§ 1. Общественное благоустройство: понятие, общая характеристика

Трактовка понятия «благоустройство» в отечественной юридической литературе. Общественное благоустройство есть один из важных объектов полицейской охраны. Это — вполне самостоятельная категория, но входящая определенной частью в состав общественного порядка и в состав общественной безопасности. Априори можно сказать, что суть общественного благоустройства заключается в том, чтобы придать устойчивость общественному порядку и способствовать обеспечению общественной безопасности. Например, в кинотеатре с большим залом для зрителей существенно иметь несколько выходов, т.к. они будут способствовать обеспечению безопасности людей в случае пожара. Без общественного благоустройства понятия общественного порядка и общественной безопасности не обладают полнотой и завершенностью.

Вместе с тем общественное благоустройство представляет собой один из видов обычного благоустройства или благоустройства населенных мест. В связи с этим будет не лишним вкратце сказать об эволюции понятия «благоустройство» в различные исторические эпохи, а затем перейти к анализу разновидности этого понятия, называемого «общественным благоустройством».

В XIX в. понятию «благоустройство», «государственное благоустройство» давалась самая широкая трактовка. Например, ученый-полицеист В.Власьев следующим образом определял это понятие: «Под государственным благоустройством разумеется, как известно, попечение государственной власти об общественном благе, т.е. о развитии общественных интересов,

304

>>> 305 >>>

Глава 4. Общественное благоустройство

как материальных, так и нравственных»1. Сюда относились заботы государства о промышленности, торговле, внешней торговле, ремесленной промышленности, кустарном производстве и т.д.

Понятие благоустройства, по мнению ученых-полицеистов XIX в. (В.НЛешков, Н.Ф.Рождественский, И.Ф.Платонов), дополняет понятие благочиния или безопасности, создавая превосходную гармонию государственного строительства. Государство не только обеспечивает безопасность подданных (граждан), но и активно способствует их благосостоянию. Отсутствие государства в экономике отрицательно влияет на экономику, а в России в особенности. И.Ф.Платонов, автор одного из первых учебников полицейского права «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», писал: «Если бы государство ограничивало свое влияние на частный быт его членов одним обеспечением и неприкосновенностью их прав, то оно было бы самым ограниченным и скудным обществом; ибо оно совершало бы в половину против того, что в состоянии совершить по своим средствам»2. В России в этом смысле государственное благоустройство напоминало французское понятие: nation bien policee (государство, хорошо устроенное).

Хотя Большая энциклопедия в 1896 г. отмечала, что термин «благоустройство» вышел из употребления в законодательстве и науке права, но такое утверждение было поспешным3. В XX в., начиная с 20-х годов, понятие благоустройства сужается и используется преимущественно в местном законодательстве, как советском, так и постсоветском, которое трактует его как «благоустройство населенных мест» или, что то же самое, как «внешнее благоустройство»4. В таком смысле данное понятие включает проблемы размещения в городах автовокзалов, уборку мусора на городских кладбищах, вывоз отходов, проблему борьбы с массовым самовольным строительством гаражей. Например, «Правила санитарного содержания территорий, орга-

1  Власьев В. Очерки государственного благоустройства России в XVII веке. м-, 1869. С.1.

2 Платонов И.Ф. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. С.23.

3 См.: Большая энциклопедия. Т.З. СПб., 1896. С.296.

4 См.: О соблюдении общественного порядка и благоустройства в Москве.

305

>>> 306 >>>

Часть II. Объекты полицейской охраны

низации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г.Москве», утвержденные постановлением правительства Москвы от 9 ноября 1999 г., следующим образом определяют анализируемое понятие: «Внешнее благоустройство города — совокупность работ и мероприятий, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни и досуга населения в границах города и в находящихся под городской юрисдикцией территориях»1.

