3.1. ІДЕЯ ТА ІСТОРИЧНА ПЕРСПЕКТИВА СУДОВОГО КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ
Наявність та ефективна діяльність незалежного суду з питань перевірки відповідності державних правових актів Конституції як юридичному документу найвищої сили у писаній формі є однією з головних ознак конституційно-демократичного режиму. Конкретним практичним та юридичним механізмом реалізації конституційних приписів є судовий орган конституційної юрисдикції (Конституційний суд), який має повноваження щодо судового контролю або судової перевірки. При здійсненні судового контролю у широкому сенсі суди діють на підставі сукупності правових норм, які закріплюють їхні повноваження контролювати юридичну відповідність правових актів (їх окремих положень) нижчої юридичної сили правовим актам вищої юридичної сили тау разі встановлення в ході судового процесу такої невідповідності — визнавати їх нечинними. Рішення судів, ухвалені в результаті здійснення судового контролю, мають прямий юридичний ефект.
У вужчому розумінні вживається термін судовий конституційний контроль, під яким мається на увазі контроль, здійснюваний єдиним судовим органом конституційної юрисдикції (Конституційним судом) або всіма судами, що входять дб єдиної судової системи, за відповідністю нормативно-правових актів, насамперед законів, конституційним нормам та принципам.
Ідея судового конституційного контролю випливає з принципу верховенства Конституції, під яким розуміються три основні елементи.
По-перше, Конституція є найвищим фундаментальним позитивним правом. Вона є не тільки зразком, концентрованим відображенням політичних, моральних І філософських поглядів — тобто політичною декларацією, а передовсім позитивним чинним правом, яке обов'язкове для всіх суб'єктів права, з вищою стабільною юридичною сутністю у порівнянні з позитивним законодавством.
Конституція має фундаментальний характер, оскільки обмежує державні органи, містить правові гарантії щодо фундаментальних прав індивІ-
225
дів і тому безпосередньо застосовується у судах, а також являє собою «політичний консенсус народу». Однак процес визнання такого роду поглядів у континентальній Європі був загальмований у період ліберально-демократичних революцій XVIII-XIX століть, не діставши практичного юридичного завершення на рівні конституційного права, оскільки Конституція, особливо після реставрації монархічних режимів у післяреволюційній Франції І прусській Німеччині, перетворюється на формальний абстрактний кодекс політичної системи, подарований монархом, який не міг застосовуватися у суді.
Справді, у текстах сучасних конституцій можна знайти норми, які сформульовані як «політичний путівник» для законодавця. Начебто конституційні норми не застосовуються безпосередньо як норми прямої дії, доки законодавець не ухвалить позитивних законів відповідно до програмних цілей, записаних у цих нормах. Виходить, що тільки закони, а не Конституція, особливо у випадках реалізації її положень, що мають оцінний характер та є неоднозначними для розуміння, можуть застосовуватися у судах.
Слід зазначити, що визнання правового та нормативного характеру Конституції — як тенденції сучасного конституціоналізму — представниками судової влади означає застосування норм Конституції безпосередньо.
Судовий конституційний контроль здійснюється не тільки завдяки тому, що Конституція є нормативно-правовим актом, а й тому, що вона має найвищу юридичну силу і запроваджує фундаментальні цінності та принципи правової системи як критерій чинності підпорядкованих Конституції інших правових актів. .
Принцип верховенства Конституції як вищого фундаментального права має давню традицію, він започаткований у середньовічній Англії Великою хартією свобод (Magna Carlo) 1215 року. Цей перший писа*йй^ конституційний документ став результатом руху опору привілейованих баронів проти політики короля. Безумовно, це не був конституційний документ у сучасному розумінні, головною його метою було надання привілеїв баронам в обмін на їх зобов'язання перед королем, тобто він являв собою щось на кшталт сучасного конституційного договору Цей договір містив перелік прав та свобод для всіх вільних людей королівства, для церкви та муніципалітетів. Крім того, у документі закріплювалось застереження про його постійне найвище місце стосовно законів королівства, що підтверджувалося парламентом Великої Британії різних скликань понад ЗО разів1. Українська Конституція Пилипа Орлика 1710 року є також класичним конституційним договором на кшталт Magna Carta.
Ідея такого суспільного договору, що дістає свій юридичний вияв як Конституція, пройшла крізь століття та втілилась в американській Консти-
туції 1787 року. Ця Конституція була першою з сучасних конституцій, до якої був доданий білль про права.
Для належного дотримання Конституції як нормативно-правового позитивного акта найвищої юридичної сили необхідна її судова гарантія. Ось що зазначає з цього приводу «батько-засновник» США О. Гамільтон на сторінках «Федераліста» у 1788 році:
«Конституція існує як факт і має розглядатися суддями як фундаментальний закон. Вони повинні проясняти її значення, як і значення будь-якого звичайного правового акта, прийнятого законодавчим органом. Якщо при цьому виявляються непримиренні суперечності між Конституцією і законом, слід надавати перевагу найвищим чинним зобов'язанням, іншими словами, Конституцію потрібно ставити над законом, наміри народу над намірами його представників».
Висновок Гамільтона про судову гарантію дотримання принципу верховенства Конституції ніяким чином не передбачає верховенства судової влади над законодавчою. Вважається, що влада народу вища, ніж дві зазначені влади, І коли воля законодавчої влади, що втілюється у законах, суперечить волі народу, втіленій у Конституції, судді повинні керуватися останньою, а не першою.
Отже, жодний законодавчий акт, що суперечить Конституції, не може бути чинним: «Заперечувати це — означає визнавати, що заступник стоїть над головною особою, слуга стоїть вище за свого господаря, представники народу вищі, ніж сам народ, а ті, що діють на виконання повноважень, можуть робити не тільки те, на що вони уповноважені, а й те, що їм заборонено»2.
По-друге, принцип верховенства Конституції передбачає жорсткість Конституції, що означає своєрідний конституційний імунітет від втручання законодавчої влади. Така характеристика Конституції — загальна тенденція у сучасному конституційному праві, за винятком, мабуть, Великої Британії, Нової Зеландії та Ізраїлю, які мають неписану, а отже, гнучку Конституцію. Одним з фундаментальних напрямів у сучасному конституціоналізмі є концепція визнання Конституції як нормативної позитивної реальності, а не випадкового політичного компромісу партій і суспільних груп, який би щоразу призводив до її зміни. У цьому сенсі Конституція стає ефективним юридичним правовим актом, що є надійним засобом належного функціонування державного (політичного) механізму і надає леґітимності та юридичної чинності існуючому правопорядку.
У принципі судовий конституційний контроль можливий лише за наявності жорстких конституцій, хоч не у всіх країнах з такими конституціями існує цей інститут. Як уже зазначалося, деякі країни з гнучкими
1 Holdswortb W. A History of English law. — London, 1971. — Vol. II. — P. 219. 226
' Федералист. Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. - М.: Прогресс, 1993. - С 505.
227
конституціями, як, наприклад, Ізраїль або Нова Зеландія, мають інститут судового конституційного контролю.
