§ 3. Общественный порядок как полицейская категория: основные признаки и определение

Основные признаки, характеризующие общественный порядок.

Общественный порядок — основной объект полицейской деятельности, необходимость в охране которого была обусловлена появлением в Западной Европе и России крупных городов и бремя охраны которого было возложено на специальные орга-

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5712.

2 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 34. Ст.3631 ■

238

>>> 239 >>>

Глава 2. Общественный порядок

ны — полицию. Этот факт позволит сказать ученому-админист-ративисту И.Т.Тарасову: «Город — колыбель полиции»1.

В юридической литературе, написанной милицейскими профессорами в советское время, общественный порядок именуется как «составная часть, одна из подсистем управления в сфере внутренних дел»2. Думается, что проще и правильнее говорить об общественном (правовом) порядке как объекте полицейской деятельности, занимающем в ряду объектов первое место. По словам Р.Моля, поддержание общественного порядка «остается всегда главною задачей государства, которая облегчает достижение всех прочих»3. Впрочем, и Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» придерживается этой позиции, провозглашая в ст.9: «Основными задачами милиции общественной безопасности является обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности ...»4.

Первичность общественного порядка как объекта полицейской деятельности обусловлена тем, что он выступает в известной степени единым и интегрированным объектом полицейской охраны. Во-первых, в местах общественного значения совершается подавляющее количество административных правонарушений и значительное число преступлений. Отсюда — двойственный характер данного объекта: 1) общественный порядок представляет собой самый ходовой объект противоправных посягательств и вследствие этого 2) является самым важным объектом полицейской деятельности, т.к. требует постоянной охраны со стороны органов полиции. Во-вторых, именно в общественных местах, где имеет место внеколлективное поведение людей, образуются огромные потоки пешеходов, и существует постоянно возможность возникновения различных эксцессов, органы полиции обеспечивают права и свободы «всех и каждого» и в первую очередь конституционные права и свободы: право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, право на митинги и демонстрации, свободу слова.

1  Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву // Ученые записки имперского лицея. Вып.З. М., 1890. С.129.

2  См.: Безденежных В.М. Социалистический общественный порядок. Сущность, структура и социальное назначение. Лекция. М., 1983. С.18.

3 Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С.214.

4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1991. №16. Ст.503.

239

>>> 240 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

Говоря об общественном порядке как глобальном целостном объекте полицейской охраны, нельзя не признать отсутствие в законодательстве достаточно строгого представления на этот счет. Данная категория — одна из наиболее употребляемых в законодательных актах, научных работах, публикациях, но одновременно — одна из наиболее неопределенных, даже таинственных. В Законе РФ «О милиции» и других актах, нормы которых регулируют деятельность органов МВД России, отсутствует четкое определение общественного порядка. Между тем от его правильного понимания зависит понимание сотрудниками милиции объекта охраны, понимания ими пределов использования государственно-властных (полицейских) полномочий1.

Какое предварительное определение можно дать общественному порядку, и какие следует назвать признаки, характеризующие данное явление как полицейскую категорию?

В самом общем виде под общественным порядком необходимо понимать правильное размещение людей и вещей в местах, имеющих общественное значение, путем установления их правового статуса с помощью моральных, правовых и эстетических норм. Порядок нужен везде: в управлении предприятием и армейским подразделением, при чтении лекций в студенческой аудитории, в семейном коллективе. Можно согласиться с французским специалистом по научному управлению А.Файолем, давшим следующую формулу порядка: «Всякая вещь на своем месте, каждое лицо на своем месте»2.

Из признаков общественного порядка первым, пожалуй, следует назвать общественное место или место общественного значения, т.е. определенный географический район, большой или незначительный по размерам (улица, площадь, подъезд дома), где могут по разным причинам встречаться люди, как незнакомые между собой, так и знающие друг друга. Общественное место — обязательный признак общественного порядка независимо от того, является ли поведение находящихся здесь граждан правомерным или неправомерным. Общественное место — это пространственная основа общественного порядка.

1  См.: Баланик Б. Г. Общественный порядок как объект охраны советской милиции // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении: Сборник научных трудов Моск.высшей школы милиции МВД СССР. М-, 1981. С.15.

2 ФайольА. Общее и промышленное управление. М., 1923. С.41.

