Глава    5.   ЗАДАЧИ, ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ И СИСТЕМА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

§1. Задачи, функции, формы и методы деятельности органов внутренних дел

Специальными субъектами управления в рассматриваемой сфере являются органы внутренних дел. Они, так же как и другие органы государственной власти, осуществляют свою деятель­ность на основе социально-правовых принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Органы внутренних дел создаются и функционируют в каче­стве государственных органов исполнительной власти, осущест­вляющих деятельность в сфере внутренних дел. Эти органы образуются Президентом России, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и другими уполномоченны­ми на то органами государственной власти, им подотчетны и подконтрольны.

Место органов внутренних дел в системе органов исполни­тельной власти (органов управления) и их специфика определя­ются установленной законодательством компетенцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел. Компетенция определяется общими, типовыми и индивидуальными положени­ями о том или ином органе внутренних дел, а также специаль­ными законодательными и иными нормативными актами, которые определяют обязанности и права ряда органов, дейст­вующих в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Так, компетенция милиции определяется законом «О милиции», внутренних войск МВД России — законом «О внут-

56

ренних войсках Министерства внутренних дел Российской Феде­рации» , Государственной противопожарной службы МВД России — Федеральным законом «О пожарной безопасности и Положе­нием об этой службе, правовое положение и основы организаци­онной деятельности органов уголовно-исполнительной системы МВД России — Законом Российской Федерации «Об учреждени­ях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лише­ния свободы»; правовой статус Государственной автомобильной инспекции определен Положением о ней и др.

В своей деятельности все органы внутренних дел руководст­вуются Конституцией Российской Федерации, федеральными и иными законами, указами и распоряжениями Президента Рос­сийской Федерации, постановлениями и распоряжениями Пра­вительства России, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами МВД России и других мини­стерств и ведомств, положениями о соответствующих службах и органах внутренних дел, а также международными договорами Российской Федерации.

Задачи органов внутренних дел. В соответствии с компетен­цией органы внутренних дел призваны осуществлять следующие основные задачи: обеспечивать безопасность личности, защищать ее права, свободы и законные интересы, интересы общества и государства от противоправных посягательств; предупреждать и пресекать преступления и другие правонарушения; охранять общественный порядок и общественную безопасность; раскры­вать и расследовать преступления и осуществлять розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также преступников; предупреждать пожары и вести борьбу с ними; охранять собст­венность; исполнять уголовные наказания в виде лишения сво­боды; оказывать социальную и правовую помощь населению. Сущность деятельности органов внутренних дел состоит в прове­дении в жизнь законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел государства, общественный порядок, общественную безопасность и борьбу с преступностью, а также иными правонарушениями.

Основные функции (направления деятельности) органов внут­ренних дел. В соответствии с возложенными задачами органы внутренних дел осуществляют следующие функции: борьба с противоправными посягательствами на жизнь, здоровье, честь, достоинство, права, свободы и законные интересы граждан, а

57

также интересы предприятий, учреждений и организаций; органи­зация и проведение профилактики правонарушений; охрана обще­ственного порядка, обеспечение правомерного поведения людей в общественных местах, обеспечение необходимых условий для труда и отдыха граждан в общественных местах, населенных пунктах; обеспечение общественной безопасности, безопасности дорожного движения, противопожарной безопасности, правил пользования материалами, веществами и предметами, подпадающими под раз­решительную систему; осуществление надзора за соблюдением ак­тов, регулирующих общественный порядок и общественную безопасность; осуществление дознания и следствия в пределах определенной законом компетенции; организация и проведение работы по исполнению уголовных наказаний в виде лишения свободы, организация в местах лишения свободы труда осужден­ных, общеобразовательное и профессионально-техническое обуче­ние осужденных; осуществление охраны объектов коллективной и государственной собственности и личного имущества граждан по договорам; обеспечение наряду с другими органами государства режима чрезвычайного положения.

