§ 4. Государственная безопасность

Государственная безопасность: общая характеристика и правовая основа. Анализ понятия «государственная безопасность» позволяет понять его как: 1) вид национальной безопасности; 2) универсальный объект полицейской охраны, включающий в свой состав другие объекты; 3) систему объектов, безопасность которых обеспечивают специальные полицейские службы. К таким объектам относятся физические лица (например, рядовые граждане, политические руководители страны), а также «вещи»: охраняемые территории, Государственная граница, ядерные материалы и т.д. Главное место в этой системе полицейской охраны занимает само государство, почему рассматриваемое понятие носит наименование «государственная безопасность».

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 32. Ст.4041.

295

>>> 296 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

Вместе с тем не мешает указать на то, что наиболее ценными объектами в данной системе являются люди, конкретный человек. Поэтому государственную безопасность можно понимать также как полицейское правоотношение, в котором праву субъекта на безопасность от угроз чрезвычайного характера (террористических актов, шантажа иностранной разведки и т.д.) корреспондирует обязанность государства обеспечить подобную безопасность. Представляется, что такого рода правоотношение возникло в процессе теракта в октябре 2002 г. в Театральном центре на Дубровке в Москве.

Государственная безопасность является важнейшим видом национальной безопасности, значение и актуальность которой, как показывают события внутри России и в других странах мира, возрастают с каждым годом. К сожалению, приходится констатировать, что законность, правильность и точность самого понятия «государственная безопасность» в семантическом плане поставлены за последние 10—15 лет под сомнение как в законодательстве, так и в науке административного права. Достаточно сказать, что Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»1 и другие нормативные акты о спецслужбах избегают понятия «государственная безопасность». В науке некоторые авторы полагают, что данное понятие утрачивает свое былое значение в правовом регулировании и должно быть заменено вошедшим в правовой оборот понятием «национальная безопасность»2. Однако эти понятия по содержанию совпадают только частично, т.к. понятие «национальная безопасность» является родовым, объединяющим различные виды национальной безопасности, в том числе государственную, которая представляет собой, прежде всего, систему специфических объектов охраны, имеющих важное политическое значение.

Представляется, что в Россию понятие «государственная безопасность» пришло из наполеоновской Франции и встречается уже в записках М.М.Сперанского, который, как известно, по своим государственно-правовым взглядам был галломаном. Данное понятие эволюционно развивалось в течение всего XIX в. и в наиболее броском виде содержится в Указе императора

1

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст.1269.

2 См.: Махинин В.И. Основы управления в органах безопасности. М., 2001; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. М., 2002.

296

>>> 297 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

Николая II от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовер-1енствованию государственного порядка». В Указе для упроче-шя правильного и законного хода государственной жизни признавалось неотложным «пересмотреть изданные во времена бес-тримерного проявления преступной деятельности врагов общественного порядка исключительные законоположения, трименение коих сопряжено с значительным расширением усмотрения административных властей, и озаботиться при этом  возможным ограничением пределов местностей, на кото-эые они распространяются, так и допущением вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно

эожающих государственной безопасности»1.

Понятие «государственная безопасность» займет прочное место в советских нормативно-правовых актах, изданных в 30— 30-х годах как в законах (Конституции СССР 1936 и 1977 гг.), гак и в подзаконных актах. Конституция РФ 1993 г. закрепила данное понятие, определяя компетенцию Правительства РФ (п. «д» ст. 144). Рассматриваемое понятие фиксируется в между-тародных правовых актах, в частности, в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах2 и в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных сво-эодах человека3.

Несомненно, понятию «государственная безопасность» мож-ю придать определенную идеологическую, в том числе классовую направленность, что имело место в советском законода-ельстве. Но объективно это понятие содержательно, объемно, точно и рельефно отражает объект и систему объектов, охрану которых осуществляют специальные полицейские службы (ФСБ, ФСО, Фельдъегерская связь и т.д.). Обеспечение государственной безопасности по существу означает охрану (защиту) государственного строя, территориальной целостности, оборонной мощи, государственной и служебной секретной информации от внутренних и внешних угроз, т.е. охрану ценностей, без которых государство исчезает, распадается, как это было с Римской империей в 476 г. и Византией — в 1454 г.

1 См.: Поли.собр.законов Российской империи. Собр. 3-е. Т.24. 1904. Отд. 1. №25495. СПб., 1907.

2 См.: Международное публичное право: Сборник документов. Т.2. М., 1996.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст.1489.

297

>>> 298 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

В научной и публицистической литературе имеются три трактовки понятия «государственная безопасность».