Скажімо, в Ізраїлі замість єдиного документа — писаної Конституції — існують основні закони, прийняті законодавчим органом (кнесетом). Стаття 4 Закону «Про Кнессет», одного з основних законів, який регулює діяльність парламенту, передбачає, що «кнесет обирається на загальнонаціональних, прямих, рівних, таємних та пропорційних виборах, згідно з законодавством про вибори до кнесету; ця стаття не може бути змінена більшістю членів кнесету». У 1969 році кнесет прийняв Закон «Про державне фінансування виборчої кампанії політичних партій», які представлені у кнесеті того скликання, коли був прийнятий цей закон. Ухвалюючи рішення у справі Bergman u Minister of Finance, Верховний суд Ізраїлю зазначив, що цей закон порушує положення статті 4 Закону «Про Кнесет» —• про рівність, — оскільки встановлює дискримінаційні заходи щодо партій, які не представлені у кнесеті цього скликання. А тому суд зобов'язав міністра фінансів Ізраїлю не виконувати відповідних статей фінансового закону, а кнесет — привести цей закон у відповідність з рішенням суду. Як бачимо, у даному випадку Верховний суд Ізраїлю здійснив судовий конституційний контроль закону та встановив його невідповідність принципу найвищого рівня (принципу рівності).
У будь-якому разі судовий контроль за конституційністю законодавства має повний і завершений вигляд за наявності писаних та жорстких конституцій, поправки до яких додаються шляхом спеціальних процедур, а не через закони, що прийняті простою парламентською більшістю.
У жорстких конституційних системах при визначенні конегитуційності законів застосовується принцип lex superios derogat legi inferiori (вищий закон панує над нижчим)* тоді як у гнучких конституційних системах, дсГКонсти-туція не має сили верховного закону, застосовується принцип lex posteriori derogat legi priori (закон наступний має перевагу над попереднім) та lexspecialis derogat legigenerali (закон спеціальний має перевагу над законом загальним).
По-третє, принцип верховенства Конституції передбачає визнання неписаних конституційних принципів, з якими пов'язана органічна характеристика принципу верховенства права. Неписані конституційні принципи — це неписані конституційні норми (попередньо відсутні у позитивному конституційному тексті), що виникають внаслідок логічного продовження Конституції і відображають її дух, особливо у питаннях захисту фундаментальних прав і свобод громадян. Вони входять до концепції Конституції та органічно пов'язані з її текстом, тобто їм не належить вища юридична сила стосовно Конституції. Тому при здійсненні судового конституційного контролю перевіряється також і відповідність позитивного законодавства цим неписаним конституційним принципам. Це найбільш дискусійне питання у сучасному конституційному праві, обговорення якого в Україні лише починається.
Судовий конституційний контроль виник з практичної недостатності взаємного контролю між гілками влади у системі поділу влади, що взаємодіють між собою на підставі системи стримувань та противаг. Типовою є ситуація, коли одна з гілок влади може відмовитись від співробітництва при вирішенні питання, що належить до спільного відання з посиланням на антиконституційність дій іншої гілки влади. Якщо ж певне питання належить до виключної компетенції однієї гілки влади, інша може вжити політичних або юридичних санкцій для унеможливлення його позитивного вирішення: вотум недовіри, імпічмент, ініціювання народного референдуму, порушення кримінальної справи.
Єдині повноваження щодо здійснення конституційного контролю не можна передавати політичним гілкам влади (парламенту, президенту, уряду), бо, ставши суддею у власній справі, вони можуть порушити існуючий баланс між гілками влади, оскільки існує велика спокуса тлумачення та застосування Конституції на свою користь, тим більше, коли власні правові акти видані з порушенням Конституції.
Без незалежного судового органу, який здійснює конституційний контроль, є велика небезпека виникнення ситуації, коли державні органи виконавчої влади можуть відмовитись від виконання будь-якого закону на підставі його неконституційності.
На підставі аналізу європейських конституцій та"спеціальних законів про конституційні суди відомий український науковець М. Козюбра цілком слушно доходить висновку, що Конституційний Суд України € складовою судової влади, оскільки з судами загальної юрисдикції його споріднюють:
а) організаційна форма, яка фіксується у самій його назві — суд;
б) функціональне призначення — здійснення конституційної юрис
дикції, тобто права Конституційного суду вирішувати спори про право;
в) процесуальна форма діяльності — конституційне судочинство;
г) основні принципи діяльності — незалежність, колегіальність, глас
ність, обґрунтованість та обов'язковість рішень тощо;
ґ) гарантії незалежності та недоторканності суддів, підстави для звільнення з посади та вимоги щодо несумісності;
д) Конституційний суд не порушує питання про конституційність зако
ну чи Іншого правового акта за власною ініціативою; у процесі консти
туційного провадження можуть відбуватись усні дебати; обов'язковість
рішень Конституційного суду тощо-1.
Незважаючи на суттєві переваги здійснення саме судового конституційного контролю {забезпечення верховенства Конституції, політична неупередженість та незалежність суддів, відсутність судового
" Козюбра М. І. Конституційний суд в системі органів державної влади // Державно-правова реформа в Україні. — К.: Ін-тут законодавства Верховної Ради України, 1997. — С 22-23-
228
229
примусу щодо виконання власних рішень, фіксація у судових рішеннях неписаних фундаментальних принципів конституційного рівня з метою гаранти суспільної та індивідуальної свободи, забезпечення змагальності сторін, всебічне та виважене вивчення наданих аргументів, забезпечення відкритості та гласності конституційного судочинства, відповідність вимогам форуму тощо), ідея судового контролю протягом історії викликала значний скептицизм.
Особливо це стосувалось країн континентальної Європи, які догматично керувалися теорією поділу влади НІ. Монтеск'є, згідно з якою судова влада не є рівною з іншими гілками влади і посідає підпорядковане становище щодо законодавця як єдиного виразника спільної волі народу, який не може бути обмежений Конституцією. Такі погляди на середину XX століття набули широкого доктринального розвитку в науковій літературі. Основна думка переважної більшості наукових праць полягала в тому, що закони є формальним втіленням та конкретним виявом суверенітету народу. Тому функція судової влади полягає у їх механічному застосуванні для вирішення на їх підставі можливих конфліктів. При цьому суддям заборонялось розширене тлумачення законів, оскільки це було функцією законодавця.
У Франції з 1791 року, у Німеччині з 1780-го такого роду тлумачення суворо заборонялося на конституційному рівні, за порушення цієї заборони передбачалося кримінальне покарання. Дослідник французького конституційного права А. Єтоун зазначає: «У Франції, руссоїсти-республіканці, роялісти та бонапартисти постійно змінювались при владі, але незаперечне правило, що судді зв'язані законом (а не правом. — С.Ш.), залишалось конституційною ортодоксією на всі часи»4.
У Німеччині до 1945 року ідея правової держави мала викривлене практичне втілення та обмежувалась принципом верховенства закону. Головною рисою судової діяльності у країнах континентальної Європи до кінця другої світової війни було заперечення судової юрисдикції щодо вищого, або природного права та її механічний, а не творчий характер при застосуванні законів, що у цілому відображало засадничу ідею панування суверена над правом. Німецький ідеолог конституційного права періоду нацистської Німеччини К Шмітт у своїх працях навіть підкреслював, що сувереном є той, хто має повноваження порушувати Конституцію.
Конституційне право континентальної Європи цього періоду не містило інституційно-правового вирішення питання щодо зовнішнього обмеження суверенної державної влади, зокрема за допомогою фундаментальних принципів природного права. Конституції того часу могли бути легко змінені шляхом волевиявлення законодавчого органу, навіть їх відповідні положення про права людини, у розумінні яких переважала концепція
утилітаризму та правового позитивізму Як слушно підмічає тенденцію того часу Дж. Ґоулей: «Панівною думкою було те, що індивід не може і не повинен мати права проти держави, що внутрішнє самообмеження держави є єдиним джерелом цих прав»5. Тому в конституційному праві не розглядалося питання зовнішніх обмежень суверена чи безпосереднього захисту конституційних прав та свобод, оскільки воно стосувалося «лише державних органів, які мають конституційний обов'язок формулювати державну волю»". Тому ідея судового конституційного контролю як можливий засіб вирішення цих питань тривалий час залишалася політично незапотребова-ною.
