НОВОЕ В  КОНСТИТУЦИОННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ КОМПЕТЕНЦИИ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СССР И   ЕГО   ПРЕЗИДИУМА

1. Верховном}' Совету СССР как органу всенародного представительства принадлежит решающая роль в осуществлении компетенции Союза ССР. Именно в его руках сосредо-

16

точиваются ключевые полномочия, позволяющие ему выступать в качестве высшей власти в пределах подведомственной территории, решать основные и наиболее важные вопросы хозяйственной, социально-культурной и государственной жизни, осуществлять действенный контроль за работой всех иных государственных органов, учреждений и организаций.

Отражая линию партии на дальнейшее расширение и углубление социалистической демократии, Конституция СССР 1977 г. еще более усиливает значение высшего органа государственной власти в решении важнейших вопросов жизни общества.

Конституция СССР 1936 г. предусматривала в основном негативный способ определения компетенции высшего представительного органа власти — через компетенцию государства и компетенцию подотчетных Верховному Совету органов. Верховный Совет СССР, говорилось в ст. 31 Конституции СССР 1936 г., осуществляет все права, присвоенные Союзу ССР, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету органов: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств СССР. При этом в Конституции СССР отсутствовал точный перечень вопросов, относимых к исключительному ведению Верховного Совета. Такой способ определения компетенции высших представительных учреждений порождал известные трудности при решении практических вопросов разграничения компетенции высших органов, осложнял установление предметов исключительного ведения Верховных Советов СССР, ибо полномочия большинства подотчетных ему органов только в основе своей определяются нормами конституций, в развернутом же виде они закрепляются обыкновенными законами, а применительно к органам государственного управления — и многочисленными постановлениями Совета Министров СССР. Кроме того, ст. 31 Конституции СССР 1936 г. прямо ограничивала прерогативы высшего представительного органа власти в осуществлении компетенции Союза ССР оговоркой о неподведомственности ему вопросов, входящих в сферу компетенции подотчетных Верховному Совету СССР органов1.

Конституция СССР 1977 г. по-новому определяет компетенцию Верховного Совета СССР. Так, в ст. 108 говорится, что Верховный Совет СССР «правомочен решать все вопро-

1 В литературе высказывались и другие точки зрения по поводу содержания ст. 31 Конституции СССР. См. об этом А. X. Макненко, Верховные органы народного представительства социалистических стран, М., 1972, с. 36—37; Б. М. Лазарев, Компетенция органов управления, М., 1972, с. 126^128.

2—579

...

сы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР», т. е. ясно указывается, что границы компетенции Верховного Совета СССР в целом совпадают с границами компетенции Союза ССР. Тем самым подчеркивается широта и полнота, всеобъемлющий характер компетенции высшего представительного органа власти. Во-вторых, в этой статье дается перечень важнейших предметов исключительного ведения Верховного Совета СССР, т. е. тех вопросов, которые вправе решать только верховный орган народного представительства и которые никакими другими органами государства решаться не могут. В-третьих, в заключительной части ст. 108 определяется, что в руках Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти, наиболее прямо и непосредственно выражающего государственную волю советского народа, сосредоточивается вся полнота законодательных полномочий СССР. В отличие от Конституции СССР 1936 г. новая Конституция предусматривает, что законы СССР могут приниматься не только Верховным Советом СССР, но и всенародным голосованием (референдумом). Однако возможность принятия закона путем референдума не колеблет принцип сосредоточения всей полноты законодательных полномочий в руках Верховного Совета СССР, ибо, согласно Конституции, решение о проведении всенародного голосования по законопроекту может быть принято лишь Верховным Советом СССР.

2. Одной из важнейших юридических гарантий главенствующего положения Верховных Советов в системе органов Советского государства является выделение предметов их исключительного ведения.

