Глава 2.   Клиентелизм и бюрократия

Московская служба наследовала феодальной системе княжеско-боярского вассалитета и кормлений, но нацелена была на экспроприацию политической и шире - социальной самостоятельности аристократии, на превращение княжья, боярства, детей боярских, дворян не столько даже в частных лиц (частных господ), сколько в агентов верховной власти. Служилое государство сокрушило феодализм, однако уже внутри себя воспроизвело аристократическую, сеньориально-клиентельную тенденцию. Последнюю выражало и местничество московского боярства, и выделение сановной, титулованной знати в среде служилого класса. Наконец, вольность, дарованная дворянству указами 1762 и 1785 гг., европеизация имперского стиля и господского быта усилили аристократическую тенденцию и одновременно привели к известной противоположности, даже противоречиям между дворянством (не только радикальной дворянской интеллигенцией, но и косной помещичьей средой) и бюрократией, наполовину разночинской, но в верхах своих вполне дворянской. Не менее важно выражение сеньориально-клиен­тельной тенденции непосредственно в административной практике, в быстро растущем аппарате управления. В.О.Ключевский, описывая областное управление русских удельных княжеств: широту власти наместников и волостелей, создававших управленческий штат из своих же дворовых людей, отсутствие постоянного правительственного контроля, - затруднился определить такую систему как централизацию либо местное самоуправление и назвал ее локализацией управления. Ключевский противопоставлял наместнику удельного периода его административных преемников - воеводу и губернатора; полагаю, что нужно теперь подчеркнуть именно преемственность. Хотя воевода - не самостоятельный наместник (он исполняет подробные наказы и предписания из Москвы) и не кормленщик (казенные доходы ведает целиком на государя, кормов от населения получать не должен), на деле он - почти бесконтрольный распорядитель судеб местного населения, а скудость правительственных средств оставляет воевод и весь их штат кормиться «от дел». В 1720 г. князю Гагарину, губернатору сибирскому, скопившему безмерные богатства за счет обворовывания казны и грабежа населения, пришлось отрубить голову. Но и в XIX в. генерал-губернаторы и губернаторы были похожи на владетельных князей, чиновничество губернского города «N» - на губернаторскую дворню, и пословица «до Бога высоко, до Царя далеко...» отнюдь не потеряла своей злободневности.

Пожалуй, термин локализация можно применить для обозначения важной тенденции уже в приказно-воеводском, а потом и в имперско-бюрократическом управлении. Образующаяся терминологическая напряженность здесь весьма кстати: она выражает противоречивость описываемого социального процесса. Нужно уяснить, удержать в понятии это внутреннее противоречие. Речь ведь идет не о естественной, «монадной» локализации социальных ячеек традиционного типа. Нет уже речи ни о феодальном иммунитете, ни о «нормальной» феодализации слуг-министериалов. В российском случае локализация суть неожиданный результат, «эмерджентный эффект» (Будон) государственной, самодержавной централизации социального управления, а точнее - эффект освоения структуры самодержавной власти ее агентами. Это локализация власти внутри патримониальной бюрократии, причем такой, где отмеченная Вебером экспроприация ресурсов и атрибутов самостоятельной власти у членов «штаба управления» проведена с невиданной для Европы последовательностью! К столь противоречивому результату вел уже размер царского «штаба управления» - русской служилой системы, ее, так сказать, удельный объем в обществе; административные дистанции огромного размера умножались к тому же географическим простором Отечества. Следующими причинами локализации управления и роста персональной начальственной власти были последовательная монополизация властных полномочий на всех уровнях административной иерархии в руках соответствующего начальника и отсутствие контроля снизу - со стороны деградировавшего земского, посадского, корпоративного самоуправления. Следует подчеркнуть, что сила мелких и крупных начальников стала русским обычаем, однако, не опираясь ни на традиционный, ни на договорный баланс социальных статусов и интересов, она не имела достаточной собственной легитимности. Всеобщая рознь правящих и подвластных почти не смягчалась промежуточными местными согласиями, - вера в Православного Царя, охраняющего Россию, принимала на себя всю тяжесть оправдания суровости и несуразностей государственного быта. Формулу массового сознания: «Царь хочет, да бояре не дают», которую обычно толкуют как выражение «монархических иллюзий» народа либо «народности самодержавия», - нужно прочувствовать в ее чрезвычайной, взыскующей напряженности.