Внешнее благоустройство есть, таким образом, благоустройство населенных мест, включающее работы по устройству территории, на которой расположен город или какой-либо другой населенный пункт: по правильному размещению жилых домов, промышленных предприятий, железнодорожных путей и вокзалов, правильной организации жилых кварталов с учетом того, чтобы не было перенаселения и переуплотнения, наконец, по очищению общественных мест от лиц, склонных к паразитическому образу жизни. В благоустройство населенных мест входят и другие элементы: развитие городского общественного транспорта, охрана памятников искусства, озеленение улиц и площадей, улучшение художественной внешности городов, возвращение улицам исторически исконных наименований. Внешнее благоустройство предполагает достижение целостного архитектурного оформления общественных мест: площадей, магистралей, набережных и парков с использованием при строительстве жилых и общественных зданий лучших образцов классической и новейшей архитектуры2. Не нужно забывать, что городские здания, — и жилые, и общественные, — влияют на умственную, физическую и психическую жизнь города. Недаром известный американский архитектор Ф.Л.Райт сказал: «Народ в течение всей жизни воспитывают два фактора: религия и архитектура».

Благоустройство населенных мест может быть подразделено на виды: жилищное, транспортное, санитарно-эпидемиологическое, медицинское и т.д. Особым видом является общественное благоустройство.

1 См.: Вестник мэрии Москвы. 1999. № 24 (1399); 2000. № 27 (1426).

2 См.: Евтихиев И.И. Управление в области планировки и застройки городов (Лекция). М., 1958. С.4; Энциклопедия местного управления и хозяйства (Коммунальная энциклопедия). М.; Л., 1927. С.340—351.

306

ш

>>> 307 >>>

Глава 4. Общественное благоустройство

Общественное благоустройство: характерные черты, определение. Общественное благоустройство — фундаментальное по-лииейское понятие, известное в России со времен императора Николая Павловича. Сначала оно встречается в законодатель-ном акте «Общие губернские учреждения» 1845 г., затем — в Высочайшем Указе от 15 августа 1854 г., предпосланного новому Уложению о наказаниях уголовных и исправительных. Здесь говорилось, что «неослабное исполнение законов уголовных признается в оном одним из вернейших ручательства благоустройства общественного и спокойствия частных лиц»'.

К сожалению, в последующее время — и в XIX, и в XX вв. — понятие общественного благоустройства, как полицейской категории, не нашло адекватного отражения ни в отечественном законодательстве, ни в науке. Правда, объективности ради следует сказать, что полностью данное понятие не было забыто. Оно содержится в законодательстве Временного правительства, в частности, в Постановлении «Об учреждении милиции» от 17 апреля 1917 г. наряду с такими понятиями, как «общественный порядок» и «безопасность»2. В науке административного права проф. А.И.Елистратов в учебнике «Административное право РСФСР» посвятил четвертую главу «Поддержание благоустройства и безопасности» анализу рассматриваемой проблемы. Справедливо поставив благоустройство и безопасность рядом, А.И.Елистратов считал эти понятия тесно связанными, переплетающимися.

Благоустройство (общественное благоустройство) он рассматривал с точки зрения сохранности тех материальных ценностей, которые размещены для общего блага в общественных местах и за сохранностью которых наблюдает милиция. Такое наблюдение осуществляется для того, чтобы не наносить повреждения зданиям, сооружениям, телеграфным и телефонным проводам, номерам домов и вообще всякого рода государственному, общественному и частному имуществу на улицах, на дорогах и в других местах общего пользования. Особо обговаривалась обязанность милиции следить, чтобы не наносилось повреждений историческим памятникам, памятникам искусства,

' См.: Свод законов Российской империи. Т.15. СПб., 1857. См.: Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемых при Правительствующем Сенате. 1917. Отд. 1. № 97. Ст.537.

307

>>> 308 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

а также древесным и иным зеленым насаждениям в местах общественного значения.

Однако, анализируя благоустройство в сочетании с безопасностью, А.И.Елистратов видел в основном аспект, связанный исключительно с административными правонарушениями, наносящими вред материальным ценностям в общественных местах. Отсюда — его недооценка роли милиции в обеспечении общественного благоустройства. А. И. Ел истратов писал: «Функции по строительству и благоустройству ближайшим образом выполняются органами коммунального управления и местного хозяйства. Административному управлению, а именно милиции, принадлежит в этой области лишь некоторая подсобная роль»1.