Содержание полномочий Верховного Совета СССР в целом предопределяется ст. 73 Конституции СССР, устанавливающей предметы ведения Союза ССР «в лице его высших органов государственной власти и управления...». Достаточно проанализировать вопросы, перечисленные в данной статье, чтобы убедиться в их неоднородности. Они как бы распадаются на две группы. Первую из них составляют вопросы, решение которых в полном объеме сосредоточивается в руках высшего представительного органа власти. Вторую, более многочисленную группу, в этой статье образуют вопросы, которые решаются в процессе совместной деятельности ряда союзных органов. Это, например, установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления, проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны, определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рацисналь-

18

ному использованию и охране природных ресурсов, руководство единой денежной и кредитной системой, установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета и др. (см. п. п. 3—12 ст. 73). В обобщенном виде они содержат в себе полномочия всех или ряда союзных органов власти и управления — Верховного Совета СССР, его Президиума, Правительства СССР, союзных министерств и ведомств. Действующим законодательством подробно разграничивается компетенция данных органов. Причем в Конституции и иных законах СССР обозначается сфера отношений, подлежащих регулированию исключительно Верховным Советом СССР.

Так, в ст. 108 определяется, что принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений, принятие в состав СССР новых республик, утверждение образования новых автономных республик и автономных областей, утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, Государственного бюджета СССР и отчетов об их выполнении осуществляется исключительно Верховным Советом СССР. В данной статье к исключительному ведению Верховного Совета СССР относится, кроме того, «образование подотчетных ему органов СССР». Сравнительный анализ Конституции убеждает в том, что здесь имеются в виду только органы, непосредственно подотчетные Верховному Совету СССР: Президиум Верховного Совета СССР, Правительство СССР, Верховный Суд СССР и Генеральный Прокурор СССР, поскольку в отношении других органов СССР (министерств, государственных комитетов, специальных органов управления при Совете Министров СССР), также в соответствии со ст. 2 подотчетных Верховному Совету СССР, в ней предусматривается иной порядок их образования2.

Установленный в ст. 108 Конституции перечень не исчерпывает всех предметов исключительного ведения Верховного Совета СССР, закрепляемых конституционно. Ряд таких вопросов определяется и в других статьях Конституции. Это — принятие решения о проведении референдума по проектам законов СССР и другим наиболее важным вопросам государственной жизни (ст.ст. 5 и 108) или вопросам, по которым не было достигнуто согласие между палатами Верховного Совета СССР (ст. 115), определение порядка проведения выборов в Верховный Совет СССР, а также порядка деятельности Верховного Совета СССР и его органов (ст.ст. 101 и 127), принятие Закона о гражданстве СССР, о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в

2 См. п. 3 ст. 122 и п. 7 ст. 131 Конституции СССР. 2*

СССР, Законов о Совете Министров СССР, о Верховном Суде СССР, о Прокуратуре СССР, о Государственном арбитраже СССР, определяющих организацию и порядок деятельности этих органов 3. Примечательно, что в последнем случае разграничение компетенции Верховного Совета СССР и иных союзных органов произведена посредством указания на форму правового регулирования.

Указание на то, что такой-то вопрос решается «путем издания закона СССР» в сущности является особым методом определения предметов исключительного ведения Верховного Совета СССР. Такие указания можно встретить не только в Конституции, но и в обыкновенных законах СССР4.

Новая Конституция СССР более широко и дифференцированно определяет объем полномочий Союза на издание законодательных актов по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза и республик. На него возлагается «обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик» (п. 4 ст. 73), в то время как Конституция СССР 1936 г. в этой части предусматривала право Союза определять лишь «основы» или «основные начала» законодательства. Это значит, что в сфере совместной деятельности с республиками за Союзом ныне закрепляется право устанавливать не только принципы и основные начала правового регулирования, но и проводить — коль скоро это необходимо для обеспечения единства законодательства в масштабе всего Союза ССР — детальное или даже полное (исчерпывающее) регулирование отдельных видов общественных отношений по вопросам, отнесенным Конституцией и другими законодательными актами СССР к компетенции Союза.

Как свидетельствует практика, принципы и задачи законодательства по отдельным его отраслям, нормы, раскрывающие сущность основных правовых институтов, устанавли-

3          См. ст. ст. 33, 37,  136, 153,  162, 168 Конституции СССР.