Тим часом слід зазначити, що інститут конституційного контролю у
своїх зародкових формах з'явився ще у період Священної Римської імперії і
слугував цілям її єдності, розв'язуючи конфлікт між імператором та його
підвладними. У Німеччині ще у 1495 році імператор Максиміліан І створив
спеціальний орган — Суд імператорської палати, через який і зверталися
васали до свого сюзерена (монарха) у разі виникнення суперечностей у
процесі відносин щодо здійснення влади. З XVII століття цей суд починає
розглядати відповідні справи та захищати «конституційні» права поміщи-
ків-землевласників, порушувані принцами корони. Факт порушення визна
чався на підставі писаних документів: контрактів і договорів. Хоч і ще з
давніх часів, особливо у період середньовіччя, прототипом судового кон
ституційного контролю був судовий захист вищого надпозитивного (при
родного) права.
Сучасного значення інститут конституційного контролю набув починаючи з XIX століття як ключовий спосіб вирішення конституційних спорів між державами Німецької імперії, а також між державами та національним урядом. Місцем для розгляду таких спорів, за німецькими монархічними конституціями, була парламентська палата, в якій держави мали рівне представництво.
Але практичне втілення ідеї саме судового конституційного контролю, у тому числі й за законами, що порушують конституційні права fa свободи, а також творча та активна діяльність суддів щодо застосування фундаментального права, була тривалий час чужою судовим системам країн конти- * нентальної Європи. Хоч іще наприкінці XVIII століття відомий ідеолог французької революції 1789 року абат Сійес здійснює першу на той час спробу теоретично обґрунтувати заснування інституту судового конституційного контролю: «Конституція є сукупністю загальнообов'язкових законодавчих правил; якщо це не так, то вона нікчемна. Якщо це сукупність загальнообов'язкових правил, то де інстанція, що охороняє
1 Stone A. The Birth of Judicial Politics in France. The Constitutional Council in Comparative Perspective. - Oxford University Press, 1992. — P. 227.
* Golay], The Founding of the Federal Republic of Germany. — Chicago: University of Chicago Press, 1958. — P. 166.
1 Jerusalem F. Die Staatsgerichtbankeit. — T bingen, 1930. — S, 50.
230
231
цей кодекс, де судова влада, що його захищає? У цивільному житті упущення такого роду було б як незрозумілим, так і безглуздим; чому ж це терплять у політичному житті? Закони містять у собі можливість їх невиконання, тому необхідно примусити їх виконувати»7.
1 У середині XIX століття відомі німецькі юристи Р. Моль та Р Ієринг, добре знайомі з практикою Верховного суду США та з «Федералістом», висловлюються за введення судового контролю та за конституційний судовий захист індивідуальних прав людини. Ідею судового контролю згідно з дифузною (американською) моделлю висловлював І відомий правник французької Третьої Республіки Л. Дюгі, якого підтримувало чимало колег, хоч деякі з них побоювались можливих політичних потрясінь, що їх може спричинити таке нововведення.
Однак усі ці прогресивні вимоги не прижилися на європейському монархічному грунті, попри те що у 1863 році більшість Асоціації німецьких юристів висловилась за введення судового конституційного контролю державних актів. У 1924 році Асоціація німецьких суддів проголосила, що судам належать повноваження щодо судового захисту на конституційних засадах контрактних зобов'язань та права власності. Ця «революційна» заява є результатом консенсусу, досягнутого між науковцями та юристами-практиками щодо необхідності рецепції доктрини природного права, яка радикально суперечила тодішній політико-правовій ідеології, для пошуку правових засобів запобігання поширенню впливу законодавчої влади. Рецепція природного права на той час пояснювалась, здебільшого, пошуком правових засобів захисту від свавілля парламенту, в якому переважали депутати-соціалісти (представники профсоюзів та робітничого класу), які шляхом законотворчості та впливу на уряд почали реформу відносин ^вл^сності.
У поновленій доктрині природного права акцентувалося на необхідності існування фундаментальної Конституції, яка містить у собі принципи природного права, гир юридично зв'язують законодавця, і має творчо тлумачитися та розвиватися суддями. Але справжній ренесанс природного права як частини конституційного права відбувся на офіційному рівні лише в результаті практичної потреби надати позитивному праву ціннісної орієнтації у процесі ліквідації в Європі наслідків нацистського панування. З цією метою були створені конституційні суди та заснований інститут судового конституційного контролю, започаткований свого часу у країнах англосаксонської системи.
Зокрема у Великій Британії судовий контроль державних правових актів, за винятком законів — актів корони (враховуючи принцип парламентського суверенітету), здійснювався на предмет їх відповідності неписаній Конституції, яка складалася із загального права та конституційних
7 Sieyes Вт.}. Quc-ce quc c'est le Tiers Etat? Цит. за: Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuro-pa.-T. І -S.296.
конвенцій, а також конституційним позитивним актам. У першому з них — Великій хартії свобод 1215 року — у статті 61 передбачалося створення спеціального органу з 25 баронів королівства, які контролюють належну реалізацію цього документа та притягають до юридичної відповідальності за його порушення.
У Великій Британії не існує судового конституційного контролю у вузькому сенсі, оскільки там не існує писаної Конституції. Конституція Великої Британії являє собою сукупність історичних документів, парламентських актів, конституційних конвенцій (неписаних звичаїв, що регулюють політичну поведінку найвищих органів державної влади й у цьому сенсі мають найвищу юридичну силу), джерел загального права (судових рішень та принципів) і міжнародних договорів, а також «м'якого» права Ради Європи та Європейського Союзу
Джерела загального права Великої Британії, на підставі якого здійснюється судовий контроль у цій країні, можуть бути розподілені на:
а) звичаї, частково змінені статутами (законами), що визначають, які
правові акти є актами парламенту;
б) судові рішення, які, за виразом А. Дайсі, становлять «Конституцію,
створену суддями», щодо захисту основних прав та свобод як у матеріаль
ному так і у процесуальному сенсі, особливо — щодо захисту принципу
природної справедливості-,
в) прерогативи монарха як традиційний наслідок існування авторитету
публічної влади, привілеїв та імунітету її носіїв. До цих прерогатив нале
жить, наприклад, імунітет монарха від судового переслідування, право мо
нарха на розпуск парламенту, призначення міністрів, на помилування. Але,
згідно з конституційними конвенціями, це може бути зроблено лише за зго
дою кабінету (міністрів). У свою чергу судді можуть встановити обмеження
на здійснення цих прерогатив.
Головною перешкодою на шляху прийняття писаної конституції та встановлення судового конституційного контролю за здійсненням державної влади є доктрина парламентського суверенітету яка ще й досі залишається одним з головних стрижнів британської конституційної системи. Вщтак твердження Е. Коука, висловлене ще у 1610 році, про те, що судді контролюватимуть парламентські акти та, у разі встановлення їх невідповідності загальному праву, визнаватимуть ці акти нечинними, ще й досі у Великій Британії офіційно не реалізувалось.
