Глава 57. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Статья 353. Органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

1. Анализ правил ст. 353 ТК показывает, что:

1) специальным органом в области осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства является Федеральная инспекция труда и ее органы на местах (см. об этом комментарий к ст. 354-365 ТК). И хотя в ст. 353 ТК говориться о том, что госинспекции труда осуществляют контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства в организациях, нужно учесть, что они осуществляют упомянутые функции и в тех случаях, когда работодателями являются граждане;

2) наряду с госинспекциями труда многие задачи по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства разрешают:

а) и другие федеральные органы исполнительной власти (см. о них комментарий к ст. 366, 367, 369), осуществляющие внутриведомственный контроль, а иногда и всеобъемлющий контроль в какой-то определенной сфере (например, органы госсанэпидемслужбы, см. об этом комментарий к ст. 368 ТК);

б) госорганы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (на соответствующих территориях).

2. Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства на всей территории Российской Федерации осуществляют органы прокуратуры (в соответствии с Законом о прокуратуре).

3. Государственный надзор и контроль за соблюдением сочетается с защитой трудовых прав работников профсоюзами и самозащитой работниками своих трудовых прав (см. комментарий к ст. 352 ТК);

Статья 354. Федеральная инспекция труда

1. Федеральная инспекция труда (упомянутая в ст. 354 ТК):

1) представляет собой единую централизованную систему госорганов. Это означает, что госинспекции труда в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях подчиняются непосредственно федеральной инспекции;

2) осуществляет в настоящее время в соответствии с Положениями о Федеральной инспекции труда (утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 78 от 28.01.2000). Этот акт подлежит применению, поскольку не противоречит нормам ст. 353-365 ТК (см. комментарий к ним).

2. Применяя ст. 354 ТК, нужно также обратить внимание на то, что:

1) принцип централизации обеспечивается тем, что главный государственный инспектор труда Российской Федерации назначается непосредственно Правительством Российской Федерации. Все нижестоящие главные инспекторы труда назначаются главным государственным инспектором труда Российской Федерации;

2) принципам деятельности и задачам органов госинспекции труда, а также их полномочиям посвящены ст. 355, 356 (см. комментарий).

Статья 355. Принципы деятельности и основные задачи органов федеральной инспекции труда

1. Основными принципами деятельности органов госинспекции труда являются принципы:

1) уважение к личности работников и к интересам работодателей;

2) соблюдение защиты прав и свобод человека (в том числе права на труд, права на отдых, на достойную оплату труда и др.);

3) законности (то есть неукоснительное соблюдение норм ТК и других федеральных законов, иных правовых актов);

4) объективности (в том числе при расследовании несчастных случаев);

5) независимости и гласности: эти органы подчиняются напрямую Федеральной инспекции труда и независимы от местных органов (см. об этом также комментарий к ст. 359 ТК).

2. В ст. 355 ТК перечислены лишь основные задачи данных органов. Разрешая их, органы госинспекции должны:

1) взаимодействовать с другими госорганами и органами местного самоуправления (см. комментарий к ст. 365 ТК);

2) обладают необходимым объемом полномочий (см. об этом комментарий к ст. 356, 357 ТК);

Статья 356. Основные полномочия органов федеральной инспекции труда

1. Анализ ст. 356 ТК показывает, что:

1) в ней перечислены лишь основные полномочия органов федеральной инспекции труда. Наряду с ними упомянутые органы имеют и другие полномочия (см. например, комментарий к ст. 228, 229, 360, 372 ТК);

2) реализуя полномочия, перечисленные в ст. 356 ТК, должностные лица федеральной инспекции труда:

а) наделены соответствующими правами (см. о правах государственных инспекторов труда ст. 357 ТК);

б) должны выполнять обязанности и перед работодателями и работниками (см. об этом комментарий к ст. 358 ТК).

2. Все работодатели и работники должны учитывать объем и виды полномочий, предоставленных федеральной инспекции труда и ее должностным лицам. При этом:

1) лица, препятствующие деятельности этой инспекции и ее должностных лиц, привлекаются к ответственности (см. об этом комментарий к ст. 363 ТК);

2) за неисполнение своих полномочий либо за их превышение должностные лица федеральной инспекции труда также привлекаются к ответственности (см. об этом комментарий к ст. 357 ТК).