Формы деятельности органов внутренних дел. Свою деятельность органы внутренних дел осуществляют в разнообразных формах: органи­зационные мероприятия (организационно-массовая работа); материаль­но-технические операции; нормотворческая деятельность; правоприменительная (регулятивная и правоохранительная) деятель­ность. Деятельность органов внутренних дел в указанных формах проте­кает как внутри служб, аппаратов и подразделений органов внутренних дел, так и во внешней сфере их деятельности, во взаимоотношениях с Другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Организационные мероприятия (организационно-массовая работа) проводятся повседневно в целях обеспечения эффективного функцио­нирования всей системы органов внутренних дел. Организационные действия непосредственно не влекут возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Они заключаются в инструктиро­вании и инспектировании нижестоящих органов и подразделений, а также подчиненных работников. Инструктирование и инспектирова­ние могут быть связаны с подготовкой и проведением организационных мероприятий (совещаний, заседаний, конференций и т.п.). Организа­ционные мероприятия могут состоять в обучении работников органов внутренних дел, в разработке мер по внедрению в практику положи-

58

тельного опыта, достижений науки и техники. Важную органи­зационно-методическую помощь органы внутренних дел оказыва­ют добровольным народным дружинам и другим общественным формированиям, участвующим в охране общественного порядка; они проводят большую организационно-массовую работу по право­вому обучению, пропаганде среди населения правовых актов, регу­лирующих общественный порядок и общественную безопасность, и др.

Материально-технические операции носят вспомогательный характер. С их помощью обеспечивается процесс деятельности органов внутренних дел. Материально-технические операции за­ключаются в осуществлении делопроизводства, в обеспечении аппаратов и служб средствами оргтехники, в составлении спра­вок, сводок, отчетов и т.п.

Нормотворческая деятельность заключается в выработке пра­вовых норм, их усовершенствовании, изменении и дополнении, отмене, т.е. в правовом регулировании, издании нормативных юридических актов, направленных, как правило, на регулирова­ние внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе и во исполнение законов, постановлений, указов, решений и дру­гих актов органов государственной власти и носит подзаконный характер.

Результат нормотворческой деятельности — нормы права подзаконного характера, регулирующие общественные отноше­ния в сфере внутренних дел. Эти нормы содержатся в приказах, инструкциях, наставлениях, положениях, уставах и других ак­тах, издаваемых уполномоченными на то руководителями органов внутренних дел. Нормотворческая компетенция органов внутрен­них дел неодинакрва. Ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутрен­них дел, его функций. Так, МВД России обладает более широкими нормотворческими полномочиями, нежели органы внутренних дел субъектов Российской Федерации (МВД республик, УВД (ГУВД) краев, областей, округов).

Правоприменительная деятельность органов внутренних дел состоит в принятии индивидуальных, имеющих юридическое значение актов, т.е. в разрешении на основе норм права индиви­дуальных конкретных дел (вопросов). Любой орган внутренних дел в том или ином объеме обладает правоприменительной ком-

59

петенцией, является субъектом применения права и посредством правоприменительной деятельности повседневно реализует фун­кции управления.

По содержанию и свойствам правовых норм, их непосредствен­ным целям правоприменительную деятельность органов внутренних дел можно разделить на регулятивную и правоохранительную. Регу­лятивная форма правоприменения используется дл разрешения конкретных управленческих дел и вопросов организационного характера реализации прав и законных интересов граждан, пред­приятий, учреждений и организаций в сфере управления внут­ренних дел. Органы внутренних дел, осуществляя в рамках и на основе юридической нормы индивидуальное правовое регулиро­вание конкретных общественных отношений, оказывают тем самым активное воздействие на сам процесс развития обществен­ных отношений в сфере внутренних дел, охраны общественного порядка. Правоохранительная деятельность нацелена на охрану урегулированных юридическими нормами общественных отно­шений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредст­вом этой деятельности осуществляется защита субъективных прав, правового статуса граждан, органов и организаций, приме­няются меры государственного принуждения к лицам, не выпол­няющим юридические обязанности.