Англійська Славетна революція 1688 року, в результаті якої принцип парламентського суверенітету дістав всебічне визнання, позитивно вплинула на розвиток ідеї судового конституційного контролю, що здійснюється не тільки на підставі загального права, а й на підставі найвищого фундаментального позитивного права — Конституції — і поширюється також і на закони. Згідно з англійським приватним правом кожна корпорація, при-
232
233
ватна компанія чи муніципалітет були зобов'язані діяти у правових межах, встановлених їх власним статутом (хартією або Конституцією). Відповідно до цього принципу {ultra vires), будь-який акт, нри прийнятті якого перевищуються повноваження, встановлені такими статутами, є нечинним і не може бути застосований у суді.
Англійські колонії у Південній Америці, Індії, Австралії часто засновувались як комерційні підприємства, що функціонували згідно з хартіями корони, які приймались поселенцями за типовим англійським зразком. Такі хартії розглядались як перші колоніальні конституції, оскільки законодавство колоній не могло їм суперечити. Крім того, вони визначали структуру колоніальних органів влади та їх повноваження. Як правило, у цих хартіях містилося нормативне положення про те, що закони, які приймаються колоніями, мають бути розумні і не суперечити законам Англійського Королівства. Отже, принцип парламентського суверенітету для англійських колоній був обов'язковий. Згідно з ним колоністи приймали законодавство, що не могло суперечити англійським законам як найвищому фундаментальному праву.
Спеціальний державний орган — Таємна рада короля — слідкував за дотриманням принципу парламентського суверенітету та визнавав нечинним законодавство, прийняте колоніями, якщо воно не відповідало хартіям колоній або законам королівства8. При цьому слід мати на увазі, що самі колоніальні хартії практично не суперечили законам королівства.
Для реалізації принципу парламентського суверенітету, від якого походить принцип верховенства позитивного закону як результат Славетної революції 1б88.року, суди колоній наділялись повноваженнями визнавати колоніальне законодавство нечинним, якщо воно суперечить англійським законам, тобто американські судді здійснювали судовий контроль щодо колоніального законодавства ще до здобуття незалежності США у Ї77б році.
У процесі здобуття незалежності англійськими колоніями колишні хартії замінювались на. нові конституції, які складалися з фундаментальних (основних) законів нових незалежних держав. Практика визнання. колоніального законодавства, яке суперечить місцевим хартіям та англійським законам, нечинним після здобуття незалежності швидко модернізувалась у діяльність суддів з визнання законів та Інших правових актів нових держав нечинними, якщо вони не відповідають Конституції. Цю тенденцію значно підсилив той факт, що у США, вперше в Історії конституціоналізму, концепція Конституції об'єднала не тільки писаний позитивний текст, а й неписані принципи природного права фундаментального рівня, які отримали конституційний захист.
Як зазначають конституціоналісти М..Кеппелетті та В. Коген, «судовий конституційний контроль... став результатом спільного еволюційного розвитку Заходу — як у країнах цивільного, так і загального права. Спершу був період природної справедливості, коли королівські та парламентські акти мали перевірятися на предмет відповідності вищому, хоч і неписаному, праву. Потім, зі Славетною революцією в Англії та Французькою революцією століттям пізніше, прийшла ера позитивної, або законної юстиції, для якої притаманне верховенство закону та всенародно обраного законодавчого органу, що супроводжувалось відносною слабкістю суддів та теорії природного права щодо контролю цього верховенства.
Характерним для нашого часу є всебічне зростання ролі «конституційної юстиції» як поєднання процесуальних форм законної юстиції з матерією природної справедливості.... з цією метою багато сучасних держав надали найвищим принципам (принципам природного права. — GUI) конституційного значення. Це стало результатом синтезу трьох окремих тенденцій: 1) верховенство певних найвищих принципів; 2) необхідність втілити це найвище право у писану форму; 3) надання повноважень судам щодо застосування Конституції всупереч позитивному законодавству. Об'єднання цих тенденцій відбулося у Сполучених Штатах, і з того часу це стало загальновизнаним необхідним елементом верховенства права (Rechtsstaaty.
Незважаючи на те що Конституція США 1787 року-у другій частині статті 6 містила «клаузулу (положення) про верховенство Конституції», «Ця Конституція та закони Сполучених Штатів, які мають прийматися згідно з нею, а також усі договори, які укладаються зі Сполученими Штатами, вважаються найвищим правом країни, й судді кожного штату мають бути зв'язані ним». Потрібно було чекати до 1803 року, коли Верховний суд США^ при вирішенні справи Marbuty v, Madison, здійснив ці повноваження щодо судового конституційного контролю, які логічно походять від цього конституційного положення, та визнав федеральний закон США неконституційним.
На президентських виборах 1801 року президентом США став Т. Джеф-ферсон — палкий прихильник вчення Ж.-Ж. Руссо про необмеженість правовими засобами волі народу, яку втілює всенародно обраний представницький орган — конгрес. Зрозуміло, він був налаштований вороже до судів, тим більше до Верховного суду, покликаного обмежувати народну волю, що втілюється у законах.
Зазнавши поразки на виборах, попередній президент США Д. Едеме устиг призначити на суддівські посади своїх прихильників, у тому числі й У, Марбері, але президентський мандат утратив свою чинність ще до того,
8 Навіть у наш час Судова палата Таємної ради виконує аналогічну функцію юридичного забезпечення процесу децентралізації (devolution) Великої Британії: перевіряє відповідність законодавства Шотландії, Уельсу, Північної Ірландії законам — актам корони, які регулюють цей процес.
0 Comparative Constitutional Law. Cases and Materials. — Charlottesville: The Michie Company, 1982.-P. 11.
234
235
як була проведена офіційна інавгурація суддів. Т. Джефферсон розпорядився негайно припинити виконання всіх призначень Д. Едемса як «знущання над добрим смаком». Так і не почавши виконувати свої обов'язки, суддя У. Марбері звернувся до суду з проханням видати судовий наказ — мендемус (mandamus), який би зобов'язав виконавчу владу виконати призначення10. Згідно з Законом США «Про судоустрій» 1789 року Верховний суд США мав такі повноваження.
Заява голови Верховного суду США Д. Маршалла, що суду належить необхідна юрисдикція для розгляду цієї справи, викликав хвилю обурення з боку республіканської більшості у конгресі, яка підтримувала Т. Джеффер-сона. Республіканці вважали, майже як руссоїсти у Франції, що потрібно негайно покінчити з суддівським контролем за діяльністю законодавчої та виконавчої гілок влади, оскільки він є перепоною на шляху до парламентської демократії, а також заборонити суддям «керувати» виконавчою владою за допомогою суддівських наказів — мендемусів. На порядок денний парламенту було негайно поставлене питання про скасування Закону «Про судоустрій» 1789 року, а також Закону США 1801 року «Про окружні суди», який знімав із суддів обов'язок проводити більше ніж половину свого робочого часу на виїзних сесіях, роз'їжджаючи країною верхи на конях.
Отже, перед Верховним судом постала складна дилема щодо здійснення правосуддя, оскільки судовий наказ у цій справі спричинить обурення республіканців і, скоріш за все, не буде виконаний. Коли Верховний суд, майже через чотирнадцять місяців від початку розгляду цієї сгірави, нарешті оголосив рішення, стало зрозуміло, що це спірне питання блискуче розв'язане. Д Маршалл почав із заяви, що призначення Марбері є законним і не може бути скасоване, тому виконавча влада зобов'язана офіційно затвердити суддю на посаді. Але Верховний суд не може видати судовий наказ — мендемус — оскільки розділ 13 Закону «Про судоустрій*, який уповнбйажує Верховний суд на вчинення такого роду дій, порушує Конституцію США, а отже — є нечинним.