Статья 357. Основные права государственных инспекторов труда

1. Анализ ст. 357 позволяет сделать ряд выводов:

1) права, перечисленные в ст. 357 ТК:

а) в равной степени предоставляются и правовым инспекторам труда, и государственным инспекторам по охране труда, (конечно, с учетом специфических задач, разрешаемых каждой категорией упомянутых должностных лиц);

б) изложены не исчерпывающим образом: о других правах госинспекторов труда см. также ст. 226, 228, 231 ТК;

2) наряду с правами, государственные инспекторы труда несут и обязанности (см. о них комментарий к ст. 358 ТК);

2. Применяя правила ст. 357 ТК, нужно также учитывать:

1) правила ст. 356 ТК (об основных полномочиях федеральной инспекции труда);

2) нормы ст. 359 ТК (о том, что, реализуя свои права, государственные инспекторы труда независимы);

3) положения ст. 360 ТК (о порядке инспектирования инспекторами организаций);

4) нормы ст. 363 ТК (об ответственности за воспрепятствования деятельности государственных инспекторов труда). См. комментарий к этим нормам ТК.

Статья 358. Обязанности государственных инспекторов труда

1. В анализируемой статье:

1) не исчерпывающим образом перечислены обязанности государственных инспекторов труда;

2) о других обязанностях государственных инспекторов труда см. например, ст. 228, 229, 360, 365 ТК.

2. За неисполнение обязанностей, предусмотренных в ст. 358 ТК, государственные инспекторы труда могут быть привлечены:

1) к дисциплинарной ответственности (в соответствии со ст. 192-194 ТК, а также Законом о госслужбе);

2) к уголовной ответственности (например, по ст. 183 УК "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну", по ст. 285 УК "Злоупотребление должностными полномочиями", по ст. 286 УК "Превышение должностных полномочий", по ст. 293 УК "Халатность" и др.);

3) к административной ответственности (например, по ст. 5.27 КоАП "Нарушение законодательства о труде и об охране труда");

4) к имущественной ответственности (в соответствии со ст. 1069 ГК).

Статья 359. Независимость государственных инспекторов труда

1. Государственные инспекторы труда (упомянутые в ст. 359 ТК):

1) это и правовые инспекторы труда, и инспекторы по охране труда;

2) подчиняются непосредственно Федеральной инспекции труда, не зависят в своей деятельности от госорганов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2. Важной гарантией независимости государственных инспекторов труда является:

1) независимость от других госорганов: с последними они взаимодействуют при реализации своих прав и полномочий (указанных в ст. 356, 357 ТК), исполнении своих обязанностей (указанных в ст. 358 ТК) в соответствии с правилами ст. 365 ТК (см. комментарий);

2) то, что за воспрепятствие законной деятельности государственных инспекторов труда виновные привлекаются к ответственности (см. комментарий к ст. 363 ТК).

Статья 360. Порядок инспектирования организаций

1. В настоящее время порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда работодателей организации (упомянутый в ст. 360 ТК) определен:

1) Конвенцией МОТ N 81 "Об инспекции труда в промышленности и торговле 1947 г. (она ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11.04.98) "О порядке применения международно-правовых норм в области труда", см. комментарий к ст. 10 ТК);

2) нормами самого ТК (см. например, комментарий к ст. 228, 229 ТК);

3) нормами других федеральных законов (например, ОЗОХТ, Законом о госконтроле, Законом о госслужбе и др.);

4) иными правовыми актами (например, Положением о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 78 от 28.01.2000).

2. Государственные инспекторы труда (указанные в ст. 360 ТК):

1) вправе инспектировать работодателей, относящихся к любым коммерческим и некоммерческим организациям, а также к госорганам и органам местного самоуправления;

2) должны учитывать (осуществляя инспектирование) специфику деятельности организаций Министерства обороны, ФСБ, МВД, ФСНПи т.п. органов (в соответствии с Законом о милиции, Законом о ФСБ и другими законами);

3) не вправе инспектировать работодателей-физических лиц (в том числе и индивидуальных предпринимателей).

Статья 361. Обжалование решений государственных инспекторов труда

1. Анализ правил ст. 361 ТК показывает, что:

1) заинтересованная организация вправе обжаловать решения государственных инспекторов труда:

а) либо вышестоящему в порядке подчиненности руководителю;

б) либо непосредственно в суд (в этом случае действует порядок, предусмотренный в ст. 254-258 ГПК (см. их анализ в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к ГПК РФ. - М.: Экзамен, 2003);

2) решения нижестоящих государственных инспекторов труда могут быть обжалованы и непосредственно главному государственному инспектору труда Российской Федерации.

2. Применяя правила ст. 361 ТК, нужно также учесть, что:

1) право выбора (в какой орган обжаловать решение государственного инспектора труда)за лицом, который подает жалобу;

2) подача жалобы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу не лишает права подачи жалобы в суд;

3) решения, вынесенные главным государственным инспектором, обжалуются непосредственно в суд.