Самоуправство и своеволие администраторов достигали такой степени, которая требует учета и поправки в наших теоретических рассуждениях о всеохватности и всемогуществе государства в России. Каково действительное содержание государственной регламентации и государственного управления, если, например, даже при вздыбившем Россию Петре I его Правительствующий Сенат годами не мог добиться предоставления приходно-расходных ведомостей ни из московских приказов, ни из губерний? Государственный контроль - скорее навязчивая идея российских самодержцев, нежели административная действительность самодержавия. Титанические усилия по реализации такого контроля были не просто тщетны - прирастающая телесность чиновного мира в самой себе несла отрицание государственного порядка как идеологической сверхзадачи, мыслилась ли та в категориях православного благочестия или «по­лицейского государства». Царь Алексей Михайлович, ополчившись на «злохитренные московские обычаи», поверх обычной системы приказных учреждений поставил Приказ Великого Государя тайных дел. Царь Петр Алексеевич учредил целую систему новых контрольных институтов: Сенат, фискалитет, прокуратуру; установил жесточайшие наказания (смертная казнь, вечная ссылка с вырезанием ноздрей и отнятием всего имения) за лихоимство. Екатерина II в «Учреждении об управлении губерний» 1775 г. возложила на генерал-губернаторов «строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных мест и людей, о исполнении законов и всего отнесенного к их званию и должностям». Павел I проводит сенатские ревизии; по результатом одной из них он приказал уволить всех (!) чиновников Вятской губернии. Александр I при формировании министерской системы создает Главное управление ревизии государственных счетов, которое в 1836 г. было переиме­новано в Главное управление государственного контроля. При Николае I императорская канцелярия становится органом непосредственной связи верховной власти с ведомствами и учреждениями, учета личного состава чиновников и контроля за их карьерой. И что же? «Чиновничество царит, - пишет А.И.Герцен по живом наблюдении, - раскинулось беспрепятственно, без оглядки... Все меры правительства ослаблены, все желания искажены - и все с видом верноподданнического раболепия и соблюдением всех канцелярских форм». Московский губернатор Закревский буквально терроризировал столицу. Генерал-губернатор Западной Сибири Пестель завел открытый систематический грабеж в своем крае. Пензенский губернатор Панчулидзев за взятки покрывал любые преступления, включая и убийства. Генерал-губернатор Восточной Сибири Руппер запретил свободную торговлю хлебом, разрешая ее отдельным лицам по своему усмотрению, устанавливал собственные налоги. Полнейший произвол царил на Правобережной Украине в 15-летнее управление генерал-губернатора Бибикова (впоследствии - министр внутренних дел); его правитель канцелярии Писарев брал колоссальные взятки, обложил ежегодной данью губернаторов. И так далее, и тому подобное. Следует отдать должное наблюдательности Ф.Броделя - толкуя о том, что в России «все замыкалось на всемогуществе государства» (испомещение дворян, организация негоциантов, контроль за важнейшими видами обмена), историк тут же подчеркивает, что «имелись лазейки: подчинение приспосабливалось к странным вольностям».

