§ 2. Общественный порядок как полицейская категория: историческая ретроспектива и эволюция понятия

Общественный порядок в исторической ретроспективе. Под

общественным порядком в узком полицейском смысле следует понимать установленный порядок поведения граждан в общественных местах, т.е. на улицах, площадях, вокзалах, в парках и т.п. Интересно рассмотреть, — хотя бы кратко, — возникновение и развитие категории «общественный порядок» в историческом плане, т.к. это поможет глубже понять значение, масштабность и смысл этого явления.

Существенной чертой государства является то, что оно предполагает существование народа, живущего оседлой жизнью на определенной территории — в городах и других населенных пунктах. В этих городах и населенных пунктах (селах, деревнях) особое значение имеют общественные места. В Западной Европе в античное время и в средние века крупных городов в современном виде не было. Жизнь людей протекала в селах и небольших городах («бургах»), где все хорошо знали друг друга, и где проблема охраны общественного порядка не была актуальной. В таких населенных пунктах общественных мест было немного: одна — две улицы, место, где находилась городская или сельская церковь, торговая площадь, ратуша, лобное место, на котором палач наказывал по постановлению суда преступника. Эти общественные места были просты, малы по размерам, хорошо просматривались самими жителями. Сельская и городская общины своими силами выполняли полицейские функции.

В Древней Руси охрана общественного порядка и обеспечение безопасности людей составляла одну из главных функций общины как в сельской, так и в городской местности. Эта функция осуществлялась во времена Русской Правды не столько наказанием, сколько посредством общинного предупреждения1. Правительство в лице княжеской власти было слабым, а потому община заботилась о том, чтобы каждый ее член отличался правомерным поведением. Это обязывало общину внимательно

См.: Пешков В.Н. Русский народ и государство. М., 1858. С.24.

231

>>> 232 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

наблюдать за всеми событиями в ее пределах, особенно зорко смотреть за теми, кто был склонен нарушать обычаи и правила общины, подозрительно встречать каждого нового пришельца и своим надзором предупреждать произвол и всякое злоупотребление свободой. Особенно строгий, по существу, полицейский надзор осуществляла община за лицами без определенных занятий, как писал В.НЛешков, за «пришлыми, гулящими людьми» и записывала их в Земском приказе в Москве1. Замкнутость русской общины приводила к тому, что почти до петровских времен никто не мог войти в город, сделаться жителем города и членом городской общины, не назвавши знатка, т.е. жителя, который бы знал его и поручился бы за него перед общиной.

Короче говоря, и западноевропейская, и русская общины в Средние века внимательно наблюдали за всеми приезжими и теми членами, которые были склонны к совершению правонарушений и различных эксцессов. К тем, кто переступал законы и совершал правонарушения, общество, особенно в странах Западной Европы, относилось крайне сурово и подвергало жестокой уголовной репрессии, включавшей: отсечение головы, руки, сожжение, урезание языка у тех, кто богохульствовал и сквернословил. Палач — это знаковая фигура в средневековом обществе, как в Западной Европе, так и в России. Недаром в начале XIX в. французский мыслитель Жозеф де Местр скажет, что в средневековой Европе людей воспитывали два персонажа — палач и священник2.

И действительно, уголовное право с ходовой санкцией «смертная казнь» в столетия, начиная от крестовых походов до французской революции 1789 г., было, пожалуй, единственной отраслью права, охранявшей правовой порядок в Европе, и такое положение наблюдалось даже во времена Монтескье и Вольтера. В баварском Уголовном кодексе 1751 г. на титульном листе было по-латыни написано: «Наказание преступлений есть мать мира и общественного блага», а под этими словами изображены орудия казни: меч, виселица, костер3.

1 Лешков В.Н. Общинный быт древней России. М., 1856. С.123.

2 См.: М-ев П.Жозеф де Местр и его политическая доктрина // Русский вестник. 1896. Июнь. С.87.

3 См.: Утевский Б.С. История уголовного права буржуазных государств. М., 1950. С.88—90.

232

>>> 233 >>>

Глава 2. Общественный порядок

Однако жизнь шла вперед. На смену средним векам с их крестовыми походами, кострами инквизиции и лобным местом в каждом крупном населенном пункте пришла эпоха Возрождения, отличавшаяся развитием культуры и экономических отношений, возникновением большого количества городов и образованием крупных, как Париж, Лондон, Вена, Лион, Кельн, Москва и т.д. Одним из существенных признаков таких городов было обилие в них мест, имеющих общественное значение: улиц, площадей, ярмарок, почтовых станций, торговых лавок, храмов, бань и аптек. Процессы урбанизации приводили к скоплению в этих местах не только горожан, но и купцов, промышленников, нищих, дезертиров, бродячих цыган, беглых крепостных крестьян и просто бродяг, что, естественно, увеличивало уровень преступности, постоянно угрожало общественному порядку и портило социальный ландшафт. Такой внимательный и глубокий наблюдатель, как философ Т.Гоббс, видевший эксцессы на улицах городов в период английской революции середины XVII в., один из первых с тревогой указывает на противозаконный характер подобного скопления людей в общественных местах, если «число собравшихся выходит из обычных рамок», и таким образом ставит вопрос о надзоре за такими местами1.