4          Так, в ст. 12 Закона «О бюджетных правах Союза ССР и союзных

республик» от 30 октября  1959 г. предусмотрено, что «налоговые платежи

населения устанавливаются Верховным Советом СССР», а платежи госу

дарственных   предприятий  и  хозяйственных   организаций,  колхозов,   пред

приятий  и  организаций кооперативных  систем  и  предприятий  обществен

ных организаций, поступающие в Государственный бюджет СССР, «уста

навливаются    законами    СССР    и   издаваемыми   в   соответствии   с   ними

постановлениями    Совета    Министров    СССР»    («Ведомости    Верховного

Совета СССР», 1959, № 44). Таким образом, данным законом к исключи

тельному ведению Верховного Совета СССР отнесено установление любых

налоговых платежей населения, а также основополагающих норм, регули

рующих платежи государственных, кооперативных и иных предприятий  и

организаций, поступающие в бюджет.

20

ваются Верховным Советом СССР в актах, именуемых обычно Основами законодательства. Издание такого рода актов составляет исключительную прерогативу Верховного Совета

СССР.

Необходимость расширения объема законодательных полномочий Союза была подготовлена всем ходом предшествующего развития советского союзного законодательства. На протяжении длительного времени в области земельного, водного, лесного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, исправительно-трудового, трудового, брачно-семейного законодательства, равно как и в других отраслях законодательства, по которым Конституция СССР 1936 г. к компетенции Союза относила установление лишь основ или основных начал законодательства, органами Союза, кроме основополагающих актов, принимались многочисленные акты более узкого или даже частного значения, с помощью которых обеспечивалась подробная, а подчас и полная регламентация отдельных видов общественных отношений, ибо это диктовалось интересами развития СССР как единого целого. После 1957 г. Верховным Советом СССР было принято в общей сложности 13 общесоюзных Основ по различным отраслям законодательства, и все они в той или иной степени исходят из необходимости их последующего развития не только в кодексах и иных законодательных актах союзных республик, но и в общесоюзном законодательстве, принимаемом в соответствии с Основамиь.

Конституция СССР 1977 г. раскрывает новые горизонты для дальнейшего расширения сферы совместной деятельности Союза и республик.

Как известно, в литературе высказывались обоснованные мнения о целесообразности издания Союзом основополагающих законодательных актов по всем основным отраслям и сферам управления народным хозяйством, находящимся в

° В юридической печати предпринимались попытки охватить понятием «основ» по Конституции СССР 1936 г. всю совокупность актов, издаваемых Союзом по вопросам союзно-республиканской компетенции. Однако такая трактовка искажала само представление об «основах законодательства», как особом правовом явлении. «С точки зрения действительного смысла Конституции СССР 1936 г., как справедливо отмечал М. Г. Кириченко, — под основами законодательства следует понимать объем компетенции или совокупность прав Союза в лице его верховных органов на Іздание наиболее принципиальных и наиболее общих для всех союзных республик общесоюзных законодательных актов по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции» (М. Г. Кириченко, О юридической природе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, «Советское государство и право», 1975, № 4, с. 22). На недопустимость отож-'ствления основ со всей совокупностью издаваемых Союзом актов обращалось внимание в специальных работах. По верному замечанию С. В. По-

21

совместном ведении Союза ССР и союзных республик (планирование, капитальное строительство, материально-техническое снабжение и т. п.). Необходимость законодательного регулирования соответствующих отношений в основном и главном со стороны Союза ССР неоспоримо подтверждается жизнью и отвечает интересам дальнейшего укрепления Советского союзного государства.