Формы внутренней деятельности используются для решения организационно-hitатных вопросов, налаживания делопроиз­водства, руководства сотрудниками, структурными подразделе­ниями внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами. Формы внешней деятельности направ­лены на обеспечение выполнения возложенных на органы внут­ренних дел задач и функций. Внутренние и внешние формы могут быть нормотворческими, правоприменительными, органи­зационными, материально-техническими.

Методы деятельности органов внутренних дел. Методы — это способы, средства воздействия, применяемые органами внутрен­них дел в целях практической реализации возложенных на них задач и функций. Посредством методов органы внутренних дел, выступая в качестве субъектов управления, воздействуют на соответствующие объекты управления (управляемых). Основны­ми методами деятельности органов внутренних дел, так же как и других органов государственного управления, являются убеж-

60

дение и принуждение. Их социальное назначение состоит в обеспечении должного поведения в сфере управления внутренни­ми делами государства.

Убеждение как метод деятельности органов внутренних дел заключается в воздействии на сознание и волю людей (управля­емых) с целью добровольного соблюдения ими норм права, регу­лирующих общественные отношения в сфере внутренних дел, правопорядка. Это воздействие может выражаться в нравствен­ном воспитании, правовом обучении, организационно-массовой работе, поощрении и др.

Наряду с убеждением органы внутренних дел применяют при­нуждение. Последнее проявляется в том, что воздействие это предпо­лагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости и обеспе­чивается принудительной силой государства. Принуждение, приме­няемое органами внутренних дел, так же как и иными органами государственного управления, не имеет цели причинить личности физические страдания или унизить ее достоинство. Однако оно не лишено карательных свойств и определенных ограничений. Принуж­дение является средством защиты урегулированных нормами права общественных отношений. Принуждение применяется на базе убеж­дения и в соответствии с требованиями законности.

Убеждение и принуждение являются универсальными (ос­новными) методами деятельности органов внутренних дел. Они находят свою конкретизацию (в зависимости от содержания управляющего воздействия на управляемых) в организацион­ных, административных, психологических, экономических, соц­иологических и иных методах воздействия.

Задачи, функции и методы деятельности обусловливают особенно­сти компетенции органов внутренних дел, которые состоят в следую­щем: компетенция органов внутренних дел носит правоохранительный характер. В связи с этим в литературе и законодательстве они нередко именуются правоохранительными; в отличие от большинства органов государственного управления органы внутренних дел обладают правом производства дознания и следствия, осуществления оперативно-розы­скных мероприятий. При реализации названных направлений деятель­ности соответствующие службы и их полномочные представители и следователи руководствуются нормами уголовного и уголовно-процес­суального законодательства; в соответствии с уголовно-исполнитель­ным  законодательством органы внутренних  дел  организуют и

61

осуществляют работу по исполнению уголовных наказаний; ор­ганы внутренних дел обладают надведомственной компетенцией по осуществлению административно-надзорных функций, осуществляют надзор за соблюдением правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественного порядка и безопасности, контроль за соблюдением паспорт­ных правил, лицензионно-разрешительных правил, правил, регулирующих дорожное движение, правил противопожарной безопасности и др; органы внутренних дел наделены широкими полномочиями по применению мер административного принуждения (административно-предуп­редительных мер, мер административного пресечения, мер админи­стративно-процессуального обеспечения, административных взысканий); органы внутренних дел не только организуют выполне­ние возложенных на них правоохранительных функций, но и непос­редственно практически осуществляют эти функции.

Органы внутренних дел характеризуются и особенностями соб­ственной структуры. Она определяется полномочными государствен­ными органами и содержит в себе различные составные звенья, имеющие соответствующие функции и правомочия. Указанные осо­бенности дают основания говорить об органах внутренних дел как о специальной разновидности государственных органов исполнитель­ной власти.