Основа мотивації цього рішення полягала у такому: 1) обов'язком суддів є застосування законів; 2) коли існує суперечність між двома законами, застосування одного виключає застосування іншого; 3) Конституція є верховним законом, що визначає критерії законності (у значенні чинності. — СШ.) для інших норм; 4) верховенство Конституції означає, що коли вона суперечить нормі закону, що прийнятий законодавцем, останній не може бути чинним правом; 5) заперечення попереднього твердження означатиме, що легіслатура може змінювати Конституцію шляхом прийняття звичайного законодавства, й тому Конституція не може виконати
10 Суддя У. Марбері має безпосереднє відношення до України бодай тому, що 6 грудня 1800 року він придбав будинок — Форрест-Марбері гауз — за 2250 фунтів (приблизно 5850 доларів на той час), де тепер розміщена амбасада України у США.
функцію обмеження законодавчого органу; 6) законодавчий орган обмежений Конституцією; 7) якщо правовий акт, який приймається законодавчим органом, суперечить Конституції, він є нечинним для судової влади.
Вдалий хід Верховного суду США у цій справі — відмова від повноваження щодо здійснення судового конституційного контролю (самообмеження суду), з огляду на доктрину судового прецеденту, став обов'язковим для всіх судів США. Це рішення відвернуло від судової влади загрозу неминучого втручання політичних гілок влади (законодавчої та виконавчої) у незалежне здійснення конституційного судочинства і започаткувало Інститут судового конституційного контролю.
Отже, для обґрунтування саме судового конституційного контролю, на підставі аналізу цього рішення можна висунути такі аргументи:
1. Писана Конституція- Першим аргументом Д. Маршалла було ствер
дження, що необхідність судового конституційного контролю випливає з
факту писаної Конституції, яка встановлює обмеження на здійснення дер
жавної влади: «Різниця між обмеженою державою та необмеженою владою
зникає, якщо ці обмеження не стосуються державних посадових осіб, яких
вони торкаються». У часи Д. Маршалла (і навіть у деяких сучасних країнах)
конституції існували у писаній формі, які не тільки надавали законодавцю
повну свободу дій, а й не передбачали жодного конституційного інституту
або органу щодо здійснення конституційного контролю стосовно відповід
ності державних правових актів Конституції. Тому Д. Маршалл уперше звер
нув увагу на необхідність конституційного контролю за позитивним зако
нодавством, оскільки Конституція є також позитивним правом, але найви
щої юридичної сили.
Роль судової влади. За логікою цього судового рішення, консти
туційний контроль повинні здійснювати суди, оскільки типовою судовою
діяльністю є застосування та тлумачення права (^обов'язок суддів — казати,
що собою являє Конституція»),
Клаузула про верховенство Конституції. Позитивне законодав
ство, що не відповідає Конституції, є нечинним. Це твердження суду є ре
зультатом творчого тлумачення відповідного конституційного положення,
яке прямо не містило у собі такого висновку, власне, як і щодо повноважен
ня судів, а не інших державних органів здійснювати конституційний кон
троль. Про це прямо не зазначається у рішенні, а випливає з нього імпліцит-
но.
4. Наявність відповідної юрисдикції. Оскільки Конституції нале
жить верховенство щодо всіх інших позитивних актів, обов'язок суддів по
лягає у застосуванні Конституції у всіх відповідних справах. Як аргументує
Д. Маршалл, суд не мав би юрисдикції, якби не мав повноваження щодо пе
ревірки конституційності актів конгресу.
236
237
5. Суддівська присяга. Д. Маршалл керувався також і тим фактом, що судці складають присягу щодо дотримання Конституції. Хоч у США присягає кожний державний службовець, у тому числі й депутати конгресу та президент США, саме судовий конституційний контроль отримав всебічне визнання, а аргумент щодо присяги був лише додатковим та другорядним серед усіх інших аргументів.
Досвід США щодо перевірки конституційності правових актів ліг в основу американської, або дифузної моделі судового конституційного контролю, яка була у цілому сприйнята в інших країнах — як у колишніх британських колоніях (Канада, Індія), так і в країнах, які не перебували у сфері інтересів британської корони (Аргентина).
У Європі судовий конституційний контроль почав здійснювати спеціальний орган — Конституційний трибунал (суд) — що був заснований згідно з Конституцією Веймарської республіки 1919 року в Німеччині, Конституцією Австрії 1920 року та Конституцією Чехословаччини 1920 року. Судовий, конституційний контроль у континентальній Європі почав здійснюватись згідно з європейською, або концентрованою моделлю, яка докорінно відрізнялась від дифузної моделі судового конституційного контролю.
Утворення єдиного судового органу для здійснення конституційного правосуддя стало прямим наслідком інтелектуально-доктринального впливу австро-американського науковця Г. Кельзена. Діяльність такого суду на його думку, має забезпечувати «естетику права» та гарантувати логічну єдність системи правових норм, з яких складалась його концепція «чистого» позитивного права, а також захищати позитивне право від втручання у його сутність інших нормативних систем — наприклад моралі або природного права. Г Кельзен обґрунтовував необхідність створення Конституційного суду не тільки нагальною потребою забезпечити верховенство Конституції як юридичного документа, а й «пом'якшити» підозри європейських політиків щодо суддівського втручання у здійснення їх «суверенних» законодавчих повноважень. Це була альтернативна пропозиція з метою наукової нейтралізації затятих прихильників американської моделі судового конституційного контролю. Головним аргументом Кельзена було те, що централізований судовий конституційний контроль не може бути ні узурпацією парламентського суверенітету, ні політичним контролем.
По-перше, стверджував він, необхідно розрізняти діяльність законодавця, яка є творчою та позитивною, та діяльність конституційного суду, який є «негативним законодавцем», оскільки скасування закону має ту саму природу що і його прийняття, за виняткомм лише її негативного характеру Як один з ідеологів правового позитивізму XX століття, Г. Кельзен виключав будь-яку творчу діяльність судді щодо застосування конституційних норм та відповідну судову правотворчість як логічний результат цієї діяльності, оскільки конституційний суддя здійснює правосуддя механічно і не може
вийти за позитивно закріплений зміст конституційних норм. Крім того, він повинен виносити свої рішення лише на підставі правових позитивних норм, визначених у Конституції абсолютно точно і чітко.
Як послідовний позитивіст, Г. Кельзен був упевнений, що конституції не повинні містити біллі про права, які він називав нормами природного права, а також норми-принципи ціннісної спрямованості: «Іноді у текстах конституцій містяться посилання на принципи (природного права) та ідеали справедливості, правосуддя, свободи, рівності, моралі тощо, без чіткого визначення цих термінів... Але, зважаючи на конституційне правосуддя, вони можуть відігравати дуже небезпечну роль. Суд може розтлумачити ці конституційні положення, які уповноважують законодавця лише брати до уваги принципи правосуддя, справедливості, рівності, як позитивні вимоги щодо змісту законів»11.
По-друге, наполягає цей науковець, щоб Конституційний суд не був політичним органом і мав незалежність від політичних гілок влади, він має формуватися з професійних суддів та професорів права, а члени парламенту та уряду не можуть входити до його складу.