240

>>> 241 >>>

Глава 2. Общественный порядок

Существенный признак общественного порядка — это правомерное поведение граждан и должностных лиц в общественных местах. Анализ законодательства приводит к выводу, что основу общественного порядка составляет правопорядок, который проявляется, прежде всего, в правомерном поведении граждан в общественных местах: пешеходов, водителей автомотот-ранспорта, должностных лиц, в частности, сотрудников милиции. Под правопорядком понимается более широкая сфера общественной жизни по сравнению с общественным порядком. Вместе с тем правопорядок не охватывает сферу общественного порядка целиком. Он составляет его сердцевину, определяет сущность и содержание общественного порядка. Прав И.И.Ве-ремеенко, полагающий, что образующие правопорядок и общественный порядок сферы совпадают лишь в той своей части, в которой общественный порядок регулируется нормами права1.

Правомерное и нравственное поведение граждан может быть определено как поведение, при котором обеспечивается соблюдение и исполнение правовых и моральных норм, взаимное уважительное отношение граждан друг к другу, их бережное отношение ко всем формам собственности. Как правильно заметил современный теоретик права В.К.Бабаев, правомерное поведение граждан «составляет суть правопорядка»2. При этом правомерное поведение должно сочетаться с нравственным. Граждане, находясь в общественном транспорте, на стадионе во время футбольного матча, в очереди за железнодорожным билетом в курортном городе, должны вести себя не только правильно с так называемых правовых норм, но также корректно и вежливо, соблюдая нормы морали. Нарушение как правовых, так и моральных норм в общественных местах в одинаковой степени затрагивает интересы и права других граждан, негативно сказывается на их самочувствии, здоровье и настроении, вносит дисгармонию в общественный порядок.

Правомерное поведение граждан в общественных местах есть результат воздействия правовых и моральных норм на поведение людей. Данные нормы «размещают» людей в общественных местах в соответствии с тем статусом, который определяют для

1 См.: Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Сов. г°с и право. 1982. № 3. С. 18.

См.: Общая теория права / Под ред. В.К.Бабаева. С.429.

241

>>> 242 >>>

Часть II.  Объекты полицейской охраны

них нормы права и в первую очередь нормы административного права, содержащиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, Законе о милиции, Правилах дорожного движения и т.д. «В правопорядке, — писал известный русский теоретик права Н.Н.Алексеев, — люди и вещи состоят друг к другу в определенных отношениях, являются как бы «размещенными»1. «Разместить» означает определить поведение водителя автомототранспорта и пешехода таким образом, чтобы каждый из них выбрал правильную с точки зрения права линию поведения, которая была бы безопасной как для первого, так и для второго.

Общественный порядок — это мирный порядок, где господствуют нормальные отношения людей друг к другу, конфликты сведены к минимуму, а противоправные посягательства предупреждаются и пресекаются. Государство, осуществляя полицейскую деятельность, располагает постоянной готовностью защищать граждан от посягательств со стороны нарушителей общественного порядка и оказывать гражданам помощь в реализации права на неприкосновенность, свободу передвижения и других субъективных прав. Иначе говоря, благодаря тому, что компетентные органы государства охраняют общественный порядок и обеспечивают общественную безопасность, граждане могут пользоваться своими правами и свободами в общественных местах в мирной обстановке. Мирная обстановка — один из признаков общественного порядка, на который обратил внимание известный русский правовед Н.М.Корку-нов. «Государственный порядок тем, прежде всего и отличается, — писал он, — что это мирный порядок, не допускающий частного насилия, самоуправства. При нем только органы государственной власти наделены самостоятельным правом принуждения»2.

Соблюдение гражданами моральных и правовых норм придает общественному порядку прочность и устойчивость. В самом слове «порядок» (ordnung) смысловая часть направлена на нечто незыблемое и твердое. Выражаясь фигурально, «общественный порядок» имеет не только ствол и ветви ствола, но и свою незримую систему корней, под которой следует понимать пси-

1  Алексеев Н.Н. Общее учение о праве. Симферополь, 1919. С.71.

2 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. С.239.

242

>>> 243 >>>

Глава 2. Общественный порядок

холого-правовой строй людей, их позитивные правовые чувства, образующие устойчивость в общественных отношениях. Иначе говоря, это такой порядок, который стал прочным и относительно которого возможно, по словам видного французского ученого-административиста М.Ориу, «длительное существование, потому что спокойное, длительное существование в обще стве какого-либо положения вещей заставляет предполагать, что состоялось приспособление или принятие этого положения, которое таким образом становится институтом ...»'.

Правильная трактовка понятия «общественный порядок» подводит к пониманию его как морально-правового состояния общества. Подобное состояние необходимо как отдельному гражданину, так и государству. Гражданин хочет быть твердо уверен, что существующие правовые отношения прочны и установлены на длительное время, что в условиях стабильности он может свободно пользоваться своими правами и строить планы на будущее. Также и государство заинтересовано в прочном общественном порядке: только на его основе оно может эффективно осуществлять управление экономикой, социальным обеспечением, финансами, народным образованием, обороной.

