§ 2. Закони як джерела екологічного права

Фундамент екологічного законодавства складають закони. Вони виступають основним джерелом екологічного права. Серед законів, що регулюють екологічні відносини, особливе місце належить Конституції України, яка була прийнята 28 червня 1996 року. Будучи Основним законом країни, вона є нормативно-правовим актом, що має найвищу юридичну силу і, відповідно, є основним джерелом усіх галузей права України, у тому числі й екологічного.

У Конституції врегульовані найважливіші суспільні екологічні відносини. Зокрема, у ст. 13 визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є відповідно до ст. 16 Конституції обов'язком держави. Крім цього, в Основному законі держави визначені принципові засади взаємовідносин «громадянин —

природа». Так, ЗГІДНО ЗІ СТ. 50 кожен^.іяр^іутакг^іа^-гпечнв дпя жмт-

тя і здоров'я довк^л?я^га^на^^ідш^«^дування завданої порушенням цього правашкоди. Разом з тйлГстГбб^ІішшаааеІпгюзясного обов^'изок не

' Відомості Верховної Ради України. 1997 № 24. Ст 170. 32

заподіювати шкоди природі да відшкодовувати завдані ним збитки. Нарешті, ст. 92 Конституції передбачає, що найбільш важливі екологічні відносини, зокрема, засади використанн^1їриір1шшзГр«еурегег І^йключної (яврбнаоїХ-ешншічнрї зониргоТШшгнтаяьного шельфу, освоєння космічного ^простору, а також віднасіящгеїюлогічної безпеки, поВинні-регулТоватися шікдюшш-законвл«и'ГЗазначені конституційні норми є-вихтдними положеннями для прийняття відповідного екологічного'законодавства з конкретних питань.

Ряд норм Конституції визначають основи діяльності і компетенцію різних державних органів та посадових ос іб у галузі організації раціонального використання, відтворення природних ресурсів й охорони навколишнього природного середовища. Відповідно до Консти- ' туції Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності країни, додержання вимог Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, у том^ числі їх екологічних прав і свобод (ст. 102). На основі та на виконання Конституції і законів України він видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на територІгУкрант (ст. ІОфг^Уразі необхідності Президент України приймає рішення про введення в країні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст. 106).

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів вирішує питання державного управління на основі Конституції, законів України, актів Президента України. На нього, зокрема, покладено забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (ст. 116).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно зі ст. 119 Конституції вони забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Зокрема, вони забезпечують додержання прав і свобод громадян, у тому числі й екологічних, а також виконання державних і регіональних програм охорони довкілля.

На наступну, після Конституції України, сходинку в ієрархії законів як джерел екологічного права можна поставити поресурсові кодекси — Земельний, Водний, Лісовий, Кодекс про надра, а також поресурсові закони: «Про охорону атмосферного повітря», «Про тваринний світ» та «Про рослинний світ». Особливістю поресурсових кодексів є те, що вони покликані стати інтегруючою основою для

2 Екологічне право України

33

Загальна частина

Розділ II Джерела екологічного права

розвитку відповідної галузі екологічного законодавства. Так, у ст. 1 Земельного кодексу України прямо зазначено, що земельні відносини в Україні регулюються цим Кодексом та іншими актами законодавства України та Автономної Республіки Крим, що видаються відповідно до нього. Необхідність надання поресурсовим кодексам та законам більш високої юридичної сили визнається доктриною екологічного права України. Однак у цілому законодавство України та практика його реалізації, на жаль, не надають поресурсовим кодексам більш високого правового статусу, порівняно з тим, що мають інші закони, які є джерелами екологічного права.

За своєю структурою поресурсові кодекси багато в чому подібні один до одного. Наявність багатьох спільних рис у предметі і об'єкті правового регулювання передбачає багато спільного і в структурі цих нормативних актів та їх змісті. Поресурсові кодекси починаються з преамбули і загальних положень, а закінчуються розділами, присвяченими відповідальності за порушення відповідного законодавства та міжнародним договорам. У загальних положеннях визначаються завдання відповідного поресурсового законодавства, коло регульованих ним екологічних відносин тощо. Кожний кодекс регламентує порядок державного управління в галузі використання й охорони того чи іншого природного ресурсу, зокрема, містить комплекс норм, присвячених обліку, плануванню, контролю у сфері регулювання відповідних екологічних відносин, розв'язанню спорів тощо. Багато спільного мають і правові інститути, що опосередковують використання і охорону земельних, водних, лісових й гірничих ресурсів.

