§ 1. Общественная безопасность: основные признаки и определение

Общая характеристика общественной безопасности. Общественная безопасность наряду с государственной, экономической, военной, политической, экологической, информационной является разновидностью национальной безопасности. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., нашел отражение взгляд на национальную безопасность как государственную стратегию, предполагающую защищенность личности, общества и государства от угроз двух родов — внешних и внутренних'. Национальная безопасность — это безопасность на уровне отдельной страны, при которой исключается, с одной стороны, посягательство на суверенитет страны, ее независимость и территориальную целостность, а с другой — обеспечивается безопасность государственная, экономическая, экологическая, общественная и личная.

Обострение глобальных проблем во второй половине XX в. привело к увеличению роли тех аспектов национальной безопасности, которые связаны с защитой личности, общества и государства от внутренних угроз политического, экономического, социального, техногенного, информационного и иного характера с учетом имеющихся у государства ресурсов и возможностей. В связи с этим особое значение получили такие виды национальной безопасности, как общественная, государственная, экономическая, экологическая и информационная. Французский ученый-административист Ж.Ведель так определяет

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 52. Ст.5909. 256

>>> 257 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

безопасность, связанную с защитой личности, общества и государства от угроз внутреннего характера: «Безопасность — это деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев»1.

Особое значение как объект полицейской охраны вследствие исключительной важности для всего населения страны имеет общественная безопасность. С этой точки зрения общественная безопасность может быть поставлена только рядом с общественным порядком. Недаром в таких законодательных актах, как УК РФ и КоАП РФ категории «общественный порядок» и «общественная безопасность» объединяются одной главой и располагаются тандемом.

В плане генеалогии термин «безопасность» более старый, чем его постоянный напарник «общественный порядок». Понятие «безопасность» встречается у полицеистов XVIII—первой половины XIX вв., которые полагали, что безопасность в смысле охраны своих подданных (граждан) «составляет как бы жизнь и душу государства»2. Выразительно и содержательно понятие «безопасность» использовал в конце XVIII в. знаменитый немецкий ученый В.Гумбольдт, доказывавший в известной работе, что основное призвание государства сводится исключительно к обеспечению безопасности своих подданных (граждан). Если государство не обеспечивает безопасности граждан, а перелагает эту первую свою обязанность на самих граждан, то можно ставить диагноз: данное государство импотентно3.

Универсальный характер понятию «безопасность» придали два законодательных акта, принятых в Российской Федерации в 90-х годах: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» и Закон РФ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В Законе РФ о безопасности под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности,

1  Ведель Ж. Административное право Франции. С.466.

2 См.: Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856. С.9.

3 См.: Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности.

257

>>> 258 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

общества и государства от внутренних и внешних угроз»'. В Законе о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера безопасность трактуется как защищенность населения от чрезвычайной ситуации, под которой понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы или иного бедствия и принесшая ущерб здоровью людей, окружающей природной среде, значительные материальные потери2. Анализ названных законодательных актов помогает раскрыть понятие общественной безопасности через характеристику его основных признаков и сформулировать достаточно объемное определение.

Основные признаки общественной безопасности. В словарях русского языка (В.И.Даль, С.И.Ожегов и др.) безопасность трактуется как положение, при котором отсутствует опасность3. Общественная безопасность — это положение или состояние общества, которому не угрожают опасности социального, техногенного, природного и иного характера. В российском законодательства понятие «общественная безопасность» впервые встречается в законодательном акте Российской империи «Общее губернское учреждение», принятом в царствование Николая I в 1845 г.4. В современном российском законодательстве (УК РФ, КоАП РФ, Закон РФ «О безопасности» и др.), а также в правоведении общественная безопасность выступает как юридическая категория для определения сферы деятельности правоохранительных (полицейских) органов и выделяется в качестве универсального объекта, подлежащего правовой охране от противоправных посягательств, а также других угроз техногенного, природного, биологического и иного характера.

В понятии «общественная безопасность» при строгом и внимательном подходе к нему обнаруживаются две составляющие части: 1) положение, при котором отсутствует опасность для личности, общества и государства; 2) меры государства, поддерживающие такое положение и создающие у граждан чувство

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15. Ст.769.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3648.

3 См.: Словарь русского языка. Т.1. М., 1985. С.74.

4 См.: Свод законов Российской империи. Т.2. Ч. 1. Общие губернские учреждения. СПб., 1857.

