ГЛАВА IX СОЦИА ЛИСТ И ЧЕСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА (АППАРАТА) СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

1. Специальная литература. Органы Советского общенародного государства. М., 1979; Смиртю-к о в М. С. Советский государственный аппарат управления. Вопросы организации и деятельности центральных органов. М., 1984; Тихомиров Ю. А. Управление делами общества (Субъекты и объекты уп-

140

I давления в социалистическом обществе). М., 1984; В а -пило И. Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М., 1984. /

2. Вопросы для повторения. Понятие советского государственного аппарата. Органы Советского государства, их классификация. Ленинские принципы организации и деятельности советского государственного аппарата.

Материал для повторения. Теория государства и права. М., 1980, гл. XII, с. 213—227; Теория государства и права. Л., 1982, гл. XI, с. 187 — 199; Теория государства и права. М., 1983, гл. XII, с. 211 — 230; Теория государства и права. М., 1985, гл. XIV, с. 211 —228.

3. Основные проблемы: а) социалистическое государственное управление и повышение его эффективности; б) субъекты, объекты и циклы государственного управления; в) XXVII съезд КПСС и проблемы совершенствования советского государственного аппарата.

4. Социалистическое государственное управление и повышение его эффективности. Государственное управление является важнейшим видом социального управления, поэтому ему присущи все свойства последнего, вместе с тем оно обладает и особенностями. Под государственным управлением понимается целенаправленное воздействие социалистического государства, его органов на общественную систему в целом или на отдельные ее сферы (экономику и др.) на основе познания и использования присущих обществу объективных закономерностей в интересах планомерного его развития.

Специфика государственного управления заключается в следующем.

Во-первых, это — политическое, классовое управление, в котором ведущая роль принадлежит рабочему классу. Оно призвано согласовывать интересы всех классов, социальных групп, наций, народностей с общенародными (государственными) интересами.

Во-вторых, интегрирующую роль по планомерному управлению социалистическим обществом выполняет государство, опираясь на постоянно растущие возмож-

141

ности социалистической экономики, используя весь арсенал не только государственно-правовых, но и технико-организационных, электронно-вычислительных и других управленческих средств, а также экономические методы.

В-третьих, государственное управление осуществляется в правовой форме. Она, правда, не охватывает управление полностью, тем не менее главные его стороны опосредованы правом.

В-четвертых, для социалистического государственного управления характерен режим законности. Основные направления экономического и социального развития СССР на 1986—1990 годы и на период до 2000 года предусматривают дальнейшее укрепление социалистической законности и правопорядка, решительную борьбу с любыми проявлениями ведомственности и местничества.

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

«Основы нынешней системы управления были заложены еще в 30-е годы. В тот трудный период наша страна, далеко не самая развитая в экономическом отношении и находившаяся один на один с капиталистическим миром, оказалась перед необходимостью быстро преодолеть технико-экономическое отставание, осуществить крутые структурные сдвиги в народном хозяйстве...

Именно под такие цели была создана система управления, основанная на жестком централизме, детальном регламентировании работы, директивных адресных заданиях и бюджетных ассигнованиях. В тех особых условиях она обеспечила решение в кратчайшие сроки таких стратегических задач, на которые у развитых капиталистических стран ушли десятилетия. Централизованный характер управления еще более усилился в годы войны. В основном он был сохранен и в условиях послевоенного восстановления...

На протяжении последних десятилетий не раз предпринимались и практические попытки изменить сложившуюся систему управления. Это делалось и в 50-е, и во второй половине 60-х, и в конце 70-х годов. Однако эти попытки были неполными и непоследовательными, они давали в

142

лучшем случае кратковременный эффект и не привели к нужному перелому. Между тем стимулирующее действие старого хозяйственного механизма все более ослабевало, а тормозящее нарастало».

О задачах партии по

коренной перестройке

управления экономикой.

Доклад Генерального секретаря

ЦК КПСС М. С. Горбачева

25 июня 1987 г. —

Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС   25—26 июня 1987 года, с. 41—43.

Каковы особенности системы управления экономикой, сложившейся в нашей стране в 30-е годы? Когда эта система перестала удовлетворять потребностям общественного развития? Какие негативные последствия повлекла консервация данной системы управления?

Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС, глубоко проанализировав необходимость революционных преобразований в народном хозяйстве, принял научно обоснованную программу радикальной реформы управления экономикой, создания целостной, эффективной и гибкой системы управления, позволяющей максимально полно реализовать преимущества социализма. Суть коренной перестройки управления народным хозяйством страны — в переходе от преимущественно административных к экономическим методам руководства на всех уровнях, к управлению интересами и через интересы, к широкой демократизации управления, всемерной активизации человеческого фактора.

Государственное управление само находится в структуре социалистических общественных отношений. Естественно, что оно по своим качественным параметрам должно не только соответствовать достигнутому уровню общественного прогресса, но и в известной мере его опережать, предвосхищать, учитывать перспективу, иначе управление потеряет способность рационально организовывать общественные процессы, тем более, обеспечивать их ускоренное развитие. По этой

143

причине совершенствование государственного управления требует проведения крупномасштабных экспериментов, глубоких научных проработок, проверки альтернативных вариантов и при этом осуществляться постоянно и планомерно.

5. Субъекты, объекты и циклы государственного управления. Единым субъектом государственного управления выступает общенародное государство как целостная политико-управляющая система. Однако Советское общенародное государство реализует управленческие функции не только как целое, но и посредством государственных органов (административно-территориальных, отраслевых, общей и специальной компетенции), которые в пределах своей компетенции, в соответствии с принципом демократического централизма (ст. 3 Конституции) действуют относительно самостоятельно.

Объект государственного управления — это вся система общественных отношений, образующих целостный социальный организм — социалистическое общество. Оно развивается на основе объективных законов, которые должен обязательно учитывать и использовать субъект управления (государство).

Если для общенародного государства объектом управления является общество в целом, то для его органов объектами управления могут быть: а) люди, объединенные по национально-территориальному, административно-территориальному признаку, б) люди, объединенные в производственные структуры — предприятия, объединения, стройки, учреждения и т. д.

Повышение уровня государственного управления предполагает обязательное совершенствование организационных структур объектов управления. На XXVII съезде партии указывалось, например, что за последние годы создание производственных объединений неоправданно затормозилось. Этому процессу необходимо придать новый импульс. Следует смелее идти по пути образования крупных межотраслевых, научно-производственных объединений, обеспечивающих эффективную специализацию и кооперацию, свободную от ведомственных перегородок.

Революционизирующее влияние на развитие объектов и субъектов управления оказывает и будет оказы-

144

Государственное управление есть непрерывный процесс, состоящий из взаимосвязанных управленческих стадий, или циклов, который можно рассматривать в различных аспектах. В частности, выделяют следующие основные управленческие стадии: 1) сбор, обработку и анализ информации, необходимой для принятия управленческого решения (с этой стадии начинается управленческий процесс, но работа с информацией продолжается на всех стадиях) ; 2) принятие управленческого решения; 3) организацию выполнения решения; 4) учет и контроль.

Информация — различные сведения об объектах управления, их кадровых, финансовых, технических и иных возможностях, условиях, в которых они функционируют, и т. д., причем информация должна быть полной и достоверной. Без сбора, обработки, тщатель-кого анализа информации всякое управление обречено на неудачу.

Ядро, центральный пункт управленческой деятельности — принятие управленческого решения. Органы государства, в зависимости от компетенции, издают различные управленческие решения, и каждый раз перед ними встает проблема выбора варианта решения. Наилучший вариант решения из всех возможных на-зывается оптимальным. Определить оптимальный вариант управленческого решения — непростое, творческое дело. В новой редакции Программы партии значительное внимание уделено демократизации процесса выработки и принятия государственных решений. Расширяется круг вопросов, решения по которым могут приниматься только после обсуждения в трудовых коллективах, в постоянных комиссиях Советов, в профсоюзных, комсомольских и других общественных организациях. Закон СССР о всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни создает прочные правовые гарантии для широкого участия граждан в подготовке государственных решений.

145

Однако самые оптимальные, принятые демократическим путем управленческие решения только тогда приобретут социально-экономическую ценность, когда они будут безусловно выполняться. А для выполнения управленческих решений нужны напряженный и качественный труд, строгая исполнительская дисциплина, иначе они повиснут в воздухе, останутся нереализованными возможностями.

Важная стадия управленческого цикла — учет и контроль за ходом выполнения, за достигнутыми конечными результатами управленческой деятельности. Контроль необходим, чтобы в управленческие решения не вносились необоснованные корректировки, чтобы в ходе выполнения не'допускались отклонения от принятых решений, не искривлялись сами решения, не допускались приписки и искажения отчетности.