Отмеченная тенденция проявляется в области не только хозяйственного, но и государственного строительства. С учетом всего предшествующего опыта развития законодательства о Советах Конституция СССР 1977 г. закрепила за Союзом право устанавливать «общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов власти и управления» (п. 3 ст. 73). Конкретные формы регулирования деятельности Советов со стороны союзных органов зависят от характера закрепляемых отношений. Рамками «общих начал» охватывается как определение конституционных основ построения и деятельности Советов народных депутатов (что составляет предмет исключительного ведения Верховного Совета СССР), так и установление основных прав и обязанностей Советов различных звеньев, определение правового статуса депутатов всех звеньев Советов и т. п. в особых законодательных актах, которые могут приниматься как непосредственно Верховным Советом СССР, так и его Президиумом с последующим утверждением Верховного Совета6.

3. Сфера компетенции Верховного Совета СССР, как уже отмечалось, не ограничивается только лишь предметами его исключительного ведения. Она носит как бы собирательный характер в том смысле, что ею охватываются все стороны работы государственных органов. Причем ряд предметов общегосударственного регулирования Конституция относит к

Лениной, «законодательный акт может рассматриваться как составная часть основ применительно к ст. 14 Конституции СССР 1936 г., лишь если он устанавливает исходные положения, на базе которых будут изданы другие нормативные акты, детально регулирующие соответствующие отношения. Поскольку же нормативный акт, регламентирующий в деталях определенные отношения, сам строится в соответствии с положениями, общими либо для данного института, либо для соответствующей отрасли законодательства в целом, он не подпадает под понятие составной части основ в смысле, ст. 14 Конституции СССР 1936 г. При иной постановке вопроса стиралось бы качественное различие между актом (актами), устанавливающими важнейшие общие положения законодательства по соответствующей отрасли права, и изданными на его основе и в его развитие другими общесоюзными законами и подзаконными актами (см. С. В. По-Ленина, Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы М., 1968, с. 8—9).

6 См.  С. А.  Авакьян, Правовое  регулирование  деятельности  местных Советов, М., 1974.

22

совместному ведению Верховного Совета и подчиненных ему органов (Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров, министерств и иных центральных органов управления СССР).

Разрешая разнообразные вопросы хозяйственной, социально-культурной и государственной жизни, Верховный Совет СССР выступает как представительный орган власти, осуществляющий свои собственные полномочия в порядке законодательной деятельности, верховного государственного управления, контроля и надзора. Этот момент, в частности, подчеркивается в новой Конституции СССР указанием на то, что Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума (ст. 131).

Специфичным для разделения труда между Верховным Советом и органами управления в совместной сфере государственной деятельности является то, что Верховный Совет призван решать не частные, второстепенные или чисто специальные вопросы, а коренные, комплексные, межотраслевые и территориальные проблемы государственного руководства, объединять и контролировать деятельность различных ^вень-ев органов государственного управления. Значение этих проблем развития хозяйства и культуры еще раз подчеркнул XXV съезд КПСС. С повышением роли представительных учреждений в условиях развитого социализма связана не подмена ими органов управления, а усиление и развитие функциональных связей между ними, все более активное воздействие представительных учреждений на все стороны работы исполнительных и распорядительных органов и других органов государственного управления, которые несут на себе основную тяжесть повседневной организаторской работы по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством. Именно в таком направлении, как свидетельствует практика, и развивается разделение труда между высшими представительными учреждениями и органами государственного управления в современный период7.

7 Характерны в  данной отношении  постановления  Верховного  Совета -СР «О состоянии медицинской помощи населению и мерах по улучшению здравоохранения в СССР» от 26 июня  1968 г., «О мерах по дальней--МУ  улучшению  охраны  природы  и  рациональному  использованию  при-одных ресурсов» от 20 сентября  1972 г., «О состоянии народного образо-я и мерах по дальнейшему совершенствованию общего среднего, профессионально-технического, среднего специального и высшего образования » от  19 июня  1973 г.   (см. «Ведомости Верховного Совета СССР», 68, А» 27. ст   223.  1972, № 39, ст. 346;  1973, № 30, ст. 391).