V)            §2. Система органов внутренних дел

Система органов внутренних дел характеризуется следующи­ми положениями: наличием элементов (подсистем); субординаци­онными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельно­стью. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система органов внутренних дел и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и от­дельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти-подчинения, т.е. вертикальными, и сотрудничества согла­сования, т.е. горизонтальными.

Система органов внутренних дел построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и админи­стративно-территориального устройства, а также с учетом особен­ностей их функций, характера и объема задач, поскольку объект

62

управления — сфера внутренних дел обусловливает не только содержание и формы ее проявления, но требует определенной системы органов, осуществлящих управление в сфере внутренних дел государства.

Система рассматриваемых органов проявляет себя в двух

ролях: как управляющий субъект и как управляемый объект.

Любые звенья их являются одновременно управляющей и управ­

ляемой системой. Например, районный отдел внутренних дел по

отношению к управлению внутренних дел края (области) явля­

ется объектом управления, но он одновременно выступает в

качестве субъекта управления, руководя подчиненными звенья­

ми (службами, подразделениями, территориальными отделения­

ми милиции и т.п.). Между субъектом и объектом управления

существуют постоянные прямые и обратные связи. Прямая связь

исходит от субъекта управления в виде команд, управленческих

решений. Обратная связь поступает от объекта управления в виде

информации о выполнении команд.             .

В основе взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих орга­нов внутренних дел лежит принцип сочетания централизации и децентрализации. Первые направляют и контролируют деятельность нижестоящих органов, их решения обязательны для нижестоящих. Вместе с тем этот принцип сочетает единое централизованное руко­водство с инициативой и творческой активностью органов на местах, с ответственностью каждого органа за порученное дело. Предостав­ление нижестоящим органам широких прав в решении оперативных, текущих вопросов охраны общественного порядка и безопасности способствует развитию инициативы. Однако это не снижает ответст­венности вышестоящих органов за деятельность подчиненных орга­нов. Деятельность всех органов внутренних дел носит творческий организующий характер, содействует реализации задач государства, упрочению правопорядка и законности.

Система органов внутренних дел динамична, она постоянно раз­вивается и совершенствуется. Ее динамизм связан с социально-эко­номическими изменениями, происходящими в стране. Комплексный подход к решению социальных проблем требует строго учитывать при построении системы органов внутренних дел все системообразующие и влияющие на систему факторы. Государство уделяет постоянное инимание улучшению деятельности органов внутренних дел, причем важнейшее место занимают меры по дальнейшему совершенствова­нию их организационных структур.

63

Деятельность каждого звена системы органов внутренних дел ограничена масштабом территориальной деятельности. &га террито­рия может охватить Российскую Федерацию в целом, национально-государственную или административно-территориальную единицу. В соответствии с масштабом территориальной деятельности и ком­петенцией того или иного звена система органов внутренних дел подразделяется на две подсистемы: федеральные органы внутренних дел и органы внутренних дел субъектов Российской Федерации. Каждая подсистема характеризуется наличием нескольких уровней.

Федеральные органы внутренних дел подразделяются на орга­ны различных уровней. К первому уровню относится Министерство внутренних дел России, ко второму — региональные федеральные органы внутренних дел, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих орга­нов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах железной дороги и др.). Образование, реорганизация и ликвидация региональ­ных органов производятся федеральным МВД по согласованию с субъектами Федерации, на территории которых они действуют. К региональным федеральным органам внутренних дел, в частности, относятся: окружные управления материально-технического и воен­ного снабжения, региональные управления по организованной пре­ступности, округа внутренних войск, органы внутренних дел на транспорте и др.

Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации также подразделяются, как правило, на два уровня. К первому уровню относятся министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов феде­рального значения (гг. Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов — УВД, ГУВД. Второй уровень органов внутренних дел субъектов Российской Федерации составляют управ­ления (отделы) внутренних дел городов, районов, районов в городах — ГОВД, РУВД, РОВД (горрайорганы внутренних дел).

Вместе с тем в звеньях системы органов внутренних дел субъектов Российской Федерации нет единообразия. В ряде круп­ных городов, республиканских, краевых и областных центров и городах, имеющих внутригородские районы, образуются город­ские управления (отделы) внутренних дел и районные отделы внутренних дел. В иных городах создаются районные отделы внутренних дел, которые непосредственно подчиняются УВД

64

края, области. В Москве и Санкт-Петербурге функционируют главные управления внутренних дел, а в масштабе администра­тивных округов Москвы и районов Санкт-Петербурга образованы управления внутренних дел.

Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации находятся в двойном подчинении: подчиняются вышестоящим органам внутренних дел и соответствующим органам исполни­тельной власти субъектов Федерации (правительству республи­ки, администрации края, области, города, округа).

Система органов внутренних дел на транспорте в силу специ­фичности задач и сферы ее деятельности построена иначе. В отличие от территориальных органов региональные органы внут­ренних дел на транспорте не находятся в двойном подчинении. Каждый нижестоящий орган внутренних дел на транспорте под­чинен только по вертикали вышестоящим органам внутренних дел на транспорте. Система органов внутренних дел на транспорте построена также с учетом существующей системы органов управ­ления железнодорожным, водным и воздушным транспортом. Она построена таким образом, чтобы звенья этой системы могли успеш­но решать возложенные на них задачи по обеспечению личной безопасности граждан, общественного порядка и общественной безопасности на транспорте, по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, охране пере­возимых грузов, личного имущества и прав граждан, пользующих­ся услугами транспорта, а также работающих на его объектах.

Возглавляет систему органов внутренних дел на транспорте Главное управление внутренних дел на транспорте МВД России (ГУВДТ), которое непосредственно подчиняется руководству МВД России. В регионах органами внутренних дел на транспорте являются управления (отделы) внутренних дел (например, Юго-Восточное управление внутренних дел на транспорте, Дальнево­сточное управление внутренних дел на транспорте, Московское управление внутренних дел на железнодорожном транспорте, Московское управление внутренних дел на воздушном транспорте, Якутский отдел внутренних дел на транспорте, Северо-Западное управление внутренних дел на транспорте и др.).

1    ГУВД               Г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

65

Руководство управлениями (отделами) внутренних дел на транспорте осуществляет Главное управление внутренних дел на транспорте МВД России. Порядок руководства определяется Ми­нистерством внутренних дел Российской Федерации.

Нижестоящими звеньями системы органов внутренних дел на транспорте являются линейные управления (отделы, отделения) — ЛОВД. Они образуются на крупных транспортных узлах, железно­дорожных станциях, в авиационных, морских, речных портах в зависимости от штатной численности личного состава, объема работы, характеристики обслуживаемых ими объектов транспорта с учетом уровня преступности и других факторов, влияющих на состояние криминогенной обстановки.

Указанные исключения в системе органов внутренних дел являются отражением объективной необходимости постоянного приспособления субъекта управления к объекту управления, т.е. соответствия системы органов внутренних дел конкретным зада­чам и содержанию их деятельности.

Кроме территориальных органов внутренних дел и органов внут­ренних дел на транспорте в систему МВД России входят службы и подразделения милиции, противопожарной службы, следственные аппараты, органы исполнения уголовных наказаний, внутренних войск, органы материально-технического и военного снабжения, учеб­ные заведения, научно-исследовательские учреждения и другие орга­ны, подразделения, предприятия, учреждения и организации.

Действующая система органов внутренних дел как система взаимозависимых элементов, связанных едиными общими целями и задачами, закреплена юридически в законодательных и иных нормативных актах.