Определенное место понятие общественного благоустройства, как полицейская категория, нашло в работах видного уче-ного-административиста второй половины XX в. А.П.Коренева, поставившего его в тесные отношения с понятиями общественного порядка и общественной безопасности. «Многие вопросы общественного благоустройства, — справедливо писал А.П.Коренев, — например, целесообразная планировка и оборудование мест массового отдыха граждан и других мест пребывания людей, расположение в населенных пунктах предприятий торговли и общественного питания, театров, кинотеатров, стадионов и других учреждений, чистота и освещенность дворов и подъездов и др., существенно влияют на состояние общественного порядка и общественной безопасности»2.

Каковы характерные признаки общественного благоустройства как категории полицейского права?

П е р в о е. В общем плане благоустройство есть наличие необходимых материадьных и нравственных условий для удобного и безопасного пребывания граждан в общественных местах. На подобные условия каждый гражданин имеет конституционное право. Статья 42 Конституции РФ указывает: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Понятие окружающей среды включает в себя понятие общественного благоустройства и, следовательно, праву каж-

1  Елистратов А.И. Административное право РСФСР. Л., 1925. С.155.

2 Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая / Под ред. А.П.Коренева. С.34.

308

>>> 309 >>>

Глава 4. Общественное благоустройство

дого гражданина корреспондирует обязанность государства благоустроить общественные места городов и других населенных пунктов таким образом, чтобы они обеспечивали безопасность граждан.

Второе. Раскрывая понятие «общественное благоустройство», следует иметь в виду, что данное понятие в первую очередь имеет отношение к материальным предметам окружающей социальной среды (здания, подземные переходы, тротуары), связанным с местами общественного значения. Такие места (парки, скверы, бульвары, улицы) должны быть не только благоустроены, создавать известный комфорт для граждан, но и обеспечивать их безопасность. Общественное благоустройство с точки зрения этого признака представляет рациональную застройку и оборудование общественных мест с учетом безопасности граждан.

Третье. Общественное благоустройство предполагает постоянное осуществление полицейских мер по выявлению и удалению из общественных мест лиц с ущербным социальным статусом: проституток, бомжей, бродяг, нищих, алкоголиков, наркоманов, — всех тех, кого законодательство называет по-разному: «лицами без определенного места жительства», «гражданами, утратившими жилье», «лицами, занимающимися бродяжничеством и попрошайничеством», «бездомными лицами». Названные лица, обостряющие криминогенную обстановку в городах, распространяющие опасные инфекционные заболевания, нарушают одним своим пребыванием в общественных местах экологические нормы и портят социальный ландшафт, вызывая нарекания и беспокойство граждан. Данный признак указывает на важную функцию общественного благоустройства: оно нацелено на такое устройство общественных мест, которое исключало бы присутствие рассматриваемых лиц в общественных местах или сводило бы их количество к минимуму.

Четвертое. Одним из признаков общественного благоустройства является четкое определение «правового статуса» домашних животных в местах общественного значения. Породистая бойцовская собака (бультерьер, питбультерьер, мастифф и Др.) стала фактически элементом городского пейзажа, но ее Поведение не всегда бывает мирным и нередко мешает отдыху граждан. Вследствие этого общественное благоустройство предполагает правовое регулирование содержания домашних живот-

309

>>> 310 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

ных, в частности, собак и кошек, их владельцами, особенно в общественных местах.

Пятое. Общественное благоустройство не может быть предоставлено самому себе, а должно постоянно обеспечиваться усилиями различных структур, в том числе органов полиции (МВД, МЧС, Санэпидемнадзора и др.). Эти органы обеспечивают общественное благоустройство по двум направлениям.

Во-первых, осуществляют надзор за строительством сооружений и любых объектов с точки зрения обеспечения безопасности граждан. Государственная противопожарная служба МЧС России и Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России обязаны осуществлять надзор за тем, чтобы строящиеся здания были безопасными в противопожарном отношении и не мешали движению автомототранспорта. Так, Московская государственная противопожарная служба обязана дать согласие на строительство здания или сооружения по проектной документации, имеющей отступления от противопожарных требований строительных норм и правил1.

