Глава 4. Указы Президента Российской Федерации и подзаконные акты в налоговой сфере

Президент Российской Федерации издает указы и распоряже­ния, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Указы Президента РФ, касаю­щиеся налоговой политики, ликвидируют правовой вакуум, образу­ющийся в регулировании налоговых отношений по причине несоот­ветствия (или отставания) налогового законодательства темпам на­логовой реформы, характеру экономических отношений, условиям бюджетной сбалансированности. Налоговая политика и налоговое регулирование, предопределенные в указах, трансформируются в налоговые законы путем внесения в них изменений и дополнений.

Издание таких актов обусловлено необходимостью повыше­ния уровня собираемости налогов и ответственности руководите­лей предприятий, организаций, физических лиц за своевремен­ность уплаты налогов. Кроме этого, после принятия Конституции РФ 1993 г. отставание налогового законодательства (практически все базовые законы приняты в 1991 г.) от социально-экономичес­ких условий развития общества и рынка стало ощущаться особен­но остро. Темпы кодификации налогового законодательства оста­ются медленными, а потребности как исполнения бюджета, так и развития предпринимательства резко возрастают Поэтому до при­нятия кодифицированных актов роль Указов Президента РФ и других издаваемых им актов как важнейших регуляторов налого­вой политики, вероятно, будет сохраняться.

Нормы указов по их основной направленности можно разде­лить ориентировочно на три вида:

предусматривающие систему мер по обеспечению действен­ности государственной налоговой политики и совершенствованию налоговой системы;

определяющие мероприятия по обеспечению поступления на­логовых платежей в бюджет;

содержащие механизм реализации налоговых санкций к нало­гоплательщикам, имеющим задолженность по платежам в бюджет.

Так, в целях снижения налогового бремени, защиты прав на­логоплательщиков, повышения ответственности налоговых орга­нов и обеспечения своевременности уплаты налогов Указ Прези­дента РФ «О первоочередных мерах по совершенствованию нало­говой системы Российской Федерации» от 21 июля 1995 г. № 746 упростил исчисление налога на добавленную стоимость и исклю­чил из налогооблагаемого оборота стоимость основных средств и нематериальных активов. Одновременно была усилена ответствен­ность российских налогоплательщиков за невзимание налогов при выплатах иностранным лицам, не состоящим на налоговом учете. Правительству РФ было поручено определить порядок выполне­ния налоговых обязательств при совершении внешнеторговых сде­лок и порядок оценки для целей налогообложения стоимости пере­мещаемых через таможенную границу товаров, в том числе по бар­терным сделкам, ввести другие налоговые инструменты внешне­торговой политики.

Указ Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налого­вой и платёжной дисциплины» от 8 мая 1996 г. № 685 определил основные направления государственной налоговой политики:

построение стабильной налоговой системы в Российской Феде­рации, обеспечивающей единство, непротиворечивость и неизменность в течение финансового года системы налогов и налоговых платежей;

сокращение с 1 января 1997 г. числа налогов (обязательных платежей) путем их укрупнения и отмены целевых налогов, не дающих значительных поступлений;

консолидацию в федеральном бюджете, начиная с 1997 г., го­сударственных внебюджетных фондов с сохранением целевой на­правленности использования денежных средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета;

облегчение налогового бремени производителей продукции (ра­бот, услуг) и недопущение двойного налогообложения путем четко­го определения налогооблагаемой базы с одновременным введени­ем механизмов, повышающих уровень собираемости налогов;

развитие налогового федерализма, в том числе установление с 1 января 1997 г. минимальных значений долей поступления дохо­дов от каждого налога в бюджеты разных уровней, имея в виду, что указанные доли будут устанавливаться ежегодно в федераль­ном законе о федеральном бюджете, но не ниже уровня минималь­ных значений, установленных Указом;

сокращение льгот и исключений из общего режима налогооб­ложения;

расширение практики установления специфических ставок ак­цизов, кратных устанавливаемой законодательством Российской Фе­дерации минимальной величине месячной оплаты труда, и таможен­ных пошлин в ЭКЮ за единицу товара в натуральном измерении;

замену акцизов на отдельные виды минерального сырья ре­сурсными платежами в форме соглашений о разделе продукции или стабильных ежемесячных платежей по каждому месторожде­нию в натуральных единицах измерения добываемого продукта;

повышение роли экологических налогов и штрафов.

В Послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджет­ной политике в 1996 г.» от 23 июня 1995 г (раздел 4) подчеркнута необходимость фактического уменьшения налогового бремени при сохранении стабильных основ действующей налоговой системы. Пре­дусмотрен ряд законодательных мер по созданию льготных усло­вий налогообложения прибыли для стимулирования инвестиций в приоритетные направления структурной перестройки экономики. В числе этих мер: совершенствование механизма инвестиционного налогового кредита; существенное упрощение налоговых процедур, особенно для малого бизнеса; расширение прав плательщиков на­лога на прибыль и других налогов.

В разделе 3 Послания Президента РФ определены основные направления совершенствования механизма разграничения дохо­дов путем расширения перечня налогов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации.

Регионы должны иметь право вводить свои налоги и сборы при условии, что федеральная власть оставляет за собой право законо­дательно ограничить верхний предел налогообложения. Правитель­ству предложено радикально пересмотреть в сторону сокращения налоговые и иные льготы по платежам в бюджет, если они наносят ущерб интересам национального производства, принять меры по уре­гулированию налогово-бюджетных отношений на уровне «бюджеты субъектов Федерации — местные бюджеты». Налог на прибыль, от­числяемый в бюджеты субъектов Федерации, должен использоваться в программах развития, реализуемых на местном уровне.

Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 утверждено «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущест­во организаций». Указ издан с целью определения правового режима взыскания с должников задолженности по налогам и иным обяза­тельным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды, а также пеней за задержку уплаты штрафов и иных санкций за нарушение законодательства о налогах. Устанавливая администра­тивно-правовые меры наложения административного ареста, Указ определяет, что при продаже имущества должника необходимо ру­ководствоваться ст. 447—449 части первой Гражданского кодекса РФ.

Указ Президента РФ «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению налич­ного и безналичного денежного обращения» от 18 августа 1996 г. № 1212 регламентирует условия предотвращения уклонения от уплаты налогов, в частности путем:     

определения специального рублевого расчетного (текущего) счета в одном из банков (счета недоимщика), который регистриру­ется Федеральной налоговой службой;

перечисления денежных средств с других счетов предприятий недоимщиков на этот специальный счет;

привлечения к ответственности банков и иных кредитных ор­ганизаций за нарушение сроков перечисления средств по поруче­ниям клиентов по ст. 849 ГК РФ;

перечисления на счет недоимщика выручки предприятия-не­доимщика от реализации товаров (работ, услуг), а также внереа­лизационных операций, продажи имущества, ценных бумаг;

установления обязанности банков представлять по запросам налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции све­дения об операциях, необходимых для контроля за полнотой и пра­вильностью уплаты налогов;

запрета предприятиям, банкам, иным кредитным организаци­ям прямых выплат наличных денежных средств физическим лицам по операциям с векселями либо путем возврата платежей в виде предоплаты по контракту.

Указы Президента РФ не только корректируют налоговую и бюджетную политику, но и создают основы для принятия соответ­ствующих актов Правительством РФ, Федеральной налоговой служ­бой, Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ в об­ласти контроля доходов и расходов, безналичных расчетов, фи­нансовой дисциплины.

Большую группу источников налогового законодательства со­ставляют акты органов исполнительной власти — постановления Правительства РФ и акты исполнительных органов власти субъ­ектов Федерации.

Целям создания организационно-функциональной структуры, призванной на правительственном уровне решать проблемы со­вершенствования налогового законодательства, служит постанов­ление Правительства РФ «Об образовании Комиссии Правитель­ства Российской Федерации по совершенствованию налогового за­конодательства» от 12 мая 1996 г. № 578.

