Глава    2.   УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ

§1. Содержание и особенности управления внутренними делами

V Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер деятельности государствам/Наименование рассматриваемой сфе­ры носит традиционный характер и отражает ее исторически сложившееся содержание. Сфера внутренних дел государства является многоструктурной/Она включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств! предупреж­дением и пресечением преступлений и иных правонарушений; осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия; обеспечением безопасности дорожного движения и противопожарной безопасности; осуществлением лицензионно-разрешителкной деятельности (выдача лицензий на частную де­тективную и охранную деятельность, выдача лицензий на приобретение, хранение оружия и др.); проведением в жизнь правил регистрации и снятия граждан России с регистрационно­го учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России; обеспечением соблюдения правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства; охраной собствен­ности по договорам; осуществлением уголовно-исполнительной деятельности и др.

I Каждая из перечисленных групп общественных отношений является составной частью рассматриваемой сферы.i Лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутренних дел государства в целом. ~)

^Объективно существующая взаимосвязь указанных общественных отношений, их специфика позволяют рассматривать сферу внутренних дел как самостоятельный объект государственного управления, т.е. комплекс общественных отношений, выступающий в качестве управ­ляемой системы. Специфические свойства общественных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, обусловливают существова­ние управления внутренними делами как особой сферой, отличающейся от иных сфер и отраслей государственного управления.

11

Управление внутренними делами, так же как уп зление в иных сферах и отраслях, представляет собой целенаправлен­ную организующую деятельность. Управление предполагает наличие субъекта управления, прямых и обратных связей между ними.

Субъектами управления в сфере внутренних дел являются органы государства и их должностные лица, наделенные соответ­ствующими полномочиями; общественные объединения и их представители, обладающие специальными правами по осущест­влению функций управления в сфере внутренних дел; граждане, участвующие в охране общественного порядка.

Объектами управления в сфере внутренних дел являются: граждане, группы, коллективы людей, государственные органы и их служащие, общественные объединения и их служащие (представители).

Прямые и обратные связи между субъектами и объектами управления выражаются, с одной стороны, в исходящих от субъекта управления командах, имеющих властный характер и обязательных для исполнения, а с другой — в поступающей от объекта управления информации, характеризующей его состоя­ние, сведений о выполнении или невыполнении команд субъекта управления.

Содержание управления в сфере внутренних дел составляет деятельность по реализации целей, задач и функций управления, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.

Основная цель управления в сфере внутренних дел — обес­печение в стране правопорядка и законности, охрана прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций. Эта цель конкретизируется в задачах управления по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, по обеспечению общественной безопасности, охране собственности, по исправлению и перевоспитанию осужденных и др.

Управление внутренними делами как разновидность социально­го управления расчленяется на ряд функций, под которыми понима­ются определенные направления деятельности по выполнению задач управления. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. Содержание функции диктуется спецификой объекта управления. Вместе с тем содержание

12

(структура) многих функций управления при любых условиях остается постоянным. В связи с этим функции управления подраз­деляются на общие, специальные (основные) и обеспечивающие.

Общие функции управления присущи всей системе управле­ния в целом и отдельным ее звеньям; специальные (основные) функции управления оказывают организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах. Специальные функции нередко именуются основными, поскольку через эти функции непосредственно реализуются цели и задачи субъектов управления; обеспечивающие функции управления обслуживают процесс реализации общих и специальных функций.

К общим функциям управления относятся: учет, анализ, прогно­зирование, планирование, организация, регулирование, контроль.

Специальными функциями управления в сфере внутренних дел являются: охрана жизни, прав, свобод и законных интересов граждан от преступных посягательств; охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности; предупрежде­ние и пресечение преступлений и иных правонарушений; быстрое и полное раскрытие преступлений, содействие устранению при­чин, порождающих преступления и иные правонарушения; ис­полнение уголовных наказаний и воспитание осужденных в духе честного отношения к труду, неуклонного исполнения законов и уважения к правилам общежития цивилизованного общества; охрана на основе договоров с собственниками принадлежащего им имущества и др. Поскольку эти функции определяются целя­ми и задачами управления, то их именуют функциями-задачами, основными функциями, которые определяют содержание дея­тельности в сфере внутренних дел.

Группу обеспечивающих функций управления составляют: кадровая, материально-техническая (хозяйственная), финансо­вая, делопроизводственная и др.

Общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции существуют наряду и во взаимодействии друг с другом.

Управление как сложное социальное явление представляет собой процесс, характеризующийся содержательной, организа­ционной и технологической сторонами.