258

>>> 259 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

защищенности. Эти составляющие в известной степени обусловливают признаки, характеризующие общественную безопасность как объект полицейской охраны и как понятие. Не забудем при этом слова В.Гумбольдта, отметившего, что «объем понятия безопасности» обширен и разнообразен, имеет объективную и субъективную стороны1. Представляется, что при характеристике общественной безопасности можно указать на следующие признаки.

Прежде всего, следует отметить то, что общественная безопасность как объект, эффективно охраняемый полицией, представляет собой жизнь граждан, всех и каждого, в условиях безопасности и общественного спокойствия. Объективно это выражается в том, что граждане в мирной обстановке реализуют свое право на жизнь, охрану здоровья, свободу и личную неприкосновенность, труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Общественная безопасность, однако, — это безопасность не только жизни и здоровья каждого гражданина и общества в целом, это и безопасность (сохранность) имущества граждан, их чести, достоинства и нравственности. Это — безопасность всех основных компонентов отдельной личности или коллектива, которые представляют собой некую совокупную ценность, охраняемую государством и его органами2.

Общественная безопасность — это обстановка, характеризуемая отсутствием конфликтов на национальной, религиозной и трудовой почве. Бизнесмены как малой, так и средней руки работают без страха перед рэкетом и коррумпированными чиновниками, отсутствуют заказные убийства бизнесменов и государственных деятелей. На объектах атомной энергетики, при ведении горных и строительных работ, на взрывоопасных объектах соблюдаются правила безопасности. Короче говоря, при обеспечении общественной безопасности создаются условия, при которых возможны нормальный труд и отдых граждан, а также нормальная деятельность государственных, общественных и частных организаций, учреждений и предприятий. В объективном

1  Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности. С.88.

2 См.: Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Сов. г°с. и право. 1982. № 3. С.25.

259

>>> 260 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

плане общественная безопасность тождественна общественному спокойствию.

Общественная безопасность является категорией, которая может быть охарактеризована в соответствии с Законом РФ «О безопасности» как «состояние защищенности»1 жизненно важных интересов общества от внутренних обстоятельств, угрожающих данному обществу и его отдельным членам. По мнению Г .А. Туманова и В.И.Фризко, общественная безопасность представляет собой совокупность органов и средств, осуществляющих «предотвращение и устранение угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде»2. Действительно, другим важным признаком общественной безопасности является то, что она обеспечивается системой правоохранительных органов: органами судебной власти, осуществляющими правосудие по делам о преступлениях и административных правонарушениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; органами прокуратуры, которые координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, ФСБ, МЧС и других правоохранительных (полицейских) органов, участвующих в обеспечении общественной безопасности3. Важная роль в обеспечении общественной безопасности принадлежит органам МВД России, в частности, милиции, которая в соответствии со ст.З Закона РФ «О милиции» обеспечивает общественную безопасность, находясь постоянно среди населения и в контакте с ним.

Иначе говоря, для общественной безопасности характерна готовность государства в случае возникновения обстановки, создающей определенные опасности для жизни и имущества граждан, принять меры по предотвращению и пресечению этих опасностей, а в предусмотренных законом обстоятельствах ввести режим чрезвычайной ситуации. Например, краевая или областная администрация в случае угрозы возникновения и распространения эпидемии инфекционного заболевания может

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15. Ст.769.

2 См.: Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях. — Сов.гос. и право. 1989.  № 8. С.21; см.так-же: Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. Сб.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст.4472.

260

>>> 261 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

устанавливать карантины и обеспечивать соблюдение ветери-нарно-санитарных правил1.

Одним из существенных признаков общественной безопасности является то, что она наиболее эффективно обеспечивается при наличии общественного порядка. Без порядка, как правило, не может быть безопасности. Поэтому во многих законодательных актах, начиная с закона императора Александра III от 12 июля 1889 г. о земских начальниках «общественный порядок» и «общественная безопасность» располагаются рядом, как родственные и взаимно дополняющие понятия2. Сутью общественного порядка, в конечном счете, является обеспечение безопасности людей, их прав и законных интересов. Так, строгое соблюдение правил поведения людей на демонстрациях, митингах, спортивных состязаниях обеспечивает общественную и личную безопасность. Поэтому общественный порядок, если он не нарушается, реально обеспечивает общественную безопасность. Нарушение общественного порядка на Манежной площади в июне 2002 г., после поражения сборной футбольной команды России в матче с командой Японии, привело к массовым беспорядкам, создавшим угрозу общественной и личной безопасности.