Комиссия по совершенствованию налогового законодательст­ва является координационным органом, призванным содействовать формированию стабильной налоговой системы как одного из ос­новных инструментов государственного регулирования экономи­ческих отношений, главного источника мобилизации финансовых ресурсов в бюджеты различных уровней.

Основными задачами Комиссии являются: создание стабиль­ной правовой базы налоговой системы, включающей четкую регла­ментацию прав, обязанностей, а также механизмов и процедур вза­имодействия всех субъектов налоговых отношений; увеличение со­бираемости налогов, в том числе путем упрощения порядка сбора налогов; разграничение компетенции между органами, ответствен­ными за поступление налогов и сборов, и при необходимости коор­динация их действий; подготовка расчетов и социально-экономи­ческих прогнозов последствий изменений налоговой системы.

В функции Комиссии включены также: координация деятель­ности федеральных органов исполнительной власти по проведе­нию согласований проектов нормативных правовых актов по ре­формированию налогового законодательства, контроль за подго­товкой федеральными органами исполнительной власти расчетов и прогнозов социально-экономических последствий предлагаемых изменений налоговой системы.

Постановлениями Правительства РФ утверждается последо­вательность (порядок) действий по реализации и выполнению нало­говых мероприятий, намеченных Указами Президента РФ. Напри­мер, постановлением от 1 июля 1995 г. № 660 утвержден «Порядок расчетов с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации по налогу на прибыль предприятий и организа­ций, в состав которых входят территориально-обособленные струк­турные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетно­го (текущего) счета»; постановлением от 24 июля 1995 г. № 749 утвержден «Порядок централизации в федеральный бюджет средств, поступающих от взимания платы за землю»; постановлением от 1 июля 1995 г. № 661 внесены изменения и дополнения в «Положе­ние о составе затрат по производству и реализации продукции (ра­бот, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли»; постановлением от 18 июля 1996 г. № 808 утвержден «Порядок перемещения физическими лицами че­рез таможенную границу Российской Федерации товаров, не пред­назначенных для производственной или иной коммерческой дея­тельности»; постановлением от 2 февраля 1996 г. № 79 «О проведе­нии зачета задолженности по налогам и другим платежам в феде­ральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета» регламентируются условия применения казначейского на­логового освобождения при погашении текущих платежей.

Для реализации Указов Президента РФ Госналогслужба РФ принимает инструкции и письма. Так, в письме «О реализации от­дельных положений Указа Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Фе­дерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисцип­лины» от 28 июня 1996 г. № ПВ-609-450 устанавливается в числе прочих оперативных мер размер пени, взыскиваемой с налогопла­тельщика в случае задержки уплаты налога в размере 0,3% за каждый день просрочки платежа.

Важными для понимания налогового законодательства явля­ются акты высших судебных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Ар­битражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6—8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» от 1 июля 1996 г. № 6—8 подчеркива­ются (п. 2) особенности применения норм Гражданского кодекса РФ об имущественном ущербе к налоговым отношениям. В поста­новлении записано, что когда разрешаемый спор вытекает из на­логовых или финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, если это предусмотрено законодательством.

Поскольку ни гражданским, ни налоговым, ни иным администра­тивным законодательством не предусмотрено начисление процентов за пользование чужими денежными средствами, необоснованно взы­сканными с юридических и физических лиц в виде экономических (финансовых) санкций налоговыми, таможенными органами, органа­ми ценообразования и другими государственными органами, постольку при удовлетворении требований названных лиц о возврате из соот­ветствующего бюджета этих сумм не подлежат применению нормы, регулирующие ответственность за неисполнение денежного обяза­тельства (ст. 395 ГК РФ). В названных случаях гражданами и юриди­ческими лицами на основании ст. 15 и 16 ГК РФ могут быть предъяв­лены требования о возмещении убытков, вызванных необоснованным взиманием экономических (финансовых) санкций.