6. XXVII съезд КПСС и проблемы совершенствования советского государственного аппарата. Государственный аппарат — это учреждения и организации, практически осуществляющие функции государственного управления и наделенные для этого необходимыми властными полномочиями. Постоянное совершенствование социалистического государственного аппарата — объективная закономерность развития социалистической государственности. «Дело большой важности, — говорится в новой редакции Программы КПСС, — совершенствование работы государственного аппарата, всех органов управления. Советский аппарат служит народу и подотчетен народу. Он должен быть квалифицированным и оперативным» '.

Как показывает практика, всегда были и остаются актуальными проблемы сокращения и удешевления государственного аппарата, установления оптимального соотношения работников, занятых в производстве и в управлении. Меры по сокращению и улучшению государственного аппарата принимались и раньше, но далеко не все они были достаточно глубоко продуманы и научно обоснованы; многие из них не опирались fca прогнозы социально-экономического развития обще-

1 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 160.

146

Цст-ва. Фактически численность работников государ-етвенного аппарата необоснованно и неоправданно возрастала. Государственный аппарат стал слишком гро ;^оздким, многоступенчатым, многозвенным, его орга-низационная структура чрезмерно усложнилась. Все 0то приводило к инертности н застойности форм его деятельности, сдерживающих темпы народнохозяйственного роста. Не случайно на июньском (1986 г.) Пленуме ЦК КПСС отмечалось, что уже после XXVII съезда партии «темпы нашего движения и освоения новых методов хозяйствования в немалой степени затормаживаются громоздкостью и неэффективностью работы аппарата управления»'. Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС указал на необходимость решительного сокращения численности аппарата министерств и обслуживающих их организаций. При новых функциях министерствам не нужны громоздкая структура и большие штаты.

Принципиальное значение имеют демократизация, качественное улучшение всей кадровой работы, расширение выборности руководящих работников и конкурсной системы замещения штатных должностей, что позволит полнее учитывать деловые, политические и моральные качества работников, их опыт и знания, а также общественное мнение при назначении на соответствующие посты. Крупным шагом в этом направлении является осуществление выборности руководителей предприятий (объединений) — ключевых фигур в народном хозяйстве и механизме государства.

Демократизация общества по-новому ставит вопрос о контроле за тем, как работают государственные органы, их кадры. На январском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС отмечалось, что в последнее время произошли заметные перемены в осуществлении контроля «сверху». Уходят в прошлое своего рода «запретные зоны» для критики и контроля. Однако при всей важности контроля «сверху» сейчас акцент переносится на повышение уровня и эффективности контроля «снизу», с тем чтобы каждый руководитель, каждое должностное лицо постоянно чувствовали свою ответственность и

' Материалы  Пленума Центрального Комитета КПСС  16 июня 1986 года. М., 1986, с. 9.

147

реальную зависимость от избирателей, трудовых коллективов, общественных организаций, от партии и на» рода в целом. «Главное здесь — создать и укрепить все, инструменты и формы реального контроля, идущего от людей труда» '. Партия требует неукоснительного соблюдения правила систематической отчетности всех избираемых и назначаемых должностных лиц перед трудовыми коллективами и населением. Необходимо, чтобы каждый такой отчет сопровождался живым и принципиальным обсуждением, критикой и самокритикой, деловыми предложениями и завершался оценкой деятельности того, кто отчитывается.

Во исполнение решений XXVII съезда партии уточняются либо разрабатываются новые генеральные схемы управления отраслями. В этих целях конкретизируются функции и статус центральных экономических ведомств — Госплана, Госснаба, права и обязанности министерств и ведомств. Они призваны сосредоточить усилия на определении перспектив развития, формировании важнейших пропорций, на выработке и реализации единой научно-технической и инвестиционной политики. Предусматривается более четкое разграничение прав и обязанностей между органами управления.

Созданы и создаются новые органы управления крупными народнохозяйственными комплексами — Госагропромом СССР, бюро Совета Министров СССР по топливно-энергетическому комплексу и др. По мере накопления опыта будут создаваться органы управления группами взаимосвязанных и однородных отраслей.