Статья 362. Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

1. Ответственность за нарушение трудового законодательства (упомянутая в ст. 362 ТК) несут:

1) руководители организаций (независимо от их организационно-правовых форм), а также госорганов, органов местного самоуправления, выступающих в качестве работодателей;

2) иные должностные лица организаций (правильно было бы сказать иные должностные лица госорганов, органов местного самоуправления, а также иные лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях, ст. 201, 285 УК). Вообще следует избегать противоречий между различными законами, тем более кодексами - Понятие "должностное лицо" по разному трактуется в ТК, в УК, в КоАП (!) (см. об этом подробнее в книгах: Гуев А.Н. Постатейный комментарий КоАП РФ. - М.: Инфра-М, 2002; Комментарий к УК РФ (для предпринимателей), (изд. 3). - М.: Дело, 2003).

2. Упомянутые лица, виновные в нарушении трудового законодательства, могут быть привлечены:

1) к административной ответственности (например, по ст. 5.27 КоАП "Нарушение законодательства о труде и охране труда", ст. 5.30 КоАП "Необоснованный отказ от заключения коллективного договора" и др.;

2) к дисциплинарной ответственности (см. например, комментарий к ст. 84, 195 ТК);

3) к материальной ответственности (см. комментарий к ст. 234-237 ТК);

4) к уголовной ответственности (например, по ст. 143 УК "Нарушение правил охраны труда", ст. 145.1 УК "Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат" и др.).

Статья 363. Ответственность за воспрепятствование деятельности государственных инспекторов труда

1. Лицо, препятствующее осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (упомянутое в ст. 363 ТК):

1) это и руководители, и должностные лица, и лица, осуществляющие управленческие функции в организациях, и рядовые работники организаций работодателей, и любые иные лица, которые фактически своими действиями (а иногда и бездействием) препятствуют деятельности государственных инспекторов труда (правовых и по охране труда);

2) привлекается к ответственности лишь за виновные действия (бездействие).

2. Упомянутые в ст. 363 ТК, лица могут быть привлечены:

1) к административной ответственности (например, по ст. 19.4 КоАП "Неповиновение Законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)", по ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор) и др.). См. об этом в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к КоАП РФ. - М.: Инфра-М, 2002;

2) к уголовной ответственности (например, по ст. 318 УК "Применение насилия в отношении представителя власти", по ст. 319 УК "Оскорбление представителя власти" и др.);

3) к иным видам ответственности прямо предусмотренными федеральными законами.

Статья 364. Ответственность государственных инспекторов труда

1. За противоправные действия (бездействия) государственные инспекторы труда (правовые и по охране труда) могут быть привлечены:

1) к административной ответственности (например, по ст. 5.27 КоАП "Нарушение законодательства о труде и об охране труда", по ст. 19.1 "Самоуправство" и др.);

2) к дисциплинарной ответственности (например, в соответствии со ст. 192-194 ТК, в соответствии с Законом о госслужбе, Законом о госконтроле и др.);

3) к имущественной ответственности (по ст. 15, 16, 393, 1069 ГК, например);

4) к уголовной ответственности (например, по ст. 285 УК "Злоупотребление должностными полномочиями", по ст. 286 УК "Превышение должностных полномочий", по ст. 293 УК "Халатность" и др.).

2. В случае, когда заинтересованное лицо полагает, что государственный инспектор нарушает (своими действиями или бездействием) его права и законные интересы, оно вправе:

1) обжаловать его действия вышестоящему в порядке подчиненности государственному инспектору труда (вплоть до главного государственного инспектора труда);

2) обратиться с жалобой в суд (см. об этом комментарий к ст. 361 ТК).

Статья 365. Взаимодействие органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями

1. Органы федеральной инспекции труда осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии:

1) с органами прокуратуры. Последние в соответствии с Законом о прокуратуре осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением норм ТК, иных актов трудового законодательства (см. об этом понятии комментарий к ст. 5 ТК) всеми гражданами, госорганами, органами местного самоуправления, организациями на всей территории Российской Федерации (ст. 353 ТК);

2) с другими федеральными органами надзора и контроля (например, органами госэнергонадзора, госсанэпидемнадзора, государственного надзора за ядерной безопасностью и др., см. об этом комментарий к ст. 366-369 ТК);

3) иными федеральными органами исполнительной власти (например, с органами милиции, здравоохранения и др.).