Содержание процесса управления определяется сущностью управления, его целями и задачами, функциями, принципами и применяемыми методами управления.

13

Организация процесса управления характеризуется дина­мичностью. Он представляет собой управленческий цикл, кото­рый состоит из стадий выработки и принятия управленческих решений и их реализации. Каждая из них включает несколько более конкретных этапов процесса управления. Организация процесса управления включает деятельность субъекта управле­ния и организацию управленческого труда.

Технология управления представляет собой процесс соверше­ния управленческих операций по сбору, хранению, преобразованию и передаче разнообразной информации и ее документированию. Важными составными частями технологии управления являются делопроизводство и документооборот.

Управление в сфере внутренних дел осуществляется в разнооб­разных формах: организационные мероприятия (организационная работа); материально-технические операции; нормотворческая де­ятельность; правоприменительная (регулятивная и правоохрани­тельная) деятельность.

Управленческая деятельность осуществляется как внутри са­мой системы органов внутренних дел, так и во внешней среде, сфере ее деятельности, во взаимоотношениях с органами, предприятия­ми, учреждениями, общественными объединениями, должностны­ми лицами и гражданами. Управленческие формы используются для решения внутриорганизационных вопросов, руководства внут­ри самой системы МВД России, для руководства нижестоящими по подчиненности органами и отдельными сотрудниками, а также для реализации внешней деятельности, т.е. специальных (основных) функций управления. Поскольку внешняя деятельность направле­на на решение государственных задач в сфере внутренних дел, то в процессе ее осуществления наиболее широко используется право­применительная форма деятельности вообще и ее разновидность — правоохранительная — в особенности.

Основными методами управления в сфере внутренних дел являются убеждение и принуждение. Убеждение как метод уп­равления заключается в воздействии на сознание людей с целью добровольного соблюдения субъектами права законодательства и нравственных правил. Кроме убеждения и принуждения, явля­ющимися универсальными методами управления, применяются производные от них административные, психологические, эконо­мические и иные методы управления.

14

Управление внутренними делами является одной из сфер государственного управления. Оно обладает общими для всей системы государственного управления чертами и принципами, однако их реализация имеет свои особенности, обусловливаемые спецификой общественных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, ее правоохранительным характером, целями и сущностью управления.

Управление в сфере внутренних дел направлено на претворение в жизнь законов и подзаконных актов; профилактику правонару­шений; создание гражданам, государственным органам, предприя­тиям, учреждениям, организациям условий для реализации их прав и возложенных на них обязанностей; воспитание у граждан правосознания, уважения к нормам права и общечеловеческим нормам морали.

Многие субъекты управления в сфере внутренних дел выступают в качестве представителей власти, наделенных правом давать в пределах своих полномочий распоряжения, предъявлять требова­ния, обязательные для всех граждан и должностных лиц. Они обладают полномочиями по применению мер административного принуждения (административно-предупредительных мер, мер адми­нистративного пресечения и административно-процессуального обес­печения и административных взысканий). Ряд субъектов могут совершать оперативно-розыскные, уголовно-процессуальные и уго­ловно-исполнительные действия.

Управленческие отношения в сфере внутренних дел преимущест­венно являются отношениями власти-подчинения. Вместе с тем суще­ствуют многочисленные отношения, характеризующиеся равенством их участников. Например, отношения органов внутренних дел с иными государственными органами, с которыми осуществляется взаимодейст­вие в охране общественного порядка и укреплении законности, с добровольными народными дружинами и другими общественными формированиями, участвующими в охране правопорядка. Многие от­ношения характеризуются равенством сторон при осуществлении ми­лицией функций по обслуживанию населения, например по оказанию неотложной помощи гражданам, пострадавшим от несчастных случаев или от преступных посягательств, и др.

Управление внутренними делами характеризуется высокой служебной дисциплиной, наличием единоначалия и другими особенностями.

15

Характер задач, решаемых в процессе управления внутренними делами, обусловливает динамичность этой деятельности. Каждый эт;ш развития нашего государства, ■ как правило, сопровождается изменениями в структуре управления, направленными на улучше­ние работы. Динамичность управления способствует оптимальному решению задач в сфере внутренних дел.

Управление в сфере внутренних дел характеризуется также тем, что многие субъекты управления не только организуют, но и практически непосредственно осуществляют охрану обществен­ного порядка, ведут борьбу с преступностью и т.д.