Отже, необхідність створення Конституційного суду як єдиного органу конституційної юрисдикції для судового захисту Конституції Г Кельзен обґрунтовує на підставі трьох основних
1. Умовою існування та належного функціонування конституційного правопорядку є логічна єдність, наявність якої забезпечується відповідністю всіх нормативно-правових актів Конституції як закону найвищої юридичної сили. Згідно з абзацом першим § 1 Конституції Чехословаччини 1920 року, яка розроблена та прийнята під впливом Г. Кельзена, «будь-який закон, що суперечить Конституції, ЇЇ частинам або законам, що її змінюють та доповнюють, є нечинним».
F. Кельзен зазначає: «Конституція без гарантій проти антиконсти-туційних актів не є цілком обов'язковою у технічному сенсі... Конституція, згідно з якою неконституційні акти та, зокрема, неконституційні закони залишаються чинними тому що їх неконституційність не може призвести до їх скасування, більше або менше є еквівалентом, з юридичного погляду бажанню без зобов'язальної сили»12.
. 2. Як справедливо вважав Г. Кельзен, у процесі реалізації власних повноважень та при виконанні конституційних завдань різні вищі державні органи можуть конфліктувати, а їх правові акти — не відповідати Конституції.
11 Цит. за: Stotte A. The Birth of Judicial Politics in France. The Constitutional Council in Comparative Perspective. — Oxford University Press, 1992. — P. 229.
li Kelsen H. La Garantic juridictionclle de la Constitution (la justice constitutionelle) // Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a I'Etranger. — Paris, 1928. — P. 250. Цит. за: Brewer-CariasA Judicial Review in Comparative Law. — Cambridge, 1989- — P. 124.
238
239
Тому Конституційний суд є необхідним, щоб вирішувати можливі конфлікти щодо компетенції державних органів та визнавати видані ними правові акти нечинними, якщо вони суперечать Конституції, перебираючи на себе функцію негативного законодавця. Тому, за Г. Кельзеном, Конституційний суд є державним органом, який відрізняється від звичайних судів як за місцем у системі державних органів, так і за функціями.
3. Конституційний суд є органом ддя захисту парламентської меншості від парламентської більшості, який обмежує парламентську більшість та унеможливлює прояви її свавілля: «Якщо вважати сутністю демократії не всевладну більшість, а постійні домовленості, які укладаються суспільними групами, представленими у парламенті більшістю та меншістю, а також заснований на цьому суспільний спокій, то Конституційний суд є найбільш придатним органом для здійснення цієї ідеї. Лише сама загроза звернення до Конституційного суду може виявитися достатнім засобом меншості для запобігання антиконституційному порушенню з боку більшості тих інтересів, що захищаються правом, а отже, і для опору диктатурі більшості, яка є такою ж загрозливою для суспільного спокою, як і диктатура меншості*1-*.
Інститут судового конституційного контролю, згідно з першими європейськими конституціями XX століття у країнах, де була сприйнята ідея Г. Кельзена, відрізнявся від американської моделі вузькими повноваженнями-, до Конституційного суду могли звертатися лише певні, чітко визначені державні органи; неможливо було визначити антиконституційність державних правових актів, зокрема законів, на підставі порушення ними основних прав та свобод, оскільки вважалось, що у Конституції неможливо позитивно закріплювати ці права або природне право.
Наприклад, за Веймарською конституцією 1919 року Конституційний суд отримує такі повноваження щодо здійснення конституційношконтро-лю: 1) повноваження на здійснення процесу імпічменту, на вимогу парламенту, президента, канцлера або федерального міністра за будь-яке умисне порушення Конституції; 2) повноваження на вирішення спорів з питань застосування суб'єктом федерації національного (федерального) права; 3) повноваження на розгляд та вирішення конституційних компетенційних конфліктів між суб'єктами федерації.
Згідно з Конституцією Австрії 1920 року до Конституційного суду могли звертатися лише глава виконавчої влади для здійснення судового контролю щодо конституційності законів земель, та уряди земель щодо конституцій-носгі федеральних законів.
Більшість європейських країн сприйняли концепцію Г. Кельзена за єдиним винятком — вони надали конституційну юрисдикцію щодо безпосереднього захисту конституційних прав та свобод, які закріплювались у текстах європейських конституцій як позитивне право, окремому органу
судової влади. «Розквіт» судового конституційного контролю та посилення ролі конституційних судів припадає на другу половину XX століття, коли у європейських країнах була відкрита принципово інша юридична природа конституційного правосуддя з метою запобігання поверненню нацизму. Засновники нових післявоєнних конституційно-демократичних режимів в Італії, Німеччині, Австрії, а згодом — у Іспанії, Греції, надали конституційним судам повноваження та поклали відповідний обов'язок щодо захисту конституційних прав та свобод від зловживань публічної влади шляхом надання їм ефекту безпосередньої дії. А це неминуче привело до рецепції природного права у межах конституційного права та судової правотворчосгі при застосуванні та тлумаченні Конституції.
Крім того, на думку професора Центральноєвропейського університету А. Шайо, централізованість органів судового конституційного контролю пояснювалась міркуваннями кадрової політики, оскільки у кожній країні можна знайти десять-двадцять суддів, які мають ліберально-демократичні переконання та вміють застосовувати Конституцію як сукупність норм прямої дії. Слід також мати на увазі, що конституційне судочинство, особливо після закріплення на конституційному рівні білля про права, суттєво відрізняється від звичайного судочинства, яке у континентальній Європі здійснюють кар'єрні судді після отримання базової юридичної освіти. Тому для належного відправлення конституційного правосуддя необхідно було доручити цю справу професіоналам найвищої кваліфікації, видатним представникам юридичної еліти.
Як підкреслює з цього приводу вже згадуваний А. Стоун: «Включення до конституцій біллей про права, які гарантуються судовою владою та безпосередньо застосовуються у судах, перетворило ці суди у позитивних законодавців. Зважаючи на їх вплив на формування політики, можна сказати, що вони стали більше не схожими, аніж схожими на кельзенівську модель. Слід пам'ятати, що різниця між позитивною та негативною судовою право-творчістю полягає у визнанні чи запереченні юрисдикції щодо природних прав. За Кельзеном, будь-який суд, який здійснює повноваження щодо конституційного контролю з посиланням на природні права, неминуче виконує функцію законодавця. Різниця між законотворчістю та судовим рішенням зникає, принаймні її вже не можна пояснити з позицій вчення П.Кельзена*м. Отже, безпосередній захист конституційних прав та свобод перетворив європейські конституційні суди, що створювались за моделлю Г Кельзена як органи конституційного контролю (простий, або механічний конституційний контроль), на органи конституційного правосуддя.
Повноваження Конституційного суду щодо скасування законів, які порушують конституційні права та свободи як неконституційних, уперше
13 KeisenH,- Ibid -P. 253.
14 Stone A. The Birth of Judicial Politics in France. The Constitutional Council in Comparative Perspective. ~ Oxford University Press, 1992. - P. 231.
240
241
закріплюються в Основному законі ФРН 1949 року, і з цього часу набуває розвитку європейська конституційна юриспруденція фундаментальних прав і свобод, а функції конституційних судів, їх повноваження та нова творча діяльність уже не узгоджуються з класичною кельзенівською моделлю.
Інститут судового конституційного контролю тривалий час був невідомий в Україні. Перша згадка про Конституційний Суд України міститься у статті 112 Конституції УРСР 1978 року, нова редакція якої була прийнята та доповнена Законами України від 24 жовтня 1991 року та від З червня 1992 року. У частині першій цієї статті зазначається, що Конституційний Суд України обирається Верховною Радою України на десять років з числа спеціалістів у галузі права у складі голови, двох заступників голови і 12 членів суду. З червня 1992 року був прийнятий перший Закон України «Про Конституційний Суд України».