Вольность управляющих в России выражалась прежде всего в непомерных поборах, лихоимстве. Само по себе «кормление от дел» - отнюдь не только российское явление, оно известно всем традиционным, а также феодальным обществам и уходит корнями в глубокую архаику: обмен деятельностью, услугами и дарами. В XVII в. «почесть» челобитчиков еще несла на себе знак уважения к тому, кому она предназначалась, обслуживая в числе прочего и отношения покровительства. «Почесть» и подношения «за работу» составляли норму обычного права и признавались правительством, наряду с государевым жалованием, второй статьей дохода приказного люда. При этом судебники 1497, 1550, 1589 гг. и особенно Уложение 1649 г. решительно осуждали «посулы», понимая под последними подношения, связанные с нарушением закона и несправедливым судом. Постепенно традиционные аспекты «почести» сходят на нет, грань между «почестью» и «посулом» стирается как в общественном сознании, так и в чиновной практике. Царское правительство неоднократно объявляло войну лихоимству, но всякий раз терпело поражение. Жестокие наказания и доносительство были бессильны перед размахом мздоимства, круговой порукой чиновников и покровительством заинтересованных знатных особ. Но дело не только в круговой поруке. Важной стороной бюрократизации государственного управления, как известно, является отказ от материально-финансового обеспечения административного корпуса непосредственно управляемыми. Между тем формирование аппарата управления российского самодержавия, напротив, связано было в значительной мере с традиционным, «средневековым» самообеспечением госслужащих. На протяжении XVII в. роль жалования из казны у приказных уменьшалась, а доходы от подношений челобитчиков возрастали и в целом превышали жалованье раз в десять; значительная часть подьячих вообще не была верстана жалованьем. Петр I старался перевести чиновников целиком на государственное содержание. Но уже в 1727 г. из-за нехватки средств были сокращены штаты госслужащих, получающих жалованье, и размеры окладов - таким образом, низшее чиновничество вполне официально продолжало кормиться от доходов с населения при ведении дел. Только в 1763 г., при Екатерине II, низшее звено чиновничества - канцелярские служащие - были переведены на казенное жалованье. В XIX в., при значительной имущественной дифференциации внутри бюрократии, низкие оклады рядового чиновничества являлись стимулом к злоупотреблениям. Но злоупотребляли не только рядовые канцеляристы - размеры «теневых» доходов, как правило, соответствовали месту в административной иерархии. Знаменитое русское взяточничество нужно объяснять не только стремлением государства сэкономить на казенном содержании чиновничества, но главным образом тем, какие возможности открывались чиновникам для заработка на нуждах управляемых. Эти возможности были действительно уникальны при всеохватном бюрократическом централизме российского государства, при слабости сословий и местного самоуправления. Таким образом, традиционалистская административная культура и обычай кормиться «от дел», сохранясь и расцветши в условиях огосударствления социальной жизни (что, напомню, по-русски означало похолопление) и экспансии чиновнического правления, обусловили образ деятельности российской бюрократии: продажность и лихоимство - коррупцию и административный рэкет, говоря по-современному. В рамках парадигмы «классового господства» (не только марксистской ее вариации) такая практика может быть истолкована как сверхэксплуатация: взимание дополнительной, нигде не учтенной и не оговоренной дани с управляемых. С точки же зрения методологического индивидуализма, мы наблюдаем здесь «эмерджентный» эффект агрегации индивидуальных способов поведения: чиновники, призванные исполнять государеву волю, поставленные на государственное дело, неизбежно используют открывшиеся им широкие возможности для удовлетворения собственных нужд. Ни злые казни, ни табель и муштра, ни воспитательные призывы увидеть «русского Бога» не изменили природы вещей; человек слаб, исполнен страстей и не может устоять перед обаянием власти - прелесть ее тем сильнее, чем менее власть ограничена, чем более она самовольна.

Коррумпированная бюрократия способствовала усилению и в собственной, и в более широкой социальной среде связей зависимости и покровительства, - вместо того, чтобы умерять и исправлять самоуправство богатых и сильных, чиновный корпус становился проводником и орудием их власти. Нужно помнить, что необходимым элементом «формулы легитимности» самодержавия - и официальной идеологии, и массового восприятия государственной власти - было обязательство давать управу на сильных - бедным и беспомощным. С этой задачей царское правительство никогда не справлялось. При всяком случае допущения гласности, будь то земские соборы XVII в. или депутатские наказы времен Екатерины, наверх поступали жалобы на беззакония и беззащитность. В одном из наказов «главнейшее зло» определено весьма красноречиво: «Сколько не предписано законов с угрожением наижесточайших штрафов, но вскоренившаяся междоусобная наглость и самовольство не истребляются, что главнейшее зло обществу; ибо сильный бессильного, богатый небогатого, кто с кого может, тот того и разоряет». Бюрократизация государственной службы и формирование идеологии «полицеизма» не изменили положения. Государственное попечительство, конечно, не сводилось к простой демагогии, но при этом бюрократия, во все вмешивающаяся, задавившая и превратившая в свой придаток даже дворянское самоуправление, сама оставалась источником и ареной безобразного самодурства и притеснений. Чтобы представить достоверную картину народного государственного сознания и государственной психологии, нужно прочувствовать ощущение совершенного бессилия «частного» человека «без связей», «без значения», которое запечатлено в русской литературе, мемуарах и дневниках. Неправый суд и закон-«дышло» вошли в поговорку. При нужде в каком-либо официальном решении и в отсутствие возможности «ублажить» начальство оставалось искать заступничества лица, обладавшего каким-то влия­нием, могущего если не решить вопрос, то хотя бы «попросить» за ходатая. Заступников искали и отдельные люди, и «общества», посылавшие по инстанциям доверенных лиц - ходоков. Весьма характерно, что появившиеся в пореформенное время адвокаты - частные поверенные, которые, в отличие от ходоков, апеллировали, конечно, не к «правде» и обычаю, а к закону, нередко шли тем же путем: продвигали дело по неофициальным каналам, используя свои личные связи.

