внутренних дел4.

Данные нормативные акты создали правовую базу для заключения межведомственных соглашений между МВД России и правоохранительными (полицейскими) органами других стран. Примером такого соглашения явилось Соглашение о сотрудничестве между МВД России и МВД Азербайджанской Республики, заключенное в Москве 19 апреля 1996 г. и предусмотревшее все формы сотрудничества сторон в борьбе с преступностью (исполнение запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий, розыск лиц, скрывающихся от уголовного преследования или исполнения приговора, обмен оперативной, справочной, криминалистической и иной информацией, обмен опытом работы, планирование и осуществление скоординированных мероприятий и т.д.). Другим примером международного договора может служить Соглашение о сотрудничестве министерств

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст.2757.

2 Там же. 1996. № 30. Ст.3605.

3 См.: Рос. газ. 1995 . 18 июля.

4 Сборник международных соглашений МВД России / Сост.: Т.Н.Москалько-ва, Н.Б.Слюсарь. М., 1996. С.38.

762

>>> 763 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, подписанное 12 государствами — бывшими республиками СССР1.

После 11 сентября 2001 г., когда два гигантских «Боинга» врезались ранним утром в самое сердце финансовой системы США, а третий поразил Пентагон, значение полицейского фактора во всех странах мира резко возросло, а борьба с международным терроризмом побудила многие государства к сотрудничеству в сфере полицейской деятельности. Поэтому актуальность международных соглашений, направленных на борьбу с преступностью (терроризмом, наркоманией, розыском преступников, розыском и возвращением автомототранспорта), будет неуклонно возрастать, а следовательно, данная форма полицейской деятельности окажется в XXI в. одной из самых востребованных.