Глава 6. Основные направления совершенствования системы налогового законодательства и его кодификация

Действующая налоговая система Российской Федерации тре­бует серьезного осмысления и проработки правовых основ ее орга­низации и функционирования. Идет интенсивный поиск путей ко­дификации налогового законодательства и выработки концепции Налогового кодекса РФ. Реализация этих задач сопровождается разными подходами к содержанию проектов и концепций совер­шенствования налогового законодательства.

При исследовании условий налогового регулирования на уровне непосредственных участников налоговых отношений все более про­сматривается не столько административно-правовой и финансово-правовой, сколько комплексный характер правового регулирова­ния в области налогообложения, пронизывающий практически боль­шинство отраслей права. Это связано с особенностями современ­ных рыночных отношений, углублением международных хозяйст­венных контактов, усилением влияния финансовых мер в управ­лении хозяйством, транснационализацией капитала, расширением прав субъектов Федерации и экономических субъектов, повыше­нием уровня защиты личных имущественных и неимущественных прав человека и гражданина в современном мире.

Налицо усложнение налогово-финансовых взаимоотношений государства и налогоплательщиков, что позволяет говорить о вли­янии на налоговые отношения норм различной отраслевой принад­лежности.

Принятая в праве регламентация налоговых отношений как исключительно властных, административно-финансовых происте­кает из традиционного разграничения правовых методов и остается доминирующей. Однако административный подход не исчерпывает всех юридических аспектов налогообложения. Нормы таких отрас­лей права, как гражданское, таможенное, валютное, банковское, пред­принимательское, применяются если не прямо, то через регулиро­вание имущественных и расчетных отношений. Поэтому в проектах кодифицированных налоговых актов (и в первую очередь Налогово­го кодекса) предпринимается попытка заимствовать положения ин­ститутов других отраслей права, что не всегда оправданно. По этой же причине, а также из-за неясности статуса регионального налого­вого законодательства, в законах субъектов Федерации допускают­ся просчеты и отклонения от федерального налогового режима.

При построении системы актов налогового законодательства необходимо сосредоточить усилия на разработке следующих под­ходов: развитие конституционных основ налогового законодатель­ства; принятие взаимосвязанных между собой и с другими отраслями права Закона об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации и Налогового кодекса; совершенствование структуры, понятийного аппарата, финансово-правовых методов регулирования, содержащихся в законах о налоге на прибыль пред­приятий и организаций, о налоге на добавленную стоимость, о по­доходном налоге с физических лиц, о плате за землю и других специальных налоговых законах.

Реализация данных подходов с целью совершенствования федерального законодательства должна строиться с учетом следу­ющих положений.

Во-первых, разрабатываемые правовые нормы, регулирующие налоговые отношения, не должны противоречить действующим нор­мам других отраслей законодательства (бюджетного, валютного, инвестиционного, банковского, страхового и др.) как на федераль­ном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Во-вторых, принятие новых налоговых актов, изменение и до­полнение действующих должно носить характер не постоянных ра­дикальных реформ, а поэтапного развития с учетом экономических потребностей, обеспечения бюджетных и социальных интересов.

В-третьих, эффективность налогового законодательства оп­ределяется не только усилением фискальных и карательных мер, но и разработкой норм, стимулирующих инвестиционную, соци­альную деятельность, сбалансированность налогово-бюджетных сис­тем разного уровня.

Для упорядочения процесса принятия органами власти субъ­ектов Федерации и органами местного самоуправления налоговых актов, увеличивающих налоговое бремя, необходимо на федераль­ном уровне осуществить ряд основных мероприятий в области на­логового регулирования:

ограничить число и виды налогов и общий размер налоговых изъятий;

обеспечить меры государственного контроля за налоговой дея­тельностью субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления;

нормами федерального законодательства обеспечить защиту инвестиционных и социальных интересов, ограничение введения дополнительных налогов и повышения ставок налогов и платежей, установленных на федеральном уровне, органами субъектов Фе­дерации и местного самоуправления;

принимать налоговые и бюджетные законы субъектов Феде­рации с учетом норм и условий сбалансированности федеральной налогово-бюджетной системы;

разрабатывать налоговые акты органов местного самоуправле­ния в соответствии с их компетенцией, определенной федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Вышесказанное позволяет сформулировать главное требова­ние, предъявляемое к Налоговому кодексу Российской Федера­ции: это должен быть нормативно-правовой акт сводного характе­ра, включающий унифицированные нормы, действующие в тех сфе­рах налоговых отношений, которые требуют единообразного уре­гулирования. В связи с этим можно сформулировать задачи ко­декса:

установление правовых основ взаимодействия всех элементов единой налоговой системы;

реализация правовых принципов налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюд­жетов через закрепленные за ними гарантированные налоговые источники;

формирование правовой базы налогового регулирования, сти­мулирующей развитие общества и предпринимательства.