23

По общему правилу установление компетенции органа означает запрет для него выходить за эти рамки, а для других органов — вторгаться в сферу его компетенции. Из этого правила, обязательного для всех государственных органов, Конституция СССР 1977 г. делает единственное исключение в отношении верховных органов народного представительства, так как они занимают совершенно особое место в системе органов Советского государства. Из смысла ст. 108 Конституции СССР вытекает, что Верховный Совет СССР обладает правом принимать к своему рассмотрению и решению любые вопросы в пределах ведения Союза, даже если они прямо отнесены к компетенции иных союзных органов. Здесь, естественно, речь идет о таких вопросах, которые соответствуют назначению и характеру деятельности высшего представительного органа власти (этим, например, исключается взятие Верховным Советом на себя каких-либо функций в сфере правосудия, ибо, согласно Конституции, правосудие в СССР осуществляется только судом), причем сама возможность непосредственного решения Верховным Советом вопросов, прямо отнесенных к компетенции других органов, рассчитана на особые или чрезвычайные случаи. Правило о всеохватывающем характере компетенции Верховного Совета, сформулированное новой Конституцией с учетом всего исторического опыта нашего государства8, таким образом, вовсе не преследует цели какого-либо ослабления разделения труда между различными органами Советского государства, а лишь подчеркивает ведущую, решающую роль высших органов государственной власти в осуществлении всего объема государственной компетенции.

4. Как и прежняя Конституция, новая Конституция СССР исходит из того, что контроль Верховного Совета СССР распространяется на все области хозяйственной, социально-культурной и государственной деятельности, относящиеся к компетенции Союза ССР. Однако в отличие от Конституции

8 В  Конституции  РСФСР   1918 г.  устанавливалось,  что  ведению  Всероссийского  съезда  Советов  и  ВЦИК  подлежат  «все  вопросы  общегос} дарственного значения»   (ст. 49). Аналогичные указания, подчеркивавшие всеобъемлющий характер компетенции высших представительных органов власти в границах общегосударственной компетенции, имелись и в консти туциях  других   советских  республик   (см.   «История  Советской   Конститу ции  (в документах),  1917—1956», М, с.  150,  193, 347).

Отдельные случаи принятия на себя полномочий других государственных органов наблюдались в практике работы Верховного Совета СССР, который дважды (в 1939 и 1942 гг.) ратифицировал международные соглашения. (Конституция СССР 1936 г. относила ратификацию международных договоров СССР к ведению Президиума Верховного Совета СССР)

24

СССР 1936 г. эта сторона деятельности Верховного Совета СССР в новой Конституции получает значительно более полное выражение и закрепление. В Конституции СССР 1977 г. говорится, что палаты Верховного Совета СССР избирают постоянные комиссии «для содействия проведению в жизнь законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, контроля за деятельностью государственных органов и организаций». Одновременно Конституция предоставляет Верховному Совету СССР право создавать, когда он сочтет необходимым, «следственные, ревизионные комиссии и иные комиссии по любому вопросу», причем все государственные и общественные органы, должностные лица обязаны выполнять требования комиссий Верховного Совета и комиссий его палат, представлять им необходимые материалы и документы (ст. 125).

Хотя в этой статье специально не оговаривается, что Верховный Совет СССР создает следственные, ревизионные и иные комиссии «по любому вопросу», но в пределах компетенции СССР, такой вывод несомненно вытекает из ст. 76, в которой устанавливается, что каждая союзная республика есть суверенное социалистическое государство, компетенция которого ограничена лишь в пределах, указанных в ст. 73. Вне этих пределов союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории и суверенные права союзных республик охраняются Союзом ССР.

Объектами контроля со стороны высшего органа государственной власти являются соблюдение Конституции всеми органами, должностными лицами и гражданами в СССР, обеспечение соответствия конституций и законов союзных республик Конституции СССР; ход исполнения законов и иных актов Верховного Совета союзными, республиканскими и местными государственными органами, осуществление подчиненными органами возложенных на них законом специальных задач и функций.

