§ 1. История развития уголовного законодательства о преступлениях против порядка управления

Первые нормы, ставящие под охрану порядок управления, существовали в отечественном законодательстве задолго до того, как стало использоваться само это понятие — "порядок управления". Так, еще до появления Соборного Уложения 1649 г. была известна наказуемость таких деяний, как подделка документов, фальшивомонетничество. Соборное Уложение расширило круг такого рода статей, наказывая за нарушение порядка на государевом дворе, использование подложных грамот ("нарядных писем"), незаконный выезд за рубеж, сопротивление власти, отдельные виды преступлений против правосудия/которые долгое время рассматривались как преступления против порядка управления. В период царствования Петра I перечень этих посягательств дополняется деяниями, связанными с сопротивлением и неповиновением по службе военной и гражданской, уничтожением указов. В Своде законов Российской империи впервые появляется особая группа преступлений "против правительства", которая в последующем — в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных составила основу конструирования раздела "Преступления и проступки против порядка управления".

Если характеризовать первоначальный смысл понятия порядка управления как объекта уголовно-правовой охраны, то его использование подразумевало защиту всех тех интересов государства, которые непосредственно не связаны с сохранением существующего строя, выполнением служебных обязанностей представителями государства, исполнением различного рода государственных повинностей, сохранностью казенного имущества и обеспечением доходов казны. Придавая части государственных интересов значение самостоятельных объектов уголовно-правовой охраны. Уложение о наказаниях относило к посягательствам на порядок управления и такие дея-

829

§ 1. История развития уголовного законодательства

ния, которые в последующем получат статус самостоятельной разновидности преступлений против государства (воинские преступления, преступления против правосудия). Если не иметь их в виду, то можно указать следующие основные виды посягательств на порядок управления, обособленные в данном Уложении. Одни из них охватывали составы неповиновения, насильственного или ненасильственного сопротивления, вооруженного или невооруженного противодействия власти, а равно склонение или распространение слухов с целью побудить к неповиновению, сопротивлению либо противодействию власти. Другой вид посягательств объединял различные формы публичного неуважения к власти (уничтожение правительственных указов, гербов или надписей; оскорбление словом или действием и т. п.). Присвоение власти, сопряженное с ее использованием для совершения какого-либо действия, образовывало третий вид посягательств на порядок управления, к которым приравнивалось составление и использование частным лицом заведомо подложных указов, грамот, иных официальных бумаг, а также подделка или использование поддельных казенных печатей и штемпелей. К четвертому виду относилось уничтожение различного рода юридически значимых документов и правительственных знаков, в том числе пограничных (повреждение или истребление последних "для передания части принадлежащей государству земли иностранному... правительству" квалифицировалось как государственная измена). Самостоятельным видом признавалось самовольное оставление Отечества и подстрекательство к переселению за границу. Посягательством на порядок управления объявлялось также создание или участие в противозаконных сообществах, имеющих целью противодействие или неповиновение правительству, либо "разрушение основ общественной жизни: религии, семейного союза и собственности, или возбуждения вражды между сословиями и вообще отдельными частями или классами населения, или же между хозяевами и рабочими, а равно возбуждение к устройству стачек".

На сходное понимание порядка управления ориентировались и разработчики Уголовного Уложения 1903 г. Не выделяя специально единого раздела, они тем не менее сгруппировали вышеперечисленные преступления в две главы. Первая из них именовалась "О смуте" и охватывала все виды организованного, массового (вооруженного или невооруженного) неповиновения, противодействия и сопротивления власти, проявления к ней неуважения в той или иной форме. При этом в главе были указаны и деяния, посягающие на государствен-

830

Глава 22. Преступления против порядка управления

ную (например, организованные политические выступления, призывы к ниспровержению существующего строя) или общественную безопасность (организация массовых беспорядков, публичных скопищ и т. п.). Вторая глава — "О неповиновении власти" — подразумевала противоправную деятельность лишь отдельных лиц, выразившуюся в бездействии (неисполнение обязательного постановления, "ослушание" и т. п.), сопротивлении или воспрепятствовании законным действиям должностного лица, его насильственном принуждении или склонении (в том числе путем дачи взятки) к неисполнению служебных обязанностей, присвоении власти или ее неуважении путем оскорбления, уничтожения официальных документов, герба, воинского знамени, морского флага и т. д. Подделка документа, "могущего служить удостоверением установления, изменения или прекращения права или обязанности", а равно гербовой или именной печати стала рассматриваться в качестве преступления, которое посягает на интерес не только государства, но и частного лица, в связи с чем она была исключена из числа посягательств на порядок управления. Аналогичным образом законодатель поступил с составом выезда за границу без необходимого разрешения, полагая, что подобного рода действия затрагивают интересы не государства, а общества.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. значительно расширил круг деяний, относимых к преступлениям против-порядка управления. В основном это было вызвано тем, что законодатель резко сократил число разделов Особенной части с тридцати шести глав (по Уголовному Уложению) до восьми. Определяясь с видами посягательств, которые ранее имели самостоятельную обособленность, он счел возможным включить в главу "Преступления против порядка управления" не только те, которые уже таковыми когда-то признавались (преступления против правосудия, воинские преступления, подлог, незаконный выезд за рубеж), но многие другие: бандитизм, уклонение от уплаты налогов или выполнения повинностей, фальшивомонетничество, контрабанду, нарушение правил о валютных операциях, умышленное уничтожение государственного или общественного имущества, преступления экологического характера, многие хозяйственные преступления и т. д. В результате почти все деяния, так или иначе затрагивающие интересы государства и непосредственно не являющиеся "контрреволюционными", стали именоваться преступлениями против порядка управления. Кроме того, были сконструированы новые составы, в том числе самоуправство, определяемое как