На^аль^галузевим (поресугхювим) екологічним кодексам і законам притаманні й однакові недоліки. По-перше, у поресурсових кодексах і законах наявна значна питома вага відсилочних норм, які ускладнюють їх застосування й істотно знижують ефективність їх регулюючої сили. По-друге, у зазначених нормативно-правових актах є багато нечітких, безадресних формулювань й декларативних положень, які практично не впливають на розвиток відповідних екологічних відносин. По-третє, деякі позиції поресурсових кодексів і законів не «працюють», бо не мають відповідного механізму реалізації. По-четверте, окремі їх норми фактично не відповідають вимогам регулювання екологічних відносин в умовах розвитку ринкової економіки та обумовленої її процесами малоконтрольованої антропогенної діяльності, а також нерідко не відрізняються належною науковою обґрунтованістю.

Для поресурсових кодексів і законів характерні й відмінності, які обумовлені специфікою природного ресурсу й екологічних відносин, що виникають з приводу його використання й охорони. Нарешті, слід

34

зазначити, що особливістю кожного з поресурсових кодексів є й те, що вони характеризуються різною повнотою регламентації однотипних екологічних відносин. Аналогічні статті, що містяться в кодексах, часто суттєво відрізняються одна від одної не лише за структурою, а й за своїм змістом.

З прийняттям у 70-90-х роках поресурсових кодексів були закладені основи чинного екологічного законодавства України, які в подальшому розвивалися, деталізувалися й доповнювалися іншими га-л>зєвими екологічними нормативно-правовими актами. Однак досвід поресурсового регулювання екологічних відносин з допомогою галузевого екологічного законодавства — земельного, водного, лісового, гірничого, водного тощо — виявив істотні недоліки такого підходу. Вони полягають у тому, що при поресурсовому підході до регулювання екологічних відносин враховуються особливості використання й охорони кожного окремого природного ресурсу: землі, вод, лісів, надр і т. д. Однак при цьому не враховуються ті особливості екологічних відносин, які випливають з цілісності навколишнього природного середовища, у якому окремі природні об'єкти є взаємопов'язаними, взаємозалежними та функціонують як єдине ціле. Саме тому виникла потреба в прийнятті нормативно-правових актів, які регулювали б ті екологічні відносини, об'єктом яких виступають не окремі природні ресурси, а навколишнє природне середовище в цілому.

До числа нормативно-правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, інтегрованим об'єктом яких є природа, належить Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Будучи одним з найважливіших джерел екологічного права України, цей Закон визначає правові, економічні й соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища як єдиного, інтегрованого об'єкта екологічних правовідносин. Крім цього, він по суті складає правову основу для розвитку галузевого екологічного законодавства та для вдосконалення поресурсових галузевих нормативно-правових актів, прийнятих до появи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». У статті 2 Закону зазначено, що відносини в галузі охорони навколишнього середовища в Україні регулюються цим Законом, а також розроблюваними відповідно до нього земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону й використання рослинного й тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Хоча завданням Закону «Про охорону навколишнього природно-ю середовища» є регулювання суспільних екологічних відносин не

^                                                                                                                          35

Загальна частина

лише у галузі охорони навколишнього природного середовища, а й у галузі використання і відновлювання природних ресурсів, він виконує головним чином «охоронну» функцію. Питома вага його правових приписів, що регулюють відносини по використанню і відтворенню природних ресурсів, невелика.

Важливим джерелом екологічного права України є Закон України «Про природно-заповідний фонд», який визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів. У Законі визначений режим територій і об'єктів природно-заповідного фонду (природних і біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва), а також їх охоронних зон. У ньому знайшли відображення питання економічного забезпечення організації й функціонування природно-заповідного фонду, закріплено порядок створення й відтворення територій й об'єктів природно-заповідного фонду, передбачено охорону територій та об'єктів природно-заповідного фонду, контроль за дотриманням їх режиму, вирішено, інші питання.

Слід зазначити, що до джерел екологічного права України належать і нормативно-правові акти колишнього СРСР, якщо, по-перше, в Україні відсутні відповідні правові приписи з конкретного питання і, по-друге, якщо ці акти не суперечать Конституції і законам України. Разом з тим з розвитком екологічного законодавства України кількість нормативно-правових актів колишнього СРСР, що застосовуються при регулюванні екологічних відносин у нашій країні, неухильно зменшується, і з часом вони перестануть бути джерелом екологічного права України.

Частково екологічні взаємини регламентуються й такими нормативними актами, як Закони «Про власність», «Про підприємства в Україні», «Про місцеве самоврядування» та деякими іншими.