Необходимой предпосылкой для успешного обеспечения общественной безопасности является осуществление комплекса мероприятий в области благоустройства: сооружение подземных переходов, установка в соответствующих общественных местах светофоров, сооружение крытых стоянок на остановках для граждан, ожидающих прибытия общественного транспорта и т.д. Продуманная система планирования и застройки населенных пунктов или общественных мест, поддержание их в состоянии, благоприятствующем трудовой деятельности и отдыху населения уменьшает степень угрозы общественной безопасности от возникновения неожиданных и опасных ситуаций3. И, напротив, невнимание к проблемам общественного благоустройства (плохая освещаемость подъездов, лестничных площадок, улиц, дворов)

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст.663.

2 См.: Поли.собр.законов Российской империи. Собр. 3-е. Т.1. № 350. СПб., 1885.

3 См.: Серегин А.В. Внеколлективное поведение и общественный порядок. С.16.

261

>>> 262 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

создает благоприятные условия для лиц, совершающих правонарушения и посягающих на общественную безопасность.

Общественная безопасность — это безопасность, урегулированная правом. Данный признак свидетельствует о том, что защита государством населения от противоправных посягательств, от угроз техногенного, природного и иного характера обеспечивается на правовой основе. Правовые нормы, определяющие правомерное поведение граждан и других субъектов права в сфере общественной безопасности, составляют правовое содержание рассматриваемой категории. Нормы права запрещают совершение вредных для общественной безопасности действий, обязывают совершать действия, направленные на обеспечение безопасности, устанавливают ответственность за совершение противоправных деяний. Ведущая роль в регулировании общественных отношений в области общественной безопасности принадлежит Конституции РФ. Конституционно-правовые нормы определяют основные права и свободы, образующие основу общественной и личной безопасности. К другим законодательным актам, образующим правовую основу общественной безопасности, следует отнести: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»', Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»2, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»3, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»4, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»5, Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»6, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»7, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»8 и др. законы и подзаконные акты.

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

2  Там же. 1992. № 15. Ст.769.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3648.

4 Там же. 1995. № 50. Ст.4873.

5 Там же. 1994. № 35. Ст.3649.

6 Там же. 1995. № 17. Ст. 1455; 2001. №49. Ст.4566.

7 Там же. 1999. № 14. Ст. 1650.

8 Там же. 2001. № 23. Ст.2277.

262

>>> 263 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

Особое место в системе правовых норм, регулирующих общественные отношения в области общественной безопасности, занимают запрещающие нормы, которые содержатся в таких законодательных актах, как УК РФ и КоАП РФ. Глава 24 УК РФ содержит статьи, предусматривающие уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности: терроризм (ст.205), бандитизм (ст.209), массовые беспорядки (ст.212), нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215), пожарной безопасности (ст. 219) и т.д. В гл. 20 КоАП РФ содержатся правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за посягательство на общественную безопасность. Например, нарушение правил пожарной безопасности влечет административную ответственность, предусмотренную ст.20.4 Кодекса, а ст. 20.12 Кодекса предусматривает ответственность за пересылку оружия, нарушение правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему.

Говоря об общественной безопасности как правовом институте и объекте полицейской охраны, следует отметить следующий аспект: закон, а не подзаконный акт становится основным источником правового регулирования отношений в области общественной безопасности, особенно в чрезвычайных ситуациях. Объясняется это тем, что в этой сфере затрагиваются фундаментальные права и свободы граждан.

Резюмируя изложенное о признаках общественной безопасности как системно-целостном явлении реальной действительности, отметим, что стержневыми (элементами — признаками) являются два: 1) обстановка общественного спокойствия, при которой в общественной среде господствуют мир, сотрудничество, уверенность в безопасности; 2) обстановка защищенности, характеризуемая тем, что государство (полиция) постоянно обеспечивает общественную безопасность и готово прийти на помощь в ситуации возникновения той или иной угрозы и нейтрализовать ее. Таким образом, общественная безопасность в правовой действительности выступает как полицейское правоотношение (общее и конкретное), субъектами которого являются, с одной стороны, граждане, общество, государственные органы, нуждающиеся в постоянной защите от преступных посягательств на них, с другой — государство, призванное в тице компетентных органов обеспечить предусмотренную законом защиту. Общественная безопасность — это не «вещь в себе»,

263

>>> 264 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

а «вещь для других»: для отдельной личности, общества и государства, но для государства — при одном условии — его безопасность имеет социальную ценность лишь постольку, поскольку оно обеспечивает безопасность общества и личности1. Молодые К.Маркс и Ф.Энгельс, когда они были еще гегельянцами и достаточно реально смотрели на социальную действительность, справедливо писали: «Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества, понятие полицейское, что все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому его члену неприкосновенность его личности, его прав и его собственности»2.