Упорядочение системы и структуры органов внутренних дел непосредственно влияет на совершенствование управления ими. Согласно Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России целью развития системы является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посяга­тельств. Необходимость преобразований в органах внутренних дел обусловлена изменениями в экономической, политической, соци­альной жизни России.

Поэтапные преобразования согласно Концепции будут про­изводиться на основе следующих принципов:

66

целостности и единства системы МВД России при сочета­

нии вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельно­

стью органов внутренних дел субъектов Федерации и местных

органов охраны общественного порядка;

научной обоснованности, преемственности, плановости и

постепенности осуществления всех преобразований;

надежности управления, ориентированного на обеспечение

устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию

адекватного и оперативного реагирования на любые изменения

оперативной обстановки;

рациональной минимизации объема функций, их конкре­

тизации и распределения между различными звеньями системы;

оптимальной простоты и гибкости организационных структур;

приоритетной ориентации деятельности всех служб, незави­

симо от их функциональной специализации, на решение задач

борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Направлениями совершенствования управления и развития системы и структуры МВД России являются:

—            сохранение вертикали подчиненности подразделений феде­

рального значения (внутренние войска, региональные подразделе­

ния по борьбе с организованной преступностью, органы внутренних

дел на транспорте и режимных объектах и др.);

четкое разграничение полномочий МВД России и МВД,

ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации по руководству под­

разделениями криминальной милиции, следственными аппарата­

ми,  государственной  противопожарной  службой  и  органами

исполнения наказания;

передача части функций по организации деятельности ми­

лиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации

и органов местного самоуправления при сохранении ее управляе­

мости МВД России.

Нуждаются в совершенствовании и оптимизации оперативно-ро­зыскные подразделения и службы милиции общественной безопасно­сти, штабные подразделения, система реагирования на чрезвычайные ситуации, дежурные части как органы межотраслевого управления, входящие в структуру штабных подразделений; в повышении правово­го статуса начальников штабов всех уровней. Предстоит оптимизиро­вать структуру и функции кадровых аппаратов, создать подразделения обеспечения собственной безопасности и другие организационно-струк­турные подразделения.

67

Важными направлениями совершенствования и оптимиза­ции управления органами внутренних дел являлись и остаются: улучшение правового обеспечения функций управления, функци­ональных обязанностей, органов, служб и подразделений, а также функциональных обязанностей сотрудников органов внутренних дел; совершенствование систем информации и информационно-аналитической работы как необходимых предпосылок выработки и принятия научно-обоснованных, эффективных управленческих и иных решений; улучшение содержания и процедуры управле­ния, включая подготовку и принятие оптимальных планов, орга­низацию использования современных методов прогнозирования, учета, контроля и реагирования на изменения в системе управле­ния и функционирования органов внутренних дел; разработка и внедрение научно-обоснованных методов профессионального отбо­ра, подготовки, обучения, воспитания и расстановки кадров, повышение человеческого фактора в решении задач, стоящих перед органами внутренних дел; освоение теории и практики научной организации труда как составной части науки управле­ния; техническое перевооружение органов внутренних дел и внут­ренних войск и др.

Вопросы и задания для самопроверки

Виды функций органов внутренних дел. Какие функции

обусловливают специфику органов внутренних дел?

Что понимается под формами и методами деятельности

органов внутренних дел?

Что понимается под системой органов внутренних дел?

Какие принципы положены в основу построения системы

органов внутренних дел?

Перечислите основные направления совершенствования и

развития системы МВД России.

На семинарском занятии слушатель сказал, что органы

внутренних дел являются органами государственной власти, а

их должностные лица — представителями этой власти. Другой

слушатель не согласился с этим утверждением. Он заявил, что

органы внутренних дел являются  органами исполнительной

власти, на которые помимо управленческих (административных)

функций возложено осуществление дознания и следствия, про­

ведение оперативно-розыскных мероприятий. Кто из слушателей

прав и почему?

68