Клиентелистские отношения, пронизывавшие бюрократическую империю, коренились в самых основах ее административного и правового устройства. Несмотря на известное усложнение монархического правления и обогащение монархической идеологии политическим содержанием, властной сердцевиной, социальной интенцией российского государства оставалось самодержавие. Самовластье было не просто формой правления, но принципом господства, со­гласно которому выстраивалась, действовала система сеньориальной и государственной власти на всех уровнях и во всяком учреждении. Самовластный тип господства отличают три главные особенности: социальная неограниченность власти; институциональная неразделенность власти; полнота (а не частичность) власти над подданным, то есть власть над его личностью. Заведенная по европейскому образцу бюрократия упорядочила царскую администрацию, но функционализация, специализация и профессиональная автономность, формальное закрепление статуса и условий карьеры чиновника - одним словом, бюрократическая рациональность - были противопоказаны практике самовластия. Необходимым (но не достаточным), базовым условием бюрократической рационализации является преодоление личного господства управляющих над управляемыми. Крепостничество же превратило бюрократическую организацию в «псевдоморфоз». Бюрократия в Европе воплощала формализм публичной власти, сферы всеобщего, - а европейская политическая мысль ставила проблему отчуждения общественной самодеятельности и личной свободы. Российское чиновничество представляло собой формализм самодержавного государства; отечественное же обществоведение осмысляет это положение прежде всего как проблему бюрократического средостения, опосредующего и отчуждающего связь верховной власти с народом, проблему искажения царской воли. Но если оставить монархическую поэтику, следует признать соприродность самодержавно-вотчинного и самодержавно-чиновнического господства. Личная зависимость, холопство подчиненных оставались идеалом нормального российского начальника.

Деспотический, а не политический, или, если придерживаться типологии М.Вебера, патримониальный, а не легальный характер государственного строя петербургской империи в некоторых его сторонах проступает особенно отчетливо. Так, чрезвычайные тайные органы государства (Преображенский приказ, Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии) могли чинить бессудную расправу над любым заподозренным в злоумышлении против государя подданным, невзирая на его социальное положение. Отправление правосудия, если не прямо совпадало, как прежде, с административным управлением, то подчинялось ему. Помимо зависимости судей от административных начальников, некоторые, и весьма весомые, наказания по-прежнему налагались без всякого процесса, в так называемом административном порядке, то есть нестесненной волею царя, его слуг-администра­торов, а также помещиков, в отношении крепостных. Господство над подданным, подчиненным, зависимым человеком выступало непосредственно как власть над его телом, - «непоротое поколение» дворян выросло лишь к началу XIX в., а нижние сословия были освобождены от телесных наказаний только после Великой реформы (причем крестьянские волостные суды были вправе применять порку до 1904 г.).