Правоотношение «гражданин — полиция», объектом которого является безопасность гражданина, позволяет обратить внимание на следующие аспекты общественной безопасности:

1.  Органы полиции (МВД, ФСБ, Санэпидемнадзора и др.) в условиях мирного времени и отсутствия чрезвычайных ситуаций осуществляют надзорные и предупредительные меры, обеспечивая защиту граждан, должностных лиц, государственных органов, общественных и частных организаций от угроз и противоправных действий любого характера. Во-вторых, названные органы устанавливают административные режимы, обеспечивающие общественную  безопасность:  паспортный, лицензионно-разрешительный,   таможенный,   пограничный, режим секретности, связанный с защитой сведений, распространение которых может нанести вред государству.

2.  Органы полиции (МВД, ФСБ, внутренние войска, войска гражданской обороны) в случае возникновения обстоятельств, угрожающих общественной безопасности, а также в случае возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, готовы ответить адекватными мерами по предотвращению угроз такого рода и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В особых случаях, когда чрезвычайная ситуация принимает крайне неблагоприятный для общества и государства характер (мятежные действия субъекта Федерации, угроза войны), государство на основе Конституции РФ и федеральных законов обес-

1 См.: Тиунова Л.Б. Проблема общесоциальной безопасности и правовая государственность // Правоведение. 1991. № 5. Сб.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. Т.1. С.401.

264

>>> 265 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

печивает общественную безопасность введением режимов чрезвычайного или военного положения. Это — особые правовые режимы, вводимые в качестве временной социально-правовой меры, допускающие ограничение прав и законных интересов граждан. Однако их функционирование оправдывается необходимостью достижения высшей цели — общественной безопасности. С их помощью реализуются меры по защите личности, общества и государства от угроз самого опасного характера.

3. Для граждан и юридических лиц, находящихся в условиях безопасности, — это состояние защищенности, которое является психолого-правовым. Данное состояние детерминируется правом, наличием государственных органов и учреждений, призванных защищать личность, общество и государство от обстоятельств, угрожающих общественной безопасности, а также от чрезвычайных ситуаций различного характера. Оно свойственно как индивидам, так и организациям, так как последние состоят из людей.

Для исследователей общественной безопасности (А.П.Коренев, В.В.Гущин, Б.П.Кондратов) характерен несколько односторонний взгляд на рассматриваемую категорию. В работах этих авторов общественная безопасность лежит как бы на одном боку. В правоотношении «граждане — полиция», объектом которого является безопасность первого субъекта, они видят в основном второго субъекта, т.е. государство, обеспечивающее посредством спецназов, пожарного надзора, органов МЧС России общественную безопасность1. Однако объективный взгляд обязывает анализировать рассматриваемое правоотношение комплексно и видеть обоих субъектов, причем, в первую очередь первого субъекта, т.е. людей, имеющих право требовать от государства обеспечения их безопасности. Иначе говоря, основной субъект этого правоотношения — граждане, люди, их малые или большие группы, имеющие право на жизнь в условиях безопасности.

Подведем итоги сказанному о понятии «общественная безопасность».

1 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая / Под.ред.А.П.Коренева. М., 1999. С.23—56; Гущин В.В. Общественная безопасность и чрезвычайные ситуации. М., 1996. С.30—48; Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. С.8.

265

>>> 266 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

Для граждан, образующих общество, общественная безопасность выражается в уверенности, что можно быть спокойным за свою жизнь и жизнь близких людей, за собственность, а также за собственность фирмы, в которой работаешь или которой руководишь. В чисто житейском плане общественная безопасность проявляется в том, что граждане не превращают свою квартиру в крепость, загораживая окна решетками, а вход в квартиру — дверями с четырьмя замками; не опасаясь нападения грабителей, открывают двери квартиры, спокойно реагируя на звонки снаружи; спокойно и без страха в вечернее или ночное время входят в подъезд своего дома. Следует подчеркнуть истину, которую хорошо знали ученые-полицеисты XVIII—XIX вв.: уверенность людей в безопасности создает основу для развития человеческих способностей, является в известном смысле фундаментом культуры. Глубоко был прав В.Гумбольдт, когда писал: «При отсутствии безопасности человек не может развивать своих сил, ни пользоваться плодами, — потому что в отсутствие безопасности нет свободы»1.

С учетом изложенного, попытаемся дать определение анализируемому явлению. Под общественной безопасностью следует понимать положение, при котором господствуют общественное спокойствие и уверенность граждан в своей защищенности от угроз и действий любого характера, обеспечиваемые системой правоохранительных, в первую очередь полицейских, органов (МВД России, МЧС России, ФСБ и т.д.).