4) госорганами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

5) профсоюзами (см. об этом комментарий к ст. 370 ТК) и объединениями работодателей (в соответствии с Законом о работодателях, см. об этом комментарий к ст. 33 ТК).

2. Закон однозначно возлагает на федеральную инспекцию труда:

1) функции координации деятельности органов государственного контроля и надзора. Однако эта функция не распространяется на деятельность органов прокуратуры (указанную выше);

2) функции координации деятельности госорганов и профсоюзов, иных общественных объединений, осуществляющих общественный контроль. В связи с этим федеральная инспекция наделена соответствующими полномочиями (см. об этом комментарий к ст. 356 ТК).

Статья 366. Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности

1. Специальный орган, ведающий вопросами горного и промышленного надзора в Российской Федерации (упомянутый в ст. 366 ТК):

1) это в настоящее время федеральный горный и промышленный надзор (более известный под традиционным названием "госгортехнадзор Российской Федерации");

2) осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о федеральном горном и промышленном надзоре Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 841 от 03.12.2001).

2. Органы госгортехнадзора осуществляют свои функции по надзору и контролю за безопасным ведением работ (а их предписания - обязательны к исполнению):

1) в отраслях прямо перечисленных в ст. 366 ТК;

2) только в организациях, но не у работодателей-физических лиц;

3) в тесном взаимодействии с органами федеральной инспекции труда (см. об этом комментарий к ст. 365 ТК);

4) независимо от других госорганов, в том числе и от органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (т.е. это - централизованная структура). Они подчиняются только закону.

Статья 367. Государственный энергетический надзор

1. "Специальный орган", ведающий вопросами энергетического надзора (упомянутый в ст. 367 ТК):

1) это в настоящее время одно из структурных подразделений Минтопэнерго России - Госэнергонадзор Российской Федерации;

2) функционирует в соответствии с Положением о государственном энергетическом надзоре Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 938 от 12.08.98).

2. Органы госэнергонадзора Российской Федерации (выполняя задачи, предусмотренные в ст. 367 ТК):

1) осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с федеральной инспекцией труда, иными госорганами (см. комментарий к ст. 365 ТК);

2) наделены необходимыми полномочиями. Их указания обязательны для работодателей. В противном случае работодатели могут быть привлечены к ответственности по правилам ст. 362, 363 ТК (см. комментарий);

3) независимы от местных органов и подчиняются только закону.

Статья 368. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор

1. "Специальный орган", ведающий вопросами санитарно-эпидемиологического надзора (упомянутый в ст. 368 ТК):

1) это Департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору Минздрава Российской Федерации. Кроме того, существуют федеральный центр госсанэпидемнадзора, аналогичные центры в субъектах Российской Федерации, на транспорте;

2) осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии, а также с Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации N 554 от 24.07.2000).

2. Должностные лица и иные работники упомянутых выше органов:

1) осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с иными госорганами в области надзора и контроля (см. об этом комментарий к ст. 365 ТК);

2) наделены необходимыми властными полномочиями. Их указания обязательны для работодателей: последние могут быть привлечены за воспрепятствование законной деятельности органов госсанэпидемслужбы (см. комментарий к ст. 362, 363 ТК);

3) независимы от влияния местных органов и подчиняются только закону (см. комментарий к ст. 359 ТК).

Статья 369. Государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью

1. "Специальный орган", ведающий вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью в Российской Федерации (упомянутый в ст. 369 ТК):

1) это в настоящее время Госатомнадзор Российской Федерации и его подразделения;

2) функционирует на основе Положения о федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасностью (оно утверждено постановлением Правительства Российской Федерации N 265 от 22.04.02). Кроме того, приказом Госатомнадзора N 116 от 09.12.02 утверждено "Типовое положение о межрегиональном территориальном органе Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности".

2. Госатомнадзор Российской Федерации и его подразделения (они расположены на некоторых крупнейших объектах атомной энергетики, а также в специальных округах, включающих территорию ряда субъектов Российской Федерации, а сами органы так и называются "межрегиональные территориальные округа"):

1) осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с другими органами, осуществляющими контроль и надзор по вопросам соблюдения законов и иных нормативных актов в области труда;

2) наделены соответствующими полномочиями. Их указания обязательны для работодателей (АЭС, иных организаций и учреждений, расположенных в субъектах Российской Федерации, входящих в состав округа, чья деятельность связана с применением атомной энергии, радиактивных веществ). Последние привлекаются к ответственности за воспрепятствие законной деятельности органов Госатомнадзора и его должностных лиц (см. об этом комментарий к ст. 362, 363 ТК).