Во-первых, под государственной безопасностью понимается система объектов, подлежащих особой политической охране. Сюда относятся такие объекты, как: территориальная неприкосновенность государства, государственная граница, важные промышленные объекты, правительственные здания и т.д. Во-вторых, под государственной безопасностью понимается система государственных учреждений и органов, осуществляющих охрану названных объектов от враждебной деятельности разведывательных и иных специальных служб иностранных государств, а также от противников существующего строя внутри страны. К этой системе относятся ФСБ, ФСО и другие специальные службы. В-третьих, под государственной безопасностью отдельные авторы понимают охрану соответствующих объектов, т.е. совокупность определенных мер и методов по выявлению, предупреждению разведывательной и иной враждебной деятельности специальных служб иностранных государств, а также организаций и отдельных лиц внутри страны, направленной на нанесение ущерба государственной безопасности Российской Федерации. Иначе говоря, под государственной безопасностью в данном случае понимается обеспечение государственной безопасности, включающей в себя охрану государственных границ, выявление и обезвреживание шпионов, диверсантов, террористов, защиту жизни и здоровья высших должностных лиц государства, охрану государственной и служебной тайны от ее разглашения1.

Безусловно, названные трактовки государственной безопасности взаимосвязаны и дополняют друг друга. Однако принципиальное значение имеет первая, трактующая рассматриваемое понятие как систему объектов полицейской охраны. В таком смысле объясняет это понятие Большая советская энциклопедия, использующая выражение «охрана государственной безопасности»2, а также другие авторы. Заметим, что и Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» определяет понятие безопасности как близкое к такому пониманию: это

1 См.: Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. С. 19—20.

2 Большая советская энциклопедия. Изд. 3-е. Т.7. М., 1972. С.151. См.также: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. М., 1946. С.184.

298

I

>>> 299 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

^_ состояние защищенности (т.е. охраны) жизненно важных объектов — личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

К основным нормативно-правовым актам, которые фиксируют систему объектов, образующих государственную безопасность, относятся: Конституция РФ, Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»', Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»2, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности»3, Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. «О государственной охране»4, а также подзаконные акты, в том числе ведомственные нормативные акты, определенная часть которых имеет секретный характер.

Непосредственные угрозы государственной безопасности. Охрана системы объектов, образующих государственную безопасность, обусловлена угрозами в отношении их и преступными посягательствами. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., отмечается, что объектами угроз агентурного и оперативно-технического проникновения в Россию иностранных разведок становятся органы государственной власти, политические партии, общественные объединения, банки, промышленные предприятия, научно-исследовательские организации и т.д.5.

Угрозы государственной безопасности — это угрозы социального характера, исходящие от отдельного человека (например, шпиона) или социальной группы (незаконного вооруженного формирования) и точно обозначенные в Законе. УК РФ, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности», Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. «О государственной охране» и другие акты к непосредственным угрозам государственной безопасности Российской Федерации относят: шпионаж, государственную измену, террористическую Деятельность, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, насильственный захват власти, воору-

1  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.    №15. Ст.769.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст.4673. 3Тамже. 1995. №15.Ст.1269.

4 Там же. 1996. № 22. Ст.2594.

5 Там же. 1997. № 52. Ст.5909.

299

>>> 300 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

женный мятеж, публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя, коррупцию в государственном аппарате, контрабанду, разглашение государственной тайны и утрату документов, содержащих государственную тайну, и т.д.

Данная система обстоятельств, угрожающих государственной безопасности страны, с точки зрения степени опасности отдельных преступлений не является постоянной. Например, для российской государственности как в начале XX в., так и в начале XXI в. наиболее опасным преступлением был и остается терроризм — противоправное применение насилия или угроза его применения в отношении личности, осуществляемые для устрашения населения в целях принуждения правительства к исполнению какого-либо действия, а также для серьезной дестабилизации основных политических, конституционных, экономических и социальных структур страны1. В царской России в результате совершения террористических актов эсерами и большевиками, ставивших целью уничтожение видных государственных деятелей и запугивание ведущего слоя страны, в первое десятилетие XX в. были убиты министры внутренних дел Д.С.Си-пягин, В.К.Плеве; московский генерал-губернатор вел.кн.Сергей Александрович, председатель Совета Министров П.А.Сто-лыпин.

Похожее положение наблюдается в современной России, когда террористические акты чеченских боевиков, а также криминальных авторитетов против представителей государственной власти не только расшатывают устои государства, запугивают население, но и угрожают сохранению российской государственности. Статья 5 Федерального закона от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» указывает на то, что борьба с терроризмом осуществляется прежде всего в целях защиты личности, общества и государства2.

Система объектов полицейской охраны, образующих государственную безопасность. Охарактеризованные угрозы и преступные деяния направлены на нанесение ущерба государственной безопасности Российской Федерации как системе объектов полицейской охраны, среди которых само государство занимает

1  См.: Устинов В.В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Гос. и право. 2003. № 3. С. 17.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1998.  № 332. Ст.3808; 2000.  № 33. Ст. 3348.

300

>>> 301 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

особое место, будучи объектом глобальным и поднимаясь над всеми другими, являющимися объектами родовыми.