Руководительство российских губернаторов, являвшихся, согласно законодательству, «непосредственными начальниками вверенных им Высочайшею волею губерний», воплощало безбрежность административного усмотрения и нестесненность начальствующей воли. Начальник губернии утверждал или не утверждал лиц, избранных дворянскими собраниями для занятия губернских и уездных должностей, руководствуясь при этом не только формулярными списками, но и другими «достоверными сведениями» об их нравственных достоинствах; кроме того, он следил за своевременным награждением чиновников, их правильным увольнением в отпуск и от службы. Советники губернского правления, а также губернский прокурор, хотя и назначались из Петербурга, всецело зависели от губернатора. Особенно важно, что губернатор имел большую власть над судами. Даже после крестьянской и судебной реформ губернатор возглавлял губернское присутствие по делам крестьян, которое было последней инстанцией в спорах между крестьянами и помещиками, - участники таких споров не имели прав сторон в судебном гражданском процессе, выступая объектами административного рассмотрения дела.

У подошвы пирамиды, как и на ее вершине, российская власть являлась безраздельной, простой и персональной. Становые приставы и квартальные надзиратели соединяли отправление следствия, полицейских и судебных обязанностей с решением хозяйственно-распорядительных вопросов. Неудивительно, что население видело в мелких агентах государственной власти настоящих самодержцев местной жизни.

Очевидно, что при таком государственном устройстве достичь удовлетворения своих интересов, притязаний или просто спокойствия было возможно только при личном расположении и покровительстве соответствующего начальника, знатной особы. Высокопоставленные сановники по-прежнему всецело зависели от высочайшей воли, которая в XVIII в. перестала ограничиваться даже обычаем боярского местничества. Подбирая социологическое определение способу правления царя-реформатора, С.М.Соловьев назвал Петра I вождем новой дружины, разорвавшей с прежним бытом, с прежними отношениями. Усиление патримониального начала, возрастание зависимости статуса, престижа и благосостояния от воли монарха - предоставляемых им чинов, должностей и связанных с ними преимуществ - были общей чертой бюрократической модернизации в европейских странах. В российском случае, однако, куда более высокая степень личной зависимости царских сановных слуг делала их малопохожими на вольных дружинников или королевских мушкетеров. Введенная Петром «Табель о рангах» так и не стала общим законом служебной карьеры. Продвижение только по табельному расписанию было, пожалуй, уделом неудачников. Успех же давали влиятельные связи, а на самом верху - личное внимание монарха или монархини. Поэтому, скажем, за характеристикой XVIII века как «эпохи фаворитизма» следует видеть не только игру исторических случайностей и персональных темпераментов, но яркое выражение логики самовластья, того способа, которым достигались, закреплялись, обменивались ресурсы социального могущества в Российской империи до конца ее существования. По точному замечанию Ю.М.Лотмана, фаворитизм и табель о рангах являли собой два постоянных механизма - «единых и противоположных одновременно, взаимодействие которых и образовывало реальные условия службы». Речь идет, подчеркну, не только о придворной службе, но и о государственном военно-бюрократическом аппарате в целом. Например, мелкие чиновники недворянского происхождения только благодаря личной протекции могли получить секретарскую должность. В результате уже в 1737 г. пришлось проводить смотр секретарей, чтобы исключить «негодных», получивших свои места за взятки, которые «все в беспутствии пребывают и тем только служат, через кого такие чины себе получили». Протекцией же определялось и назначение губернаторов. При этом, кроме непосредственной зависимости от государя, губернаторы множеством нитей были связаны с влиятельными при дворе особами, с руководителями правительственных ведомств. Д.Орловски выделяет четыре типа патрон-клиентных связей в среде российской бюрократии: 1) клиен­телизм монархического окружения; 2) клиентелизм родственный (покровительство и поддержка, основанные на кровном родстве и свойстве); 3) клиентелизм земляческий (сlientelism of geographic location); 4) клиентелизм должностной (сlientelism of institutional position). Проведенное Орловски исследование работы Министерства внутренних дел показывает, что министерская деятельность (в том числе реформаторская) была вообще неотделима от клиентелистской практики.