Во-вторых, органы полиции (милиция, ГИБДД, противопожарная служба и др.) осуществляют надзор за тем, чтобы «материальные предметы» окружающей среды находились в сохранности, не повреждались гражданами и не теряли своих полезных качеств. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» должностные лица государственной противопожарной службы, осуществляя надзорную деятельность, вправе при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара, приостанавливать полностью или частично работу предприятий, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений2.

Важную роль в обеспечении общественного благоустройства выполняет милиция, в особенности участковые уполномоченные милиции и патрульно-постовые службы. Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденная приказом МВД России от 16 сентября 2002 г., обязывает участкового уполномоченного милиции хорошо знать территорию своего участка, места концентрации антиобщественных элементов,  устанавливать притоны и лиц,

1  См.: Вестник мэрии Москвы. 1994. № 6 (1260).

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст.3649.

310

>>> 311 >>>

Глава 4. Общественное благоустройство

предоставляющих помещения для употребления наркотиков, занятия токсикоманией, распития спиртных напитков и разврата вовлекающих несовершеннолетних в пьянство, наркоманию и преступную деятельность1. Вместе с тем Инструкция может быть улучшена в плане содержания, если в ней будут точно перечислены и описаны обязанности участкового уполномоченного в сфере общественного благоустройства2.

Шестое. Общественные отношения в сфере общественного благоустройства регламентируются нормами права, среди которых основное место занимают административно-правовые (полицейские) нормы. Правовая регламентация — существенный признак общественного благоустройства. Его правовую основу составляют конституционные нормы (ст.42), некоторые нормы Градостроительного кодекса РФ (ст. 7, 10, 20 и др.) 1998 г.3, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»4, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления»5 и другие федеральные законы, и подзаконные акты. Существенную роль в обеспечении общественного благоустройства играют нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных органов власти. В качестве примера можно назвать следующие: Закон города Москвы от 10 июня 1996 г. «О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города»6, постановление Правительства Москвы от 27 июля 1995 г. «Об организации борьбы с проявлениями вандализма в Москве»7 и др. акты.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что общественное благоустройство имеет два аспекта.

Первый аспект связан с реализацией государством права гражданина на нормальную и благоприятную окружающую сре-ДУ, на жизнь, труд и отдых в благоустроенном с точки зрения

1  См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 1.

2 См.: Лапина М.А., Мелехин А.В. Участие милиции общественной безопасности в поддержании благоустройства в населенных пунктах (Историко-право-ВОи аспект) // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2002. С.181.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст.2069.

4  Там же. 2002. № 2. Ст. 133.

* Там же. 1998. № 26. Ст.3009.

См.: Ведомости Московской городской Думы. 1996. № 9. 7См.: Вестник мэрии Москвы. 1995. №14(1291).

311

>>> 312 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

безопасности и удобств городе и любом другом населенном пункте. Подобная реализация приносит гражданам, как жителям городов и населенных пунктов, удовлетворение и чувство защищенности.

Второй аспект связан с динамикой понятия «общественное благоустройство» и представляет собой: а) совокупность мероприятий, осуществляемых органами полиции (милиции, государственной противопожарной службы) совместно с другими государственными структурами по материадьному обустройству общественных мест (улиц, площадей, парков, подъездов жилых домов) с целью создания условий для нормального и безопасного пребывания в них граждан; б) совокупность надзорно-при-нудительных мероприятий органов полиции, направленных на охрану благоустроенности общественных мест.

С учетом сказанного попытаемся сформулировать определение рассматриваемой категории. Под общественным благоустройством понимается рациональное и регламентированное правом обустройство общественных мест в городах и населенных пунктах, обеспечивающее условия для труда, отдыха и безопасности граждан и предполагающее постоянный надзор за подобным состоянием со стороны соответствующих органов полиции.

В социальной действительности общественное благоустройство выступает в основном в трех формах: 1) в форме «вещественной части благоустройства»1, или в форме размещения «вещей» в общественных местах; 2) в форме установления «правового статуса» животных, содержащихся в домашних условиях и появляющихся в общественных местах; 3) в форме благоприятной в нравственном отношении социальной окружающей среды.