Общественный порядок характеризуют такие существенные признаки, как общественная безопасность и общественное благоустройство.

Безопасность означает ситуацию, при которой личности и обществу не угрожает опасность, прежде всего, в местах общественного значения. Под угрозой понимается угроза жизни и здоровью гражданина, иным его ценностям (чести, достоинству). Эта угроза исходит в первую очередь от преступных элементов в местах общественного значения, а также в других местах пребывания и проживания граждан. Вместе с тем такая угроза может быть техногенного, природного и биологического характера. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» определяет безопасность как «состояние защищенности» соответствующих объектов, среди которых особое место принадлежит жизни и здоровью человека, его правам и свободам2.

Общественная безопасность, будучи автономным образованием, не целиком, но определенной частью входит в состав

1  Ориу М. Основы публичного права. С.28.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №15. Ст.769.

243

>>> 244 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

общественного порядка, придает этой категории целостность и завершенность. В.В.Гущин в известной степени прав, отмечая, что общественный порядок следует оценивать как «явление, гарантирующее общественную безопасность во всех ее проявлениях»1. К этому следует добавить следующее: вместе с тем обеспечение общественной безопасности делает общественный порядок более устойчивым и прочным.

Общественное благоустройство также характеризует общественный порядок, делая его более содержательным и полноценным. Общественное благоустройство направлено на такое устройство общественных мест (наличие подземных переходов, светофоров, тротуаров) и размещение в них предметов, которые создавали бы удобства для граждан и обеспечивали их безопасность. Общественное благоустройство, как и общественная безопасность, представляет собой самостоятельный объект полицейской охраны, однако определенной частью входящей в состав общественного порядка. Значение общественной безопасности и общественного благоустройства, как объектов полицейской охраны, настолько велико, что каждому из них ниже будет посвящена отдельная глава.

Другой важный признак общественного порядка — его уре-гулированность правовыми и моральными нормами. Право регулирует наиболее важные общественные отношения в сфере общественного порядка: между самими гражданами, гражданами и государственными органами, осуществляющими охрану общественного порядка; между государственными органами по поводу охраны общественного порядка. При этом основная тяжесть в урегулировании названных общественных отношений падает на нормы административного и уголовного права. Менее опасные посягательства на общественный порядок и общественную безопасность квалифицируются как административные нарушения, за которые Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Наиболее опасные посягательства закон рассматривает как преступления и наказывает виновных лиц в соответствии с УК РФ. Без норм уголовного и административного права не-

1 Гущин В. В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах. С.48.

244

I

>>> 245 >>>

Глава 2. Общественный порядок

возможно обеспечить порядок в общественных местах. Однако в сфере общественного порядка имеются отношения, которые могут быть урегулированы только нормами морали. Право не может помешать людям быть грубыми, черствыми по отношению к старшим, женщинам. Основным видом норм в регламентации таких отношений в сфере общественного порядка остается христианское десятисловие: «Чти старших, не убий, не укради ...». Именно в результате морального и правового регулирования общественных отношений возникает «объективный результат, социальный итог их действия»1 — общественный порядок.

Общественный порядок, установленный посредством правовых, моральных и религиозных норм, может быть прочным при условии его постоянной охраны. Охрана общественного порядка компетентными органами исполнительной власти — завершающий и также существенный признак общественного порядка. Уже Платон в «Законах» прекрасно сказал, что дело не заканчивается учреждением порядка в государстве: «Нет, вполне законченным надо считать то дело, которое выполняется лишь тогда, когда найдены средства, способствующие сохранению того, что появилось на свет; иначе целому чего-то недостает»2. Среди органов, осуществляющих охрану общественного порядка, на первое место следует поставить милицию, ГИБДД, государственный пожарный надзор, санэпидемнадзор и другие структуры исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять надзорно-контрольную деятельность и применять меры административного принуждения.

Охрана общественного порядка и обеспечение субъективных прав граждан. Одним из фундаментальных признаков общественного порядка является то, что в процессе его охраны осуществляется валовое обеспечение в общественных местах субъективных прав, свобод и обязанностей граждан.

Уже И.А.Ильин, глубокий знаток русской государственности, предостерегал от создания в России «сервисного» государства. По его мнению, цель государства совсем не есть защита механически сложенной суммы прав и интересов отдельных граждан. Часть этих интересов, прав и свобод выделяется как общая часть и реализуется государством в процессе выпол-

1  Безденежных В.М. Социалистический общественный порядок. Сущность, структура и социальное назначение: Лекция. С.12.