Итак, отношения личной зависимости и покровительства пронизывали бюрократический порядок самодержавной России - патрон-клиентные связи явственно различимы в социальной ткани, по которой писалась и подновлялась парадная картина империи. Как известно, в бюрократической организации индивид не является собственником своего статуса, ресурсов власти и не может их передавать. Было бы, однако, ошибкой на этом основании толковать клиентелистские отношения в российском чиновном мире - по аналогии с буржуазным (индустриальным) либо советским (квази­индустриальным) социумами - как неформальные и нелегальные. Каким бы конкретно-социологическим содержанием ни нагружались указанные понятия: (а) необязательность и побочность таких отношений; (б) дисфункции организации, выявляемые экспертизой; (в) правонарушения индивидов, официально осуждаемые и преследуемые, - в любом случае они подразумевают, что рассматриваемые отношения институционально не закреплены и не предусмотрены. Но в том-то и дело, что российский государственный строй не знал четкой и определенной дифференциации формального и неформального, институционального и персонального, власти-функции и личной власти. В самодержавном укладе государства и самодержавном мифе эта слиянность дана в непосредственной очевидности. Царь самолично утверждал в должности чиновников четырех высших, «генеральских», классов - до действительного статского советника включительно. Но и в целом Табель о рангах, по точному замечанию Х.Бенета, определяла статус должностей и служащих как производную от близости к императору. Чины, ордена, сложный набор правил и привилегий являлись элементами всеохватной системы распределения социальных «ниш», на которой вырастала определенная политическая культура: сам император лично является источником преуспеяния подданных - точно так же, как он является источником формального закона.

Выражением того же патримониального обычая были отношения «обязанностей-услуг» и обязательных (то есть ожидаемых и воспринимаемых как обязательные) «вознаграждений», бытовавшие между начальником и подчиненным, нераздельность должностной и персональной власти. Замечательные исторические образцы такого понимания государственной деятельности и служебных отношений можно найти в интересном исследовании образа мысли сановных бюрократов XIX в., предпринятом Е.В.Долгих. Характерно, например, стремление барона Корфа к соединению административных и личных отношений: отсутствие сердечного расположения у подчиненных он воспринимал как неблагодарность и цинизм, сам же почитал долгом любить своих служебных благодетелей. Следует обратить особое внимание на то, что образцовые чиновники Д.Н.Блудов и М.А.Корф воспринимают патрон-клиентные отношения не просто как обычные, но как должные, нравственно оправданные. Весьма показательны в этом смысле при­меры, которыми Корф подкрепляет свои размышления о «добрых делах» на государственной службе: выхлопотать подчиненному пособие или разрешение на свадьбу, помочь сделать шаг в его карьере, а тем более извлечь способного человека из забвения, подать за кого-либо слабого прошение и т.п. Осуждению же подлежат нарушения некоей нормы в этих отношениях, что приводит к несправедливому, не по заслугам, распределению «вознагражде­ний» и произволу фаворитов. Чуждый бездушному юридизму, уподоблявший идеальную администрацию семье, а действительные служебные конфликты решавший, как все - через личные связи и покровителей, - Корф в то же время отмечает следующие административные пороки: «излишнее влияние некоторых лиц, основанное не на пользе их для Государства и не на высоких качествах души и разума, а на отношениях личных»; «равнодушие к заслугам, к дарованиям, способности и честности, когда они не подняты и не приближены личными отношениями». Примечательно, что просвещенный сановник видит несообразности административной действительности, но не своего (и общего) административного разумения, совмещающего принципы и психологию патримониальности с рационалистическими требованиями пользы и баланса заслуг/воз­награждений.

Патримониализм и клиентелизм, как видим, не являлись некими отклонениями или пережитками, но составляли внутреннюю форму российской бюрократии, определяя образ мысли и поведения властвующих-служащих, то есть характеризуя образ властвования. В условиях жесткой иерархии, нацеленной на централизацию и монополизацию власти, клиентелизм выступал в самых грубых, вынужденных формах. Согласно законодательству о государственной службе, начальник был обязан наблюдать за поведением и «об­хождением» своих подчиненных, от него зависело возбуждение и прекращение уголовного преследования подчиненного за должностное преступление. Рядовой чиновник мог быть уволен со службы своим начальником за неспособность или неблагонадежность без сообщения ему мотивов увольнения. Ясно, что при таком административном порядке служебная подчиненность была необходимо сопряжена, сливалась с личной зависимостью. Космизму державинской строки - «Я царь, я раб, я червь, я бог» - в чиновном российском космосе пародийно отвечала заповедь: «Я начальник - ты дурак; ты начальник - я дурак».