831

§ 1. История развития уголовного законодательства

"самовольное осуществление кем-либо своего действительного или предполагаемого права, совершенное с нарушением такого же права другого лица". Пытаясь сформулировать общие признаки всех указанных видов преступлений, законодатель ^впервые закрепил их понятие как посягательства на порядок управления, установив, что таковым является "всякое деяние, направленное к нарушению правильного функционирования подчиненных органов управления или народным хозяйством, сопряженное с сопротивлением или неповиновением законам советской власти, с препятствием деятельности ее органов и иными действиями, вызывающими ослабление силы и авторитета власти". Как следовало из определения, в главе "Преступления против порядка управления" фактически речь шла о деяниях, затрагивающих интересы не только органов управления, но и народного хозяйства.

УК РСФСР 1926 г. в этой части мало чем отличался от ранее действующего закона. "Преступлением против порядка управления, — говорилось в этом Кодексе, — признается всякое действие, которое, не будучи непосредственно направлено к свержению Советской власти и Рабоче-Крестьянского Правительства, тем не менее приводит к нарушению правильности деятельности органов управления или народного хозяйства и сопряжено с сопротивлением органам власти и препятствием их деятельности, неповиновением закону или с иными действиями, вызывающими ослабление силы и авторитета власти". Что касается конкретных деяний, вошедших в число посягательств на порядок управления, то их перечень расширился за счет состава относимых прежде к хозяйственным или иным видам преступлений, а также ряда новых деяний (в частности, хулиганство). В итоге одна из девяти глав стала охватывать почти половину составов преступлений, известных Особенной части УК РСФСР 1926 г.

Разработчики проекта Положения о преступлениях государственных (1927 г.) вынуждены были существенно пересмотреть систему посягательств на порядок управления. Вычленив из их числа так называемые "особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления" и понимая под ними "совершаемые без контрреволюционных целей преступления против порядка управления, которые колеблют основы государственного управления и хозяйственной мощи Союза ССР и союзных республик", законодатель в конце 1950-х гг. переименовал эту группу посягательств в "иные государственные преступления". Примечательно, что за весь период существования данной группы в отечественном законодательстве (а как

332          Глава 22. Преступления против порядка управления

самостоятельный вид преступления она перестала существовать лишь с принятием ныне действующего уголовного закона) теория уголовного права испытывала, пожалуй, наибольшую сложность в характеристике их направленности, что, конечно же, не было случайным, поскольку объективные основания объединять их в один вид отсутствовали.

Что же касается составов, которые с принятием упомянутого положения о государственных преступлениях были названы "иные преступления против порядка управления", то среди них оказались не только такие, как изготовление или использование поддельных документов, неисполнение законных требований представителей власти, оскорбление их или оказание им сопротивления и т. п., но и такие, как, например, подстрекательство несовершеннолетних к преступлению, участие в выборах в Советы и их съезды лица, не имеющего на то право. Неоднородность посягательств, объединяемых в данной главе, мало сообразовывалась с ее наименованием и свидетельствовала о том, что в тот период у законодателя еще не сложилось достаточно определенного представления о порядке управления как объекте уголовно-правовой охраны.