2 Платон. Собр. соч. Т.З Ч. 2. М., 1972. С.466.

245

>>> 246 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

нения своих функций, в частности в процессе охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также иной безопасности (государственной, экономической и др.). Другая часть прав, свобод и интересов остается частного и личною, и она воспринимается государством как особенная часть, требующая индивидуального сервисного подхода. Тогда мы говорим о личной безопасности, о праве на личную безопасность, о праве конкретного лица на свободу передвижения, на неприкосновенность, т.е. о субъективном праве конкретного лица, которому корреспондирует обязанность государства1.

Однако первичной является общая часть, охрана которой предполагает защиту прав и свобод «всех и каждого», т.к. эта часть выступает в качестве опорной и для общества, и для государства, и для отдельной личности. На этот аспект общественного порядка, тесно связанного с обеспечением прав и свобод граждан, указывали в России в разное время известные государственные деятели и ученые. Приведем несколько высказываний. Видный руководитель полиции Российской империи А.А.Лопухин писал в 1907 г.: «Под порядком в тесном смысле этого слова, который должен получить в России господство, разумеется, спокойное пользование каждым и всеми вместе имущественными, личными и политическими правами, удовлетворение индивидуальных и общественных интересов в их законном определении»2. Аналогичные положения находим в работах крупного советского ученого-правоведа Н.Г.Александро-ва. По его мнению, общественный порядок представляет собой такой порядок в общественных местах, который выражается в реализуемых субъективных правах и исполняемых юридических обязанностях граждан. Охрана общественного порядка означает постоянную охрану прав и свобод граждан, надзор за неуклонным исполнением всеми должностными лицами и гражданами возложенных на них по закону обязанностей. Охрана общественного порядка предполагает, что нарушения прав граждан, противоправные посягательства на них своевременно пресекаются, нарушители наказываются3.

1 См.: Ильин И.А. Путь духовного обновления. Мюнхен, 1962. С.229.

2 Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1909. С.57.

3 См.: Александров Н.Г. Правовые отношения в социалистическом обществе //Теория государства и права. М., 1958. С.288.

246

>>> 247 >>>

Глава 2. Общественный порядок

Таким образом, в категории «охрана общественного порядка» преломляется другая важная категория — категория «обеспечения прав и свобод граждан». Иначе говоря, охрана общественного порядка органами МВД России и другими полицейскими структурами представляет собой одновременно гарантирование государством субъективных прав граждан. Только при условии охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности создается надлежащая среда, где гражданин имеет возможность в нормальной обстановке, вне правонарушений и угроз со стороны криминальных элементов, использовать многие из принадлежащих ему по Конституции РФ прав и свобод. Поддерживая общественный порядок на улицах, площадях, в парках, в местах проведения крупных культурно-зрелищных мероприятий, зонах массового отдыха людей, милиция в известном плане создает нормальные условия для жизнедеятельности граждан. Принятие милицией мер по охране общественного порядка при проведении гражданами уличных шествий, митингов и демонстраций, пикетирования, а также религиозных обрядов и церемоний, народных гуляний подчинено непосредственно целям устранения препятствий использованию гражданами соответствующих конституционных и иных прав и свобод, предотвращению посягательств на них1.

Таким образом, общественный порядок предполагает мирное и свободное, в условиях безопасности, использование гражданами своих прав и свобод, права на то, чтобы свободно делать все, что не запрещено законом, и что не противоречит конституционным нормам. Вместе с тем общественный порядок предполагает соблюдение гражданами соответствующих обязанностей и правил: правил дорожного движения, противопожарной безопасности, соблюдение обязанностей, связанных с уважением права других людей на личную неприкосновенность, жизнь и здоровье, на уважительное отношение к собственному Достоинству. Говоря по-другому, но то же самое, общественный порядок является условием свободного использования каж-Дым гражданином субъективных прав и свобод, но одновременно с учетом прав и свобод других граждан, т.к. охрана общественного порядка налагает на каждого человека определенные обязанности и ограничения. Как правильно заметил современ-

1 См.: Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита °Рганами внутренних дел. Волгоград, 1997. С.107.

247

>>> 248 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

ный французский правовед Ф.Люшер, «осуществление свобод должно совмещаться с охраной общественного порядка, что, собственно, предполагает некоторое ущемление в пользовании этими свободами»1.

Анализ категории «общественный порядок» был бы неполным и даже ущербным без анализа территории, составляющей пространственную основу общественного порядка и называемую    общественным    местом.