Поэтому центральная власть, превращавшаяся во Франции, Швеции, Пруссии и России в абсолютную монархию, реагирует на новую ситуацию в городах созданием единого полицейского пространства и специального аппарата, призванного оперативно и профессионально охранять в городах общественные места и осуществлять борьбу с преступностью. «Первые полицейские учреждения, — правильно заметил русский уче-ный-полицеист М.М.Шпилевский, — возникли на городской почве»2. Иначе говоря, на смену ночному дозору, который функционировал в ночное время и, как правило, на «общественных началах», пришло профессиональное полицейское патрулирование, осуществлявшее охрану общественных мест круглосуточно.

Общественный порядок и возникновение полицейского аппарата в городах Западной Европы и России. Во Франции первые

'ГоббсТ. Соч.Т.2. С.185.

2 Шпилевский М.М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875. С.15.

233

>>> 234 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

зачатки полицейского аппарата наблюдаются при Ришелье, но его организация получает завершение в эпоху Людовика XIV. Увеличение в размерах Парижа и других городов Франции с середины XVII в. побудило Людовика XIV провести реформу полиции, по которой она делалась специальным ведомством, подчинялась центральной власти, обязана была осуществлять надзор за всеми сторонами внутренней жизни. В одном из первых французских полицейских кодексов первой половины XVIII в. предписывадось: «Полиция имеет предметом охрану публичного порядка, свободы, собственности»'.

Возникновение полиции в России также было вызвано ростом городов в стране и постоянным увеличением в них значения общественных мест. Первые полицейские учреждения создаются Петром I и в продолжение всего XVIII в. постепенно охватывают все города страны. Правда, по русскому законодательству полиция наблюдала за порядком не только в общественных местах, но следила также за порядком в делах семейных. Она обязана была пресекать драки и шум, непристойное пение и свист, бранные слова, наблюдать за кабаками и за тем, чтобы «лица разных полов в одной бане не парились»2. Полиция наблюдала за освещением улиц в ночное время и прочностью мостов, санитарным состоянием городов и правильной «топкой печей», принимая меры по предупреждению пожаров. Изданные русской администрацией и полицией нормативные акты, начиная с Петра I, объединились в полицейское законодательство.

В появлении на государственной сцене полиции нашла выражение не только потребность населения в том, чтобы его безопасность обеспечивалась профессионально и круглосуточно, но, в первую очередь, в общественных местах. В становлении полицейского аппарата материализовалась ставшая в эпоху Возрождения (XVI—XVII вв.), а затем Просвещения (XVIII в.) идея предупреждения преступлений. В эти времена произошло смягчение нравов, а гуманизм становится направлением общественной жизни: в философской и юридической литературе постепенно утверждается положение о том, что правильнее предупреждать преступления, чем наказывать за них, что постоянное

1  Цит. по: Шеймин П. Полиция // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т.24. С.320.

2 См.: Поли.собр.законов Российской империи. Т.13. № 8842. СПб., 1830.

234

>>> 235 >>>

Глава 2. Общественный порядок

присутствие стражей порядка в общественных местах само по себе предупреждает преступления, особенно мелкие, за которые следует наказывать на месте и которые правильнее называть проступками. Для общественных мест зачастую были характерны не столько незначительные правонарушения, сколько различные виды отклоняющегося от норм права поведения: появление людей в нетрезвом состоянии, сквернословие и ругань, нарушения санитарных и противопожарных правил, скопление людей в местах, где необходим был проезд для гужевого транспорта. Такого рода деяния требовали даже не наказания за них, а предупредительных и пресекательных действий со стороны полиции. Идея предупреждения противоправного поведения в любом виде в смутной форме зародилась в сочинениях отцов церкви (Августин Блаженный, Фома Аквинский), но затем с наступлением Нового времени стала предметом научной обработки в трудах светских мыслителей.

Идея предупреждения преступлений — излюбленная идея в рассуждениях Лейбница, Монтескье, Беккариа, Екатерины II. Беккариа писал, обращаясь к законодателям XVIII в.: «Лучше предупреждать преступления, чем наказывать. В этом — главная цель хорошего законодательства, которое является искусством вести людей к возможно большему счастью или к возможно меньшему несчастью»'. Екатерина II в Наказе о сочинении нового Уложения термин «полиция» толковала как порядок в государстве, при котором преступления предупреждаются и пресекаются2. Недаром Полицейский кодекс, изданный в России в период царствования Николая I, назывался «Уставом о предупреждении и пресечении преступлений» (1832 г.)3.

Эволюция понятия «общественный порядок». Понятие (как и термин) «общественный порядок» пришло из наполеоновской Франции в Россию в начале XIX в. Тогда была проведена четкая граница между криминальной полицией и полицией административной, на которую была возложена обязанность «охранять общественный порядок в каждой местности». В русском нормативно-правовом  словаре   понятие   «общественный   порядок»

1  Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С.393.