Такой документ имеет огромное общественно-политическое и социально-экономическое значение. Однако его концепция еще не сформировалась. Правовые основы налогового федерализма, струк­туру, принципы налогового законодательства, систему налогообло­жения и гарантии осуществления налогово-бюджетного регулиро­вания в интересах социально-экономического развития государства должен закрепить закон об общих принципах налогообложения и сборов.

Многие вопросы формирования концепции и системы согласо­ванных норм и актов налогового законодательства до сих пор оста­ются нерешенными и содержат всего лишь отдаленные подходы к решению проблем налоговой кодификации.

Налоговый кодекс РФ как кодифицированный акт налогового законодательства призван установить нормативные предписания для достижения целей налогового регулирования и контроля в Рос­сийской Федерации, урегулировать важнейшие виды налоговых отношений, основанных на властном подчинении, согласовать нор­мы, касающиеся налоговых имущественных отношений, с нормами других отраслей материального и процессуального законодатель­ства. В нем должны найти отражение унифицированные институ­ты и нормы общего и специального налогового регулирования.

Решению этих задач в какой-то степени может способство­вать дополнение или укрупнение упомянутого перечня институтов налогового законодательства путем объединения групп налоговых норм в более объемные разделы Налогового кодекса РФ, такие как: порядок реализации общих принципов налогообложения в Рос­сийской Федерации, установление, отмена или изменение налогов; права и обязанности налоговых органов Российской Федерации; налоговое управление, планирование и налоговый контроль; нало­гообложение малого бизнеса, иностранных инвестиций и других специальных режимов предпринимательства; налоговые льготы; фи­нансовые и другие органы, участвующие в налоговом контроле; процедура осуществления налоговых проверок; налоговый процесс; порядок обращения взыскания на имущество налогоплательщика; права и обязанности налогоплательщиков; объекты налогообложе­ния; принципы учета доходов и расходов при налогообложении; доходы от источников в Российской Федерации; доходы от источ­ников за пределами Российской Федерации, валютное регулиро­вание и валютный контроль; налоговые обязательства, их испол­нение, сроки, обеспечение исполнения налогового обязательства, инвестиционный налоговый кредит; ответственность за нарушение налогового законодательства; виды налоговых нарушений; обжа­лование и рассмотрение решений налоговых органов и др.

Важнейшими концептуальными положениями, включенными в проект Налогового кодекса РФ являются:

1) перечень федеральных, региональных и местных налогов;

2) принципы установления, изменения, отмены региональных и местных налогов, процедура принятия решений по этим вопросам;

3) включение в перечень новых видов налогов (на доходы от капитала, на недвижимость, социальный налог), конкретизация группы налогов на природные ресурсы и обеспечение экологичес­кой безопасности;

4) определение правомочий органов исполнительной власти общей компетенции и специальной налоговой компетенции в изда­нии актов налогового законодательства;

5) определение базовых понятий налогового законодательства, таких как налог, сбор, налогоплательщик, налоговый агент, объект налогообложения;

6) использование понятий и институтов других отраслей за­конодательства и определение условий соотношения с ними;

7) внутренняя согласованность и структурирование системы институтов Кодекса;

8) определение особого характера институтов: исполнение на­логового обязательства, отсрочка, рассрочка, налоговый кредит, ин­вестиционный налоговый кредит;

9) разработка специального режима обеспечения исполнения налогового обязательства;

10) применение особого механизма принуждения относитель­но должников, неплательщиков налога (приостановление опера­ций по счетам в банке, арест имущества);

11) реализация условий функционирования консолидирован­ной группы налогоплательщиков;

12) введение налогового учета и контроля, свобода выбора;

13) регламентация оснований, сроков, процедур и результа­тов налоговой проверки;

14) соотношение прав, обязанностей и ответственности нало­гоплательщиков и налоговых органов;

15) права налогоплательщиков на получение информации и консультации в налоговом органе;

16) разграничение полномочий налоговой службы и налоговой полиции;

17) порядок определения умысла и неосторожности в наруше­нии налогового законодательства;

18) условия привлечения налогоплательщиков к ответствен­ности за нарушения налогового законодательства;

19) составы налоговых административных правонарушений;

20) составы налоговых уголовных правонарушений;

21) составы налоговых финансовых правонарушений;

22) обжалование решений, действий и бездействия налоговых органов и их должностных лиц;

23) принципы определения рыночных цен и стоимости про­дукции, работ, услуг для целей законного налогообложения.