Закон РФ о безопасности называет государство наряду с личностью и обществом важнейшим объектом безопасности. Однако в системе объектов полицейской охраны, образующих государственную безопасность, государство является объектом № 1. Такие выдающиеся мыслители-правоведы, как Аристотель, Гоббс, Гегель, И.А.Ильин указывали на величайшую ценность государства, полагай, что это — «естественная форма общежития» (Аристотель), что вне этой формы человеческая жизнь темна, бесплодна, несвободна. Вследствие этого В.Гумбольдт справедливо признавал, что государство обязано охранять не только безопасность граждан, но и свою собственную, т.е. «безопасность самого государства»1. С точки зрения собственной безопасности государство есть сложный и «живой организм» (слова И.К.Блунчли) со своими невралгическими центрами, руками и ногами, паралич которых ведет к бездействию этих органов, а затем — и к смерти всего организма. Крушение государства приводит, как правило, к возникновению большого числа угроз социального характера для общества: к посягательствам на право собственности, репрессиям против представителей старой элиты, их бегству из страны, а нередко и к гражданской войне, как это было в Англии в середине XVII в. и в России в 1917—1920 гг.

Защищенность государства обеспечивается как его продуманной экономической и культурной политикой, так и его силовыми структурами, в первую очередь политической полицией. Не экономические закономерности, не массы, не народ делают революцию, как уверяют марксистские софисты, а манера действовать самого правительства, его способность справляться с чрезвычайными ситуациями, точнее и прямее — его способность иметь такие «пожарные команды», которые могли бы осуществлять профилактическую работу и тушить пожары в первые минуты. Жозеф Фуше, наполеоновский министр полиции, великолепно знавший свое дело, был глубоко прав, указав на Действительные причины французской революции 1789 г.: «Трагедия Бурбонов заключалась в том, что она не имела хорошей полиции».

1 Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности. С.92.

301

>>> 302 >>>

Часть II.   Объекты полицейской охраны

Важнейшая и прямая обязанность специадьных полицейских служб — обеспечивать состояние защищенности самого государства. Правовые нормы, содержащиеся в законах и положениях о спецслужбах, по-разному определяют данную обязанность. В одних случаях речь идет об обязанности обеспечивать охрану государства в целом, в других — указывается на обязанность осуществлять охрану его основных институтов, которые ассоциируются с понятием государства. Представляется, что Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке», очерчивая компетенцию органов этой структуры, имеет в виду их обязанность обеспечивать безопасность государства, а через него — безопасность общества, граждан, отдельной личности1. То же самое можно сказать о нормах, содержащихся в Федеральном законе об органах ФСБ. Статья 9 этого закона определяет контрразведывательную деятельность как деятельность по обеспечению защищенности государства в целом. Вместе с тем ст. 10 Федерального закона об органах ФСБ, определяя их функции по борьбе с преступностью, говорит об охране конституционного строя Российской Федерации от преступных формирований, ставящих своей целью насильственное изменение этого строя2.

Государственная безопасность, будучи универсальным объектом полицейской охраны, включает в свой состав объекты родового характера. К ним относятся: граждане при чрезвычайных ситуациях социального характера (например, угон судна воздушного транспорта); объекты государственной охраны и охраняемые территории; общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; Государственная граница Российской Федерации; безопасность в органах и войсковых подразделениях в Вооруженных Силах РФ, Пограничных войсках ФСБ, внутренних войсках МВД России и иных воинских формированиях и в их органах; объекты оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, другие стратегические объекты, безопасность в сфере космических исследований; сведения, составляющие государственную тайну; собственная безопасность специальных служб и другие объекты, указанные в Законе.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.143. 2Тамже. 1995. №15. Ст.1269.

302

>>> 303 >>>

Глава 3. Общественная безопасность

Родовые объекты, образующие государственную безопасность, имеют комплексный характер и включают в свою очередь в свой состав индивидуальные объекты, т.е. конкретные «данности», имеющие персональный или вещественный характер. К индивидуальным объектам полицейской охраны в системе государственной безопасности относятся: конкретные объекты государственной охраны, например, Президент РФ, члены его семьи, проживающие совместно с ним или сопровождающие его; официальная резиденция Президента РФ — московский Кремль; официальная резиденция Правительства РФ; здания Совета Федерации и другие, находящиеся под охраной ФСО России; жизнь и здоровье, честь и достоинство конкретного лица, оказывающего содействие спецслужбам от преступных посягательств в связи с выполнением им своих служебных обязанностей; конкретная информация, относящаяся к государственной тайне, и другие индивидуальные объекты, охрана которых осуществляется главным образом специальными службами.

К индивидуальным объектам государственной безопасности относятся рядовые граждане, оказавшиеся в чрезвычайной ситуации. По смыслу и духу Закона РФ о безопасности и Федерального закона об органах федеральной службы безопасности каждый гражданин (личность) в Российской Федерации имеет право на обеспечение безопасности от противоправных деяний, имеющих политический характер и предусмотренных УК РФ (терроризм, угон судна воздушного транспорта, государственная измена, шпионаж и т.д.), а также на информацию о реальных и потенциальных угрозах такого рода.

С учетом изложенного государственную безопасность в самом общем виде можно определить как систему особо важных и охраняемых специальными полицейскими службами объектов, среди которых главное место занимает само государство.

>>> 304 >>>