В этом смысле УК РСФСР 1960 г. несомненно был более удачен. Восстанавливая первоначальный смысл главы, законодатель пересмотрел уголовно-правовую оценку направленности многих посягательств: большое количество составов (заведомо ложный донос, побег из мест заключения и т. д.) было перенесено в главу "Преступления против правосудия", состав умышленного уничтожения и повреждения государственного и общественного имущества — в главу "Преступления против социалистической собственности". Была переосмыслена взаимосвязь преступлений против порядка управления и посягательств на общественную безопасность, общественный порядок и здоровье населения, что позволило часть деяний первой группы отнести во вторую (скажем, хулиганство, вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность) и наоборот: из второй группы в первую (незаконное пользование знаками Красного Креста и Красного Полумесяца, несообщение капитаном судна представителю другого судна названия и порта приписки своего и др.). Аналогично были разграничены преступления против порядка управления и хозяйственные ^посягательства (применительно к преступлениям против природы, различного рода нарушениям правил торговли и т. д.). Заметим, что, срзнавая или нет, законодатель в своих представлениях о системе посягательств на порядок

§ 1. История развития уголовного законодательства                333

управления по существу вернулся к тем взглядам, которыми руководствовалось еще Уложение о наказаниях.

УК РФ 1996 г. в значительной степени изменил систему преступлений против порядка управления, по сравнению и с УК РСФСР 1960 г., и с предлагавшимся на широкое обсуждение проектом Кодекса (1994 г.). Эти изменения коснулись всех выделяемых в прошлом групп посягательств на порядок управления, в том числе связанных с физическим и психическим воздействием на его представителей. Унифицировав многочисленные статьи о наказуемости сопротивления, угроз и насилия различного рода лицам, выполняющим служебные функции или обязанности по охране общественного порядка, разработчики проекта Кодекса ограничились конструированием оснований наказуемости лишь за насилие в отношении представителя власти, его оскорбление и воспрепятствование нормальной деятельности исправительно-трудовых учреждений. В новом Уголовном кодексе дополнительно называются два состава, один из которых был известен как преступление против порядка управления (посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа), а другой — как преступление против правосудия (разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа). Заметим, что впервые в самом уголовном законе дано определение представителя власти.

Вторая их группа ныне объединяет преступления против порядка управления, связанные с нарушением установленных правил пересечения и изменения Государственной границы России: ее незаконное пересечение или противоправное изменение (как уже отмечалось, было бы логично к этой группе отнести также нарушение праэил международных полетов, т. е. состав, рассматриваемый в УК РФ как преступление против безопасности движения и эксплуатации транспорта). В УК РСФСР 1960 г. речь шла о нарушении правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне. В литературе данное преступление иногда объединяли либо с нарушением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в СССР и транзитного проезда через территорию СССР, а также нарушением правил паспортной системы (в этом случае преступления в общем характеризовались как нарушение правил проживания и передвижения), либо с иными видами посягательств, однако такое объединение носило весьма спорный характер. Проектом уголовного закона 1994 г. уголовная ответственность за незаконное пересечение

834

Глава 22. Преступления против порядка управления

и противоправное изменение Государственной границы России вообще не предусматривалась.

Третья группа посягательств на порядок управления в настоящее время не претерпела принципиальных изменений, а потому по-прежнему может быть обозначена как связанная с нарушением установленных правил обращения с официальными документами, государственными наградами, штампами, печатями, бланками. Одной из наиболее важных ее новелл является то, что, в отличие от проекта и УК РСФСР 1960 г., она впервые включила основания уголовной ответственности за подделку или уничтожение идентификационного номера транспортного средства, а равно его сбыт с заведомо поддельным идентификационным номером.

Немалое число ранее наказуемых деяний против порядка управления действующее уголовное законодательство по разным причинам таковыми уже не считает. Если не иметь в виду состав, сформулированный когда-то в УК РСФСР 1960 г. как самовольное присвоение звания или власти должностного лица, то существенное сокращение оснований ответственности за посягательства на порядок управления бесспорно. Отмечая неоднородность объектов уголовно-правовой охраны, в литературе уже давно, например, высказывалась мысль о необоснованности отнесения к посягательствам на порядок управления преступлений, .нарушающих международные конвенции (незаконное пользование знаками Красного Креста и Красного Полумесяца; незаконный подъем Государственного флага СССР или союзной республики на торговом судне; неоказание помощи при столкновении судов или несообщение названия судна; повреждение морского телеграфного кабеля, нарушение правил охраны кабельной линии международной связи). О злостном нарушении правил административного надзора как основании уголовной ответственности в настоящее время вообще не может идти речь. Организация или активное участие в групповых действиях, нарушающих общественный порядок, — это преступление, затрагивающее не порядок управления, а общественную безопасность. Скорей всего именно эти соображения побудили законодателя сохранить возможность преследования виновных лишь за некоторые из ранее содержавшихся в Уголовном кодексе деяния: самоуправство; уклонение от военной и альтернативной гражданской службы; надругательство над Государственным гербом или Государственным флагом России.

Отсутствие у данных составов общей внутрисистемной специфики позволяет объединить их условно в качестве "иных преступлений против порядка управления".

§ 2. Характеристика и классификация преступлений___________835