В задачу Верховного Совета СССР входит прежде всего осуществление систематического и всестороннего контроля за деятельностью непосредственно подотчетных ему органов Союза ССР — Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, Верховного Суда СССР и Генерального Прокурора СССР. Причем в сферу верховного контроля подпадает вся деятельность этих органов по реализации закрепленной за ними компетенции, а не только ход выполнения ими отдельных решений и поручений Верховного Совета

Определенной   спецификой   отличаются   в   данном   плане

25

взаимоотношения с Верховным Судом СССР; согласно Конституции правосудие в СССР осуществляется только судами, поэтому Верховный Совет не вправе давать каких-либо указаний судебным органам по конкретным делам, и его контрольные функции сводятся к общей оценке работы Верховного Суда СССР в отношении задач и направлений его деятельности 9.

В отношении органов, прямо ему не подотчетных (согсь-ных, республиканских, местных). Верховный Совет СССР осуществляет общий контроль главным образом с точки зрения соблюдения ими требований Конституции СССР, обеспечения исполнения законов и иных предписаний Верховного Совета СССР. Всесторонний и систематический контроль за работой республиканских и местных органов власти составляет задачу высших представительных органов власти союзных и автономных республик.

В документах XXV съезда КПСС была подчеркнута необходимость конституционно установить более строгую систел-п отчетности всех исполнительных органов перед выборными органами власти.

В соответствии с этим требованием в Конституции СССР 1977 г. прямо закрепляется обязанность Правительства регулярно отчитываться в своей работе перед Верховным Советом (ст. 130).

К числу органов, подконтрольных Верховному Совету СССР, относятся также центральные органы управления (министерства, государственные комитеты). В случае необходимости высший представительный орган власти може І заслушивать на сессиях отчеты и этих органов. Развитие практики отчетов центральных отраслевых и функциональных органов государственного управления соответствует поставленной партией задаче усиления контроля Верховных Советов за деятельностью исполнительных органов. Но ввид.» многочисленности министерств и государственных комитетов Конституция не выдвигает требования, чтобы каждый из них регулярно отчитывался перед Верховным Советом. Здесь недопустима аналогия с высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, ибо в отношении Правительства Верховный Совет (а в период между сессиями Президиум) выступает единственной контролирующей инстанцией и никто, кроме Верховного Совета и его Президиума, не вправе требовать у него отчета. Что же касается министерств и государственных комитетов, то они подведомственны Совету Министров, который осуществляет за их ра-

9 См   «Верховный Совет СССР». М.,  1975. с. 343

26

ботой повседневный и непосредственный контроль, за действенность которого он несет ответственность перед Верховным Советом. Вот почему в данном случае речь может идти об отчетах таких органов на сессиях Верховного Совета только в случае необходимости, по решению высшего представительного учреждения.

В новой Конституции СССР подчеркивается, что Союз ССР есть единое союзное государство, усиливаются союзные начала управления. Этим определяется необходимость дальнейшего совершенствования координирующей и контролирующей деятельности Верховного Совета СССР. Развитию этой стороны деятельности Верховного Совета СССР могло бы способствовать, в частности, включение в практику работы его сессий дбсуждения докладов правительств союзных республик о ходе хозяйственного, социально-культурного и государственного строительства в республике, что вытекает из органического единства суверенитета Союза ССР и его субъектов — союзных республик. Принципиальная допустимость постановки таких докладов на сессиях Верховного Совета СССР подтверждается историческим опытом нашего государства. Как известно, доклады правительств союзных республик систематически обсуждались на сессиях ЦИК СССР, который принимал по ним развернутые постановления, намечающие конкретную программу развития хозяйства и культуры республик и необходимые для этого мероприятия, требующие помощи и участия союзных органов !0.

