§ 4. Организационные действия

Внутриорганизационные действия. Совершение организационных действий является необходимым условием работы любого органа полиции. «Организация — необходимое условие деятельности любого государственного или общественного органа. Всякое общение людей предполагает координацию их действия для достижения общих целей», — писал известный ученый-адми-нистративист Г.И.Петров2. Рассматриваемые действия, будучи формой полицейской деятельности, подразделяются на внутриорганизационные и внешнеорганизационные.

Если метод полицейской деятельности находит свое отражение в форме, то следует сказать, что в форму внутриорганиза-ционных действий облекается прежде всего такой общий метод, как метод непосредственного управления, состоящий в прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты, в осуществлении повседневных действий оперативного характера. Внутриорганизационные действия вызываются потребностями органа полиции и направлены на поддержание его жизнедеятельности.   К таким  действиям  относятся:   проведение

1  См.: Арзамасов Ю.Г. Указ.соч. С.56—57.

2 Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.45.

763

>>> 764 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

служебных заседаний и совещаний, действия, связанные с изданием нормативных и индивидуальных актов, заключением административных и гражданско-правовых договоров, дача служебных предписаний сотрудникам и техническим работникам, обсуждения, проверки, применение дисциплинарных взысканий, разработка прогнозов совершения правонарушений и преступлений, программ, осуществление бухгалтерского и статистического учета, руководство структурными подразделениями, в том числе делопроизводством, архивным делом, канцелярией и т.д.

В целом внутриорганизационная деятельность складывается из действий трех видов:

а)  действий, направленных на создание и поддержание собственной организации и решение организационно-штатных вопросов (создание организационной структуры, определение компетенции каждого структурного подразделения, должностного лица, государственного служащего);

б)  действий, которые определяют процесс управления подчиненными объектами и процесс координации их деятельности с другими объектами, а также с подчиненными органами (решение вопросов принятия и исполнения управленческих решений, субординации, установления горизонтальных связей, консультирования и инструктирования и т.д.);

в)  действий, призванных предотвращать сбои в системе управления органа полиции, обеспечивать дисциплину сотрудников органа полиции и создавать условия для нормального функционирования органа. Посредством этих действий применяются   меры   дисциплинарного   принуждения,   обеспечиваются порядок и служебная дисциплина как внутри органа, так и за его пределами.

Таким образом, посредством внутриорганизационных действий решаются индивидуальные конкретные управленческие (полицейские) дела и вопросы организационного характера. Это — внутриорганизационное «полицейское управление». В рамках этого управления могут иметь место организационные действия нормотворческого, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Все эти действия являются юридически значимыми и представляют публично-правовую форму полицейской деятельности.

Во внутриорганизационных действиях находит свое выражение рутинная и повседневная работа, возложенная на сотруД-

764

>>> 765 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

ников органа полиции. Эти действия замыкаются в границах аппарата данного органа исполнительной власти, однако, в конечном счете, — и в этом заключается смысл их существования, — они направлены на то, чтобы органы полиции и их должностные лица эффективно взаимодействовали с внешней сферой: гражданами, учреждениями, юридическими лицами.

Внешнеорганизационные действия. Данные действия отличаются от внутриорганизационных тем, что при их совершении сотрудники органов полиции осуществляют свою служебную деятельность вне органа, в котором служат, выступают в качестве представителей власти и правомочны вступать в отношения с лицами, не находящимися с ними в их служебном подчинении. Например, сотрудник милиции обязан оказать доврачебную помощь гражданину, находящемуся в общественном месте в беспомощном состоянии. Внешнеорганизационные действия в свою очередь могут быть подразделены на регулятивные повседневные и правопринудительные, совершаемые для прекращения противоправных деяний, в случаях отклоняющегося от правопорядка поведения и в других ситуациях, предусмотренных законом.

Значительная часть работы органов милиции (например, органов внутренних дел) по организации и практическому осуществлению охраны общественного порядка и обеспечению всех видов безопасности проводится в форме внешнеоргани-зационных регулятивных действий. Это — разнообразные проявления полицейской деятельности, которые в большинстве случаев осуществляются без применения индивидуальных полицейских актов. Например, запись гражданина на прием к начальнику органа внутренних дел, дача постовым сотрудником милиции в устной форме адресной справки гражданину, надзорные действия сотрудника ГИБДД за дорожным движением и т.д.

Другая особенность рассматриваемых действий — их осуществление без применения принуждения. К подобным действиям относятся: выдача гражданам справок, официально подтверждающих какие-либо факты или события; проведение сотрудниками ГИБДД технических осмотров транспортных средств; сотрудничество органов полиции с гражданами, предоставляющими полицейскую информацию; беседы с гражданами, дача им указаний, предостережений; устная угроза неблагоприятны-

765

>>> 766 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ми последствиями гражданину в случаях отклоняющегося поведения и т.д.