2 См.: Екатерина II. Наказ, данный комиссии о сочинении проекта нового Уложения. СПб., 1893. С.45.

3 См.: Свод законов Российской империи. Т.14. СПб., 1833.

235

>>> 236 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

впервые появляется в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г.1, а затем встречается в актах, принятых при Александре III: в Положении о мерах по охранению государственного порядка от 14 августа 1881 г.2 и Законе о земском начальнике от 12 июля 1889 г.3 В Законе о земском начальнике установление должности земского начальника в сельской местности объяснялось «отсутствием близкой народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского вопроса и с обязанностями по охране благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях». Постепенно на рубеже XIX— XX вв. понятие «общественный порядок» вытесняет другие — родственные ему, а именно: «благочиние», «благополучие», «благоустройство».

В нормативно-правовых актах Советской власти первое время своеобразной субституцией общественного порядка выступал «революционный порядок», но не надолго. Конституция 1936 г. закрепила понятия «общественный порядок» и «государственный порядок», подчеркнула их особую актуальность и создала основу для законодательного использования. Широкое применение понятие «общественный порядок» получает в 50—60-х годах XX в. в ряде законодательных актов, из которых следует выделить Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»4. В нем данное понятие очерчивалось достаточно выпукло, указывались его отдельные признаки (общественные места). Не лишним будет сказать, что в эти годы Министерство внутренних дел СССР и аналогичные министерства союзных республик были преобразованы в министерства охраны общественного порядка. Формально это сужало функции и задачи данных ведомств, но вместе с тем указывало главное направление их деятельности.

В 50—90-х годах категория общественного порядка исследуется в работах видных советских административистов и кри-

1 См.: Свод законов Российской империи. Т.14. СПб., 1833.

2 См.: Полн.собр.законов Российской империи. Собр. 3-е. Т.1. №350. СПб., 1885.

3Тамже.Т.9. № 6196. СПб., 1891.

4 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст.595.

236

>>> 237 >>>

Глава 2. Общественный порядок

миналистов: ее контуры становятся более четкими, обозначаются признаки, анализируются правоотношения, складывающиеся в рамках этой категории1. Однако нужно признать, что в юридической науке не сложилось правильного и единого мнения о содержании общественного порядка, формах его проявления, месте в системе других административно-правовых ценностей. Основной недочет заключался в том, что сфера охраны общественного порядка смешивалась со сферой государственного управления и рассматривалась как скромная, точнее, периферийная часть последней. Подобный взгляд на категорию общественного порядка характеризовал научные позиции Г.И.Петрова, Ю.М.Козлова, В.М.Манохина, Л.Л.Попова и других видных ученых-административистов 60—90-х годов XX в.2 Только в 80—начале 90-х годов категория «охрана общественного порядка» начинает рассматриваться как относительно самостоятельная категория, отличающаяся по своему содержанию от категорий управленческого характера3.

Принятие Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» и, следовательно, реабилитация понятий «полиция», «полицейская деятельность», восстановление их в правах в административно-правовой науке и практической деятельности правоохранительных органов обязывают к объективному рассмотрению проблемы общественного порядка. Правильное и единообразное понимание данной категории необходимо как законодательным и правоохранительным органам, так и гражданам, постоянным субъектам пра-

1  См.: Гришаев П.И. Преступления против порядка управления, общественной безопасности и общественного порядка; Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965; Данымин И.Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. М., 1973; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975; Кононов A.M. Местное самоуправление и общественный порядок. М., 2000.

2  См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Манохин В.М. Советское административное право. Вып.2. Саратов, 1969; ОвсянкоД.М. Административное право. М., 1997.

3 См.: Клюшниченко А.П. Советское административное право. Часть общая. Киев, 1975; Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1—2; ШергинА.П. Проблемы ЗДминистративно-деликтного права // Гос. и право. 1994. № 8—9.

237

>>> 238 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

воотношений, складывающихся в сфере общественного порядка. В настоящее время рассматриваемая категория закреплена многими законодательными актами на федеральном и региональном уровнях, принятыми в Российской Федерации за последние десять лет.

Конституция РФ говорит об охране общественного порядка в ст. 114 и 132, перечисляя основные функции Правительства РФ и органов местного самоуправления. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» в ст.2 определяет одной из задач милиции охрану общественного порядка и общественной безопасности. Нельзя не упомянуть Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ»', подчеркивающий, что Правительство осуществляет меры по охране общественного порядка, а также Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов РФ»2. Понятие «общественный порядок» закреплено нормами международного права, в частности ст. 29 Всеобщей декларации прав и свобод человека. Словом, категория общественного порядка была и остается несущей опорой государства, одной из самых фундаментальных полицейско-правовых категорий, познание которой нельзя считать оконченным и которая требует к себе постоянного внимания, прежде всего ученых-административи-стов.