Аналіз українських конституційних документів XIX — початку XX століття (до утворення Української Радянської Соціалістичної Республіки) дає змогу дійти висновку, що ідея створення окремого органу конституційної юрисдикції за моделлю Г.Кельзена не отримала широкого визнай-ня, не кажучи вже про американську модель судового конституційного контролю. Частково це можна виправдати недовірою до суддів як судових охоронців Конституції, що пов'язувалось з догматичним сприйняттям теорії поділу влади Ш. Монтескье, а також виключною важливістю для конституційної системи доби Центральної ради або Української Народної Республіки принципу верховенства представницького органу державної влади. Наприклад, у статті 141 проекту Основного державного закону Української Народної Республіки 1919 року зазначається^ що «суди не мають права оспорювати важності законів, що їх у належний спосіб видано і оголошено, натомість мають право рішати, чи розпорядження державної влади і самоврядування видано згідно з постановами діючих законів і чи ся влада не переступила своєї компетенції»^
У радянський період судовий конституційний контроль також повністю заперечувався, оскільки вважалось, що він є невід'ємним елемент том «буржуазної доктрини» поділу влади. Як стверджував відомий радянський юрист А. Вишинський: «Кожний закон (у буржуазних країнах) передбачається чинним до того часу, поки приватна особа або капіталістичне підприємство не надсилає петицію з вимогою оголосити або цей закон, або його параграф неконституційним. На практиці це право (повноваження) широко використовується монополістичними кліками експлуататорів для оголошення неконституційними тих законів, які суперечать їхнім інтересам»1''.
Загальновідомо, що ідеологія диктатури пролетаріату повністю виключала теорію поділу влади та існування конституційних обмежень щодо державної влади. Пізніше відсутність цих обмежень стала характерною рисою для обґрунтування верховенства парламенту — Верховної Ради СРСР чи союзних республік — як виразника волі суверенного народу, якому, принаймні теоретично, належала верховна державна влада. Як зазначалось у радянській юридичній літературі того часу, «народні суди не можуть втручатися в оцінку внутрішньої конституційності законів, оскільки привласнення ними таких повноважень поставило б їх у становище політичних установ, які контролюють верховну владу, що суперечить духу нашої Конституції»17.
Перші конституції Радянської України регулювали механізм затвердження, зміни та доповнення Конституції, а не здійснення конституційного контролю. Скажімо, згідно з підпунктом а) пункту 1 статті 6 Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки 1919 року, до компетенції «Центральної Радянської Влади на Вкраїні* належало «затвердження, зміна і доцовнення Конституції».
Згідно з пунктом а) третьої частини статті 22 Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки 1929 року, до виключного відання верховного органу влади республіки — Всеукраїнського з'їзду рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів ■— належало затвердження, зміна та доповнення Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки, а також «остаточне затвердження Конституції Автономної Молдавської Соціалістичної Радянської Республіки та змін і доповнень тої Конституції» пункт «б» третьої частини статті 2 2 цієї Конституції).
Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет, який, згідно зі статтею 25 Конституції УСРР 1929 року, в періоди між всеукраїнськими з'їздами рад був верховним законодавчим, розпорядчим та виконавчим органом влади Української Соціалістичної Радянської Республіки, розглядав питання про часткові зміни Конституції УСРР, подаючи їх на затвердження Всеукраїнському з'їзду рад (пункт «з» частини першої статті ЗО цієї Конституції"), а також розглядав питання про зміну Конституції Автономної Молдавської Соціалістичної Радянської Республіки з подальшим поданням на остаточне затвердження Всеукраїнському з'їзду рад (пункт «и» частини першої статті ЗО цієї Конституції) та порушував у порядку ініціативи перед верховними органами Союзу Радянських Соціалістичних Республік питання про зміну Конституції Союзу Радянських Соціалістичних Республік (пункт «і» частини першої статті ЗО цієї Конституції).
Питання щодо здійснення конституційного контролю вперше регулюються у статті ЗО Основного Закону (Конституції) Союзу Радянських
Історія Української Конституції. — К.: Право, 1997. — С 1 57. VyshinskyA. The Law of the Soviet State. - London, 1948. — P. 58.
17 Дябло Я К Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР. -
М, 1928.-С 95. .
242
243
Соціалістичних Республік 1924 року, до складу якого входила Українська Соціалістична Радянська Республіка — УСРР (договір про утворення СРСР входив до другого розділу цієї КонституціО. Згідно з цією статтею, Президія Центрального Виконавчого Комітету СРСР наглядала за проведенням у життя Конституції СРСР та виконанням усіх постанов з'їздів рад та ЦВК СРСР всіма органами влади. Згідно з цією Конституцією, ЦВК СРСР був вищим органом влади СРСР у період між з'їздами рад та складався з двох палат: Ради Союзу та Ради Національностей. Президія ЦВК СРСР була вищим законодавчим, виконавчим та розпорядчим органом влади СРСР у період між сесіями ЦВК СРСР
Згідно з пунктом «б» статті 43 цієї Конституції, Верховний Суд СРСР наділявся повноваженнями щодо надання висновків на вимогу ЦВК СРСР про законність тих або інших постанов (у широкому значенні. — СНІ.) союзних республік з позиції Конституції.
Відповідно до Положення про Верховний Суд СРСР (літера «А» статті 2), виданого у розвиток статті 43 Конституції, його нагляд за конституційністю законів здійснювався у двох формах: 1) Верховному Суду належало право звертатися з поданням до Президії ЦВК СРСР про припинення та скасування постанов і розпоряджень центральних органів та окремих наркоматів СРСР, крім постанов ЦВК СРСР та його Президії, з мотивів їх неузгодженості з Конституцією, як на підставі подання центрального органу союзних республік, так і з власної ініціативи; 2) Верховний Суд формулював висновки на вимогу Президії ЦВК СРСР щодо конституційності постанов верховних органів союзних республік, а також Ради Народних Комісарів СРСР. Висновки щодо конституційності постанов Ради Народних Комісарів СРСР формулювалися як на вимогу Президії ЦВК СРСР, так і з власної ініціативи, оскільки пукнт «б» літери «А» статті 2 цього Положення надавав/Верховно-му Суду СРСР право вносити протест щодо постанов та розпоряджень усіх центральних органів влади, за винятком ЦВК та його Президії1*.
Як поясняє юридичну природу цих дій Верховного суду В. Дябло: «Висновки Верховного суду СРСР пра неконституційність тих або інших постанов та розпоряджень не тягнуть за собою анулювання неконституційних законів без санкції Президії ЦВК. Отже, Верхсуд Союзу є ніби консультацією Президії ЦВК з питань конституційності законів. Такий характер конституційних функцій Верховного Суду позбавляє Верхсуд самостійного політичного значення. Строго кажучи, органом конституційного контролю у нас є ЦВК СРСР»19.
Порушення Конституції СРСР 1924 року, що були розглянуті Президією ЦВК СРСР, розподілялись на чотири групи:
Структурні порушення: а) зміни структури вищих державних органів,
що здійснюються органами, не уповноваженими на це Конституцією; б)
створення нових органів, що не передбачені Конституцією; в) зміни кон
ституцій союзних республік, що не узгоджені з Конституцією СРСР.