Среди факторов, определяющих качество работы государственного аппарата, немаловажную роль играют социально-психологические моменты: традиции, привычки, профессиональные интересы, психологическая атмосфера. Решительность в борьбе с отжившим, устаревшим, принципиальная настойчивость, порядочность и честность, деловая обстановка или, наоборот, угодничество, безразличие, пассивность тоже относятся к факторам психологического порядка, влияющим на деятельность государственных органов.

' Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 27— 28 января 1987 года, с. 32.

148

Партия объявила войну бюрократизму и формализму; злоупотреблению служебным положением, карьеризму, стремлению к личнод^ обогащению, семейственности и протекционизму. Эти негативные явления глубоко чужды демократической природе, назначению И целям социалистического государственного аппарата. Однако они оказались живучими, при определенных условиях способными к воспроизводству. XXVII съезд КПСС определил действенные меры борьбы с названными негативными явлениями.

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

Знаменитым немецким философом Гегелем были высказаны следующие положения:

«Механическая... иерархия ни в чем не проявляет доверия к гражданам и не вправе, следовательно, рассчитывать на доверие с их стороны. Она уверена только в том, что совершается по ее прямому приказу и под ее наблюдением и отвергает тем самым добровольные дары и жертвы своих подданных, не скрывает ни своей презрительной уверенности в их безрассудстве и неспособности судить и действовать себе на благо, ни своей убежденности во всеобщем бесстыдстве; поэтому она и не может уповать на какую-либо живую деятельность своих подданных, на то, что обретет опору в их чувстве собственного достоинства... В современном государстве, где все сверху донизу регламентировано, где все, имеющее какое-либо общее значение, изъято из ведения и деятельности заинтересованных в этом кругов населения... постепенно сложится нудная, лишенная духовности жизнь; это нам покажет будущее, если, конечно, такой тип педантичного господства будет сохранен».

Гегель. Политические произведения. М., 1978, с. 86 —87.

Каковы, по вашему мнению, корни бюрократизма в буржуазном и социалистическом обществах? Одинаковы ли они?

В современных условиях, когда государственное управление усложняется, а отдельные его стороны и про-

149

цессы приобретают характер исследовательской работы, закономерно повышаются требования к научности управления. Известно, что В. И. Ленин придавал огромное значение вопросам повышения квалификации, постоянной работы руководителя над собой, настаивал на смещении с постов «коммунистов, не учащихся делу управления всерьез» '. Требуя сочетания научной и административной сторон в управлении, В. И. Ленин особое внимание обращал на овладение наукой: «Надо же научиться ценить науку, отвергать «коммунистическое» чванство дилетантов и бюрократов, надо же научиться работать систематично, используя свой же опыт, свою же практику!» 2.

В соответствии с решениями XXVII съезда партии перестраивают свою работу суды, прокуратура, милиция, Госарбитраж и другие правоохранительные органы с тем, чтобы надежно обеспечивать защиту интересов государства и прав граждан, эффективнее вести борьбу с правонарушителями, быть теснее связанными с трудящимися, служить образцом строжайшего соблюдения законности. Повышаются требования к культуре деятельности этих органов, к качественному уровню профессиональной подготовки и моральному облику кадров.

10. Проблемы теории государственного управления, государственного аппарата и вопросы практики юридической работы. Проблемы государственного управления имеют непосредственный выход в практику юридической работы. Почему? Потому, что работники правоохранительных органов относятся к числу, так сказать, профессиональных управленцев: им надо знать требования, предъявляемые к современному государственному управлению, к научной организации управленческого труда.

В работе следователя, судьи отчетливо проявляются почти все управленческие стадии. Расследование преступления следователь начинает со сбора доказательств и анализа обстоятельств дела. Далее, на основании фактических обстоятельств и норм права оц вы-

'  Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 370. 2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 42, с. 344.

150

[носит различные постановления (например, постано-|вление о возбуждении уголовного дела). Затем — уча-I ствует в выполнении этих реш&ний. Практически все i правоохранительные органы осуществляют контроль за выполнением принятых решений.

Никогда не утратят актуальности вопросы культуры управления, требования к личным качествам работников правоохранительных органов: их высокий профессионализм должен сочетаться с гражданским мужеством, неподкупностью и справедливостью.

Долгосрочное практическое значение имеет демократизация кадровой работы, усиление контроля за деятельностью должностных лиц, их отчетности перед трудовыми коллективами, общественными организациями.