Трудно согласиться с Ю.М.Козловым, утверждавшим, что такие действия «лишены юридической оболочки»1. Значительная часть внешнеорганизационных регулятивных действий прямо предусмотрена нормами полицейского права. Например, патрулирование милицейского наряда на площади; прием начальником органа полиции граждан; сбор полицейской информации и т.д.

Анализ данной формы полицейской деятельности был бы далеко не полным без анализа внешнеорганизационных принудительных действий. Это — организационные действия, связанные с применением мер административного принуждения в процессе осуществления полицейской деятельности по отношению к третьим лицам — гражданам и организациям. Сюда относится достаточно обширная группа действий органов полиции: систематические проверки соблюдения организациями и гражданами санитарных, противопожарных, таможенных, автодорожных правил; применение мер пресечения для прекращения неправомерных и преступных действий, а также применение мер по предупреждению и пресечению пожаров, эпидемий, неблагоприятного воздействия окружающей среды; введение карантина, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определенные действия; приостановление деятельности предприятий (кафе, ресторанов), запрещение отдельных видов работ; приостановление действия лицензии, отстранение от работ. Сюда также относятся действия, связанные с привлечением виновных лиц к административной ответственности. Органы внутренних дел, таможенные, пограничные органы, органы Госнаркоконтроля, автомобильной инспекции при обнаружении в действиях граждан и юридических лиц признаков административного правонарушения вправе возбуждать дела об административном правонарушении, рассматривать их и применять на базе вынесенного решения одно из административных наказаний.

Таким образом, оба метода полицейской деятельности, — и метод прямого административного принуждения, и метод административной юрисдикции, — облекаются в форму организационных действий. Правда, тут же заметим, что для метода

1 Козлов Ю.М. Формы управленческой деятельности // Методы и формы государственного управления. М., 1977. С.35.

766

>>> 767 >>>

Глава 5.   Формы полицейской деятельности

административной юрисдикции, процессуально более сложного и затрагивающего в большей степени права и свободы граждан, основной формой является полицейский акт — постановление по делу об административном правонарушении, а организационные действия обеспечивают осуществление этой формы полицейской деятельности. Иначе говоря, внешнеорга-низационные принудительные действия нельзя смешивать с актами полиции как «формами долженствования». Конечно, эти действия тесно связаны с полицейскими актами, в частности с постановлениями по делу об административном правонарушении. Если принятое постановление не исполняется добровольно, то административно-юрисдикционный орган (например, орган внутренних дел) обязан осуществить внешнеорга-низационные принудительные действия, т.е. выбрать другую форму полицейской деятельности, при использовании которой материализуется отрицательная оценка, содержащаяся в постановлении. Принудительное исполнение акта полиции является прямым продолжением предписания, содержащегося в этом акте. «Однако принудительное исполнение не следует смешивать с самим актом»1, — справедливо писал В.М.Безденежных в 60-х годах XX в., но мимо этого глубокого положения фактически прошли все ученые-административисты, писавшие о формах административной деятельности. Принудительные действия такого рода имеют самостоятельный характер, относятся к «области фактического», хотя возникают из акта полиции. Самостоятельный характер внешнеорганизационных принудительных действий обусловлен также тем, что они могут применяться органами полиции не по каждому полицейскому акту и без предварительного издания такого акта.

Принудительную деятельность, как форму административной деятельности, выделяли многие «старые» ученые-административисты: В.В. Ивановский, ВЛ.Кобалевский, И.И.Евтихи-ев2. Безусловно, эта форма деятельности органов исполнитель-

1  Безденежных В.М. О формах административной деятельности советской милиции //Труды Высшей школы МООП СССР. Вып.20. М., 1968. С.47. См.также: ЛейстО.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С.110—113.

2 См.: Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1904; Ковалевский В.Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924; Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1998. С.108-111.

767

>>> 768 >>>

Часть IV.   Методы полицейской деятельности

ной власти — самая выразительная, замечаемая гражданами и наиболее чувствительная для них. Правильное и справедливое использование данной формы органами полиции воспитывает отношение граждан и к самому государству. По ней они судят, насколько государство корректно и справедливо в своих действиях.

Заметим, что в советской административно-правовой науке рассматриваемая форма административной деятельности большинством ученых отрицалась. Е.А.Агеева, выражая подобную позицию и возражая И.И.Евтихиеву, писала: «Административное принуждение ни по своему удельному весу среди прочих форм государственного управления, ни по степени выраженного существа государственного управления не является формой осуществления управленческой деятельности»1. Такая позиция может быть оправдана в том случае, если иметь в виду исключительно регулятивную сторону деятельности исполнительной власти, т.е. управление экономикой, финансами, образованием и наукой, культурой и социальным обеспечением, где вес государственного принуждения действительно очень скромный. Однако в деятельности органов полиции как органов исполнительной власти, специфическое назначение которых состоит в охране общественного порядка и обеспечении общественной (и любой другой) безопасности, эта форма занимает одно из ведущих мест.