Порушення компетенції: а) привласнення компетенції органів Союзу
органами союзних республік; б) перевищення органами Союзу власної
компетенції за рахунок компетенції союзних республік; в) втручання одних
союзних наркоматів у компетенцію інших; г) видання союзними наркома
тами актів, що належать до відання законодавчих органів Союзу
Неузгодженість між актами вищих органів Союзу РСР та союзних рес
публік, що суперечить Конституції СРСР: а) через порушення загальносоюз
ного законодавства органами Союзу РСР; б) через порушення загальносо
юзного законодавства органами союзних республік; в) через порушення
органами Союзу законодавства союзних республік
Порушення порядку видання законодавчих актів та розпоряджень, що
їх припускаються органи Союзу, а також органи союзних республік стосов
но законів та розпоряджень органів союзу20.
Отже, такий конституційний контроль мав політичний, а не юридичний характер, незважаючи на те що висновки щодо конституційності готувалися найвищим судовим органом СРСР, але рішення приймались політичним органом — Президією ЦВК СРСР з урахуванням не тільки юридичної аргументації, ай політичних міркувань.
Політична модель радянського конституційного контролю була закладена й у наступних конституціях СРСР та УРСР. Так, згідно з пунктом «г» статті 14 та статтею 31 Конституції СРСР 1936 року, повноваження щодо «контролю за виконанням Конституції СРСР, за забезпеченням відповідності конституцій союзних республік Конституції СРСР» належали Верховній Раді СРСР. Аналогічні повноваження належали Верховній Раді УРСР, яка, згідно з пунктом «а» статті 19 Конституції УРСР 1937 року, здійснювала контроль за її виконанням.
З прийняттям Конституції СРСР 1977 року та, відповідно, Конституції УРСР 1978 року повноваження щодо здійснення конституційного контролю знов передаються президії представницького органу влади. Згідно з пунктом 4 статті 121 Конституції СРСР 1977 року Президія Верховної Ради СРСР ^здійснює контроль за дотриманням Конституції СРСР та забезпечує відповідність конституцій та законів союзних республік Конституції та законам СРСР». Згідно з пунктом 4 статті 108 Конституції УРСР 1978 року контроль за додержанням Конституції Української РСР здійснювала Президія Верховної Ради Української РСР.
Слід також зазначити, що в СРСР періоду «перебудови» був створений уперше в радянській історії прототип сучасного Конституційного суду —
|в Цит. зяДябдо ВХ Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР. - М., 1928. - С 94. 19 Там само.-С 94-95.
Там само. - С. 100-101.
244
245
квазісудовий орган попереднього конституційного контролю — Комітет конституційного нагляду СРСР на базі Закону «Про зміни та доповнення статті 12 5 Конституції СРСР» від 1 грудня 1988 року з подальшими змінами, а 23 грудня 1989 року було прийнято Закон СРСР «Про конституційний нагляд в СРСР». Він втратив свою чинність у зв'язку з розпадом СРСР та укладанням 8 грудня 1991 року Угоди про створення Співдружності Незалежних Держав (СНД).
Після проголошення Декларації про державний суверенітет України, ухваленої Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 року, Конституція УРСР 1978-го зазнала суттєвих змін (за винятком глави 10 «Виборча система», яка була прийнята в редакції Закону № 8303-11 від 27.10.1989 — тобто до 16 липня 1990 року) починаючи з самої назви, — тепер це була Конституція (Основний Закон) України 1978 року.
Відповідно до Закону УРСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 24 жовтня 1990 року (Відомості Верховної Ради (ВВР). -г 1990. — № 45. — С 606) уперше в українській історії засновується інститут конституційного суду шляхом викладення статті 112 Конституції УРСР у новій редакції:
«Стаття 112. Конституційний Суд Української РСР обирається Верховною Радою Української РСР на десять років з числа спеціалістів у галузі права у складі Голови, заступника Голови і 23 членів Суду.
Особи, обрані до Конституційного Суду Української РСР, не можуть одночасно входити до складу інших державних органів, діяльність і акти яких є піднаглядними Конституційному Суду, а також бути народними депутатами Української РСР чи належати до будь-яких політичних партій і рухів.
Особи, обрані до Конституційного Суду Української РСР, при виконанні . своїх обов'язків є незалежними і підкоряються тільки Конституції Української РСР.
Організація і порядок діяльності Конституційного Суду Української РСР визначаються Законом про Конституційний Суд Української РСР».
Згідно з пунктом 19 частини третьої статті 97 Глави 12 Конституції 1978 року (Глава 12 цієї Конституції була прийнята у редакції Закону № 8303-11 від 27.10.1990), за Верховною Радою України закріплювалось нове повноваження — щодо тлумачення Конституції України і законів України, якого не було у попередніх радянських конституціях. У свою чергу контроль за додержанням Конституції України продовжувала здійснювати Президія Верховної Ради України, але вже згідно з пунктом 6 частини першої статті 106 цієї Конституції.
Разом з тим у зазначений період нашої історії, на рівень нагальних вийшло питання прийняття нової Конституції України, що потребувало якнайскорішого розв'язання. З цією метою Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 року була схвалена концепція нової Конституції України, в основу якої були покладені ідеали та принципи правової держави: пріоритет
загальнолюдських цінностей, рецепція загальновизнаних норм міжнародного права, жорсткий механізм внесення конституційних змін та доповнень тощо. Прогресивним, з позицій розвитку українського конституціоналізму, видавався пункт 4 «Загальнометодологічних принципів Концепції»: «Норми нової Конституції — норми прямої дії. Неприпустимою є відмова від їх застосування внаслідок відсутності конкретизуючих законів або інших нормативних актів».
Розділ VIII цієї концепції спеціально присвячувався охороні (судовій) Конституції та порушував питання про необхідність створення Конституційного Суду
«З метою неухильного дотримання Конституції, посилення контролю за конституційністю законів, а також конституційністю підзаконних актів необхідно:
визначити основоположні принципи конституційного контролю, встановити межі, форми, юридичні наслідки його здійснення;
створити Конституційний Суд Республіки;
наділити Конституційний Суд широкими повноваженнями, зокрема надати йому право припиняти дію законів, актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оголошувати їх юридично недійсними, ухвалювати рішення про незаконність дій, розпоряджень несудових державних влад за скаргами окремих громадян про порушення їх конституційних прав і свобод».
Наступна згадка про Конституційний Суд України у юридичних документах конституційного рівня з'являється у Конституційному договорі між Президентом України та Верховною Радою України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», який укладено 8 червня 1995 року.
Зокрема у статті 38 цього договору зазначається: «Конституційний Суд України є незалежним органом судової влади, що забезпечує відповідність законів, інших нормативних актів законодавчої і виконавчої влади Конституції України, охорону конституційних прав та свобод людини і громадянина».
Але повноваження щодо здійснення конституційного контролю закріплювались у цьому договорі за Верховною Радою України, яка «приймає Конституцію України, закони України, кодекси та інші кодифіковані акти, вносить до них зміни і доповнення, дає їх офіційне тлумачення» (пункт 1 частини першої статті 17); «здійснює контроль за виконанням Конституції України, законів України та постанов Верховної Ради України» (пункт 2 частини першої статті 17); «здійснює контроль у сфері захисту прав людини» (пункт 3 частини першої статті 17).
Чинна Конституція України 1996 року проголосила у статті 147, що Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в
246
247
Україні. У інших статтях Конституції України зазначається, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України, висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, висновок на законопроект про внесення змін до Конституції України, а також висновок про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України.
16 жовтня 1996 року був прийнятий Закон України «Про Конституційний Суд України», на підставі якого був сформований Конституційний Суд України. Початок практичної реалізації цього закону став точкою відліку становлення та розвитку судового конституційного контролю в Україні.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 23 Главы: < 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.