Важное место в управленческой деятельности занимают органи­зация и осуществление предупредительно-профилактической работы как наиболее эффективного и гуманного способа борьбы с преступно­стью и иными правонарушениями. Профилактические мероприятия, осуществляемые в процессе управления внутренними делами, состоят из мер общей и индивидуальной профилактики. Общая профилакти­ка направлена на выявление и устранение причин и условий, способ­ствующих совершению правонарушений. Индивидуальные профилактические меры применяются непосредственно к личности с антиобщественными установками и ориентациями с целью убедить эту личность в необходимости законопослушного поведения.

В процессе управления внутренними делами предупреждают­ся также несчастные случаи, вредные и общественно опасные последствия, возникающие при эпидемиях, пожарах, наводнени­ях, землетрясениях и других стихийных бедствиях.

Управление внутренними делами, так же как и управление иными сферами и отраслями, базируется на общих принципах государственного управления. К ним относятся: участие граждан в управлении, сочетание общегосударственных и местных инте­ресов, национальное равноправие, законность, гласность и учет общественного мнения.

Наряду с общими принципами в сфере управления внутрен­ними делами действуют принципы, которые относятся к отдель­ным направлениям деятельности в этой сфере.

На основании вышеизложенного можно сформулировать сле­дующее определение государственного управления в сфере внутрен­них дел — это целенаправленная, организующая, исполнительная и распорядительная деятельность уполномоченных субъектов уп­равления, состоящая в непосредственной, практической реализа­ции задач и функций государства в сфере внутренних дел.

16

Современный этап развития нашего государства, превраще­ние его в правовое государство требуют совершенствования и повышения уровня управления в сфере внутренних дел. В зако­нодательных и иных актах государства определены конкретные пути улучшения государственного управления. Эти пути в равной мере относятся и к управлению внутренними делами: обеспече­ние соответствия конституций, законов республик, уставов, за­конов и иных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных окру­гов Конституции Российской Федерации и Федеральным зако­нам, в том числе регулирующим общественные отношения в сфере внутренних дел; оптимальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации; повышение роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его истори­ческих и иных местных традиций; упрочение правовой основы управления общественными процессами; укрепление законности в управлении; внедрение в управление достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении; улучшение дела подбора, расстановки и обучения кадров аппарата управления; совершенствование форм и методов работы органов исполнитель­ной власти; повышение уровня дисциплинированности, органи­зованности и ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за результаты своей деятельности.

§2. Компетенция органов законодательной (представительной) V pL/i/|0H исполнительной власти в сфере внутренних дел

-^ Компетенция органов государственной власти в сфере внут­ренних дел слагается из объема их полномочий в рассматривае­мой сфере.

Федеральные органы представительной и исполнительной иласти осуществляют общее руководство в сфере внутренних дел. Они определяют основные направления федеральной политики в сфере внутренних дел России.

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — обеспечивает законодательное регулирование отношений в сфере внутренних дел так же, как и в других сферах жизнедеятельности на всей территории России; осуществляет законодательное регули­рование организации управления внутреннимидедами, конститу-

17

ционные права, свободы и обязанности граждан, другие отноше­ния, регулирование которых согласно Конституции Российской Федерации относится к компетенции России, устанавливает об­щие принципы, основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере внутренних дел, решает другие вопросы, отнесенные к ведению России.

Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью; при обстоятельствах и в порядке, предусмотрен­ных федеральным конституционным законом, вводит на терри­тории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; назначает на должность федерального министра внутренних дел и освобождает его от должности; принимает также другие меры, направленные на укрепление правопорядка и общественной безопасности.

Правительство Российской Федерации на основе и во исполнение законов, указов Президента России и иных актов Федерального Собрания и Президента издает постановления и распоряжения по вопросам управления в сфере внутренних дел и проверяет их испол­нение; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, обеспече­нию общественной безопасности, борьбе с преступностью; объединяет и направляет работу органов исполнительной власти в сфере внут­ренних дел.

Важными полномочиями в сфере внутренних дел обладают представи­тельные и исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации. Они принимают соответствующие законы, указы, постановления, распоряжения, в которых детализируются и конкретизиру­ются принципиальные положения федеральных законодательных и иных нормативных актов России применителыюк конкретным ivppmx >рнальным и иным особенностям соответствующего субъекта Российской Федерации; принимают нормативные акты, необходимые для регули|хн1ипия нопросов управления внутренними делами республиканского, криеиот, otuuurnioro, городского, окружного значения. Представительные органы суОичсгав Рос­сийской Федерации принимают законы и иные i фавокьн ч к >рмати i и 11 ,ie акты по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на соответствующей территории. Правительства респуб­лик, администрации (правительства) краен, областей, городов фе-

18

морального значения, округов осуществляют меры по защите и обес­печению прав, свобод и законных интересов граждан на соответству­ющей территории субъекта Российской Федерации, осуществляют меры по защите интересов государства и общественной безопасности. < )ни издают соответствующие нормативные акты, осуществляют ру­ководство и контроль за деятельностью органов внутренних дел, оказывая им всемерную помощь, организуют борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями и др.

Органы представительной и исполнительной власти субъектов 1'оссийской Федерации наделены полномочиями по формированию органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел. Они (тразуют министерства внутренних дел республик, управления (глав­ные управления) внутренних дел краев, областей, городов федераль­ного значения, автономных округов, городские и районные органы in (утренних дел (управления, отделы). На основе двойного подчине­ния органов внутренних дел правительство (администрация) субъек-та Федерации направляет деятельность подчиненных им органов in (утренних дел и координирует их работу с другими государствен­ными органами и общественными формированиями, участвующими к охране правопорядка; рассматривают вопросы охраны обществен-i II >го порядка и обеспечения общественной безопасности и принимают но ним правовые акты; ставят перед органами внутренних дел задачи, координируют планы работы органов внутренних дел, направляют работу органов внутренних дел по подбору и обучению кадров органов инутренних дел, создают им необходимые материальные условия для работы и улучшают жилищно-бытовые условия сотрудников органов инутренних дел; утверждают штаты криминальной милиции и ми-'шции общественной безопасности, финансируемых за счет средств (иоджета субъекта Федерации.

Органы представительной и исполнительной власти субъек­тов Федерации создают комитеты (комиссии) по законности. К их ведению относится образование иных структур и формирований, действующих в правоохранительной сфере.

Компетенция органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указа­ми Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства 1'оссийской Федерации, конституциями, законами республик, уставами, :1аконами и иными правовыми актами краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов. Акты субъ-

19

ектов Федерации должны соответствовать положениям Консти­туции Российской Федерации, закрепившим в качестве основы конституционного строя Российской Федерации федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостно­сти, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации.

§3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере внутренних дел

К числу функций, реализуемых органами местного самоуправления, относятся, в частности, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В муниципальных образованиях (городах, районах и др.) действует милиция, которая, являясь составной частью российской милиции, функционирует в качестве самостоятельного струк­турного звена в системе соответствующих отделов (управлений) внутрен­них дел. Органы местного самоуправления за счет собственных и привлеченных средств могут создавать и содержать мунитщпальные органы охраны общественного порядка. Органы местного самоуправления обеспечивают необходимые условия для эффективного функционирова­ния подразделений местной милиции в целях обеспечения правопорядка, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевре­менного реагирования на изменения криминогенной обстановки.

Милиция общественной безопасности находится в подчине­нии руководителей органов внутренних дел субъектов Россий­ской Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Органы местного самоуправления принимают меры по охране общественного порядка и обеспечению общественной Гнмопасно-сти в связи с проведением массовых мероприятий митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, крупных спортивных и других массовых публичных мероприятий.

К вопросам местного значения относятся также обеспечений противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

При возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоо­тии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка ор­ганы местного самоуправления принимают меры по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и имущества.

20

При органах местного самоуправления состоят комиссии: административная; по делам несовершеннолетних; наблюдатель­ная и др. Указанные комиссии участвуют в обеспечении обще­ственного порядка и законности на территории муниципального образования. Административная комиссия рассматривает дела об административных правонарушениях и в пределах своих полно­мочий налагает на виновных административные взыскания. Ко­миссия по делам несовершеннолетних рассматривает и разрешает дела, связанные с правонарушениями, которые совершаются подростками. Наблюдательная комиссия выполняет функции гйицественного контроля за соблюдением законности в местах шшения свободы, рассматривает вопросы, связанные с социаль­ной поддержкой лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют судебным органам, прокуратуре и органам юстиции в реализации подложенных на них правоохранительных задач и функций; ишимодействуют с налоговой полицией.

Вопросы и задания для самопроверки

1.             Раскройте  содержание  сферы управления   «внутренние

дела».

Назовите основные элементы управления в сфере внутрен­

них дел.

Перечислите особенности управления внутренними дела­

ми.

По каким признакам классифицируются функции управ-

пения в сфере внутренних дел? Разработайте схему «Классифи­

кация функций управления в сфере внутренних дел»

Проанализируйте компетенцию органов государственной

иласти в сфере внутренних дел.

В чем заключаются полномочия органов местного самоуп­

равления в сфере внутренних дел?

21