5. Новая Конституция СССР утверждает Верховный Совет СССР в качестве единственного высшего органа государственной власти СССР. С этим связано существенное уточнение правового статуса Президиума Верховного Совета СССР в системе органов Советского союзного государства-если Конституция СССР 1936 г. включала Президиум, наряду с Верховным Советом, в систему высших органов государственной власти СССР и одновременно позволяла характеризовать его в качестве постоянно действующего органа Верховного Совета СССР, призванного частично «замещать» Верховный Совет в период между его сессиями, то ныне действующая Конституция более строго и точно определяет правовой статус Президиума. Подчеркивая безраздельно главен-

гг       См. «3 сессия ЦИК СССР 2 созыва. Постановления», издание ЦИК

-Р,  1925. с.   10—12, «2 сессия ЦИК СССР 3 созыва. Постановления»,

ишие   ЦИК  СССР.   1926,   с.   19—23:   «3   сессия   ЦИК   СССР   3   созыва.

Постановления»,   издание   ЦИК   СССР.   1927.   с.   13—18;   «4   сессия   ЦИК

4  созыва.  Постановления»,  издание   ЦИК  СССР.   1928,   с.   23—31;

ш-г?еССИЯ  ЦИК  СССР  Ь   созыва    Постановления»,   издание   ЦИК  СССР.

ІУД, с   26—34

27

ствхющее положение Верховного Совета СССР в системе органов государства, Конституция СССР 1977 г. не именует Президиум «высшим органом государственной власти >. В ст. 119 устанавливается, что Президиум есть «постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчетный ему во всей своей деятельности и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями».

Наиболее ярко природ}- Президиума как постоянно действующего органа Верховного Совета отражают полномочия, связанные с организацией работы Верховного Совета (назначение выборов в Верховный Совет, созыв его сессий, координация деятельности постоянных комиссий палат и т. п.), и полномочия, связанные с осуществлением иаі в межсессионный период отдельных функций высшего органа государственной власти в целях обеспечения непрерывности верховного государственного руководства и контроля. Так, ПрсзидиулІ дает толкование законов СССР, осуществляет повседневное руководство работой местных Советов на основе обобщения практики союзных республик, в период между сессиями контролирует деятельность Правительства СССР, Верховною Суда СССР и Генерального Прокурора СССР, а также выполняет некоторые функции Верховного Совета СССР в области законодательства и государственного управления 1!.

Вместе с тем Конституция возлагает на Президиум осуществление ряда полномочий, которые Верховным Советом непосредственно, как правило, не осуществляются. В своей основной массе они касаются функций, типичных для института «главы государства» (учреждение орденов и медалей, установление почетных званий, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, назначение и отзыв дипломатических представителей СССР в иностранных государствах и при международных организациях, осуществление права помилования и др.).

Таким образом, Президиум наряд}' с правом осуществлять отдельные функции Верховного Совета в период между его сессиями, наделяется и широкой областью самостоятельной

:l Новой Конституцией СССР Flpesiuiiyvy Верховного Совета СССР предоставлено право в межсессионный период с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР вносить изменения в законе дательные акты СССР, утверждать изменения границ между союзными республиками, по предложению Правительства образовывать и упразі нять министерства и Государственные комитеты СССР, по представлению Председателя Совета Министров СССР освобождать от должности и назначать отдельных лиц. входящих з состав Совета Министров СССР (ст. 122 Конституции СССР)

28

компетенции. Но, рассматривая н разрешая широкий круг государственных вопросов, он во всех случаях, независимо от характера реализуемых полномочий, выступает в качестве постоянно действующего органа Верховного Совета СССР.

Среди выполняемых Президиумом функций высшего органа государственной власти в период между его сессиями особое место занимает правотворческая деятельность, связанная с изменением действующих законов.

Конституция СССР 1936 г. не предоставила Президиуму Верховною Совета СССР права на издание временных законодательных актов. Несмотря на это с первых лет существования этого органа практика пошла по другому пути, и в период между сессиями Президиум стал систематически издавать указы законодательного характера по отдельным вопросам компетенции Верховного Совета с последующим внесением их на утверждение Верховного Совета. Такая практика объективно обусловливалась природой Верховного Совета как «работающего учреждения», исключающей возможность повседневного выполнения им законодательных функций. Именное данное обстоятельство и вызвало к жизни необходимость проведения Президиумом — постоянно действующим органом Верховного Совета — отдельных законодательных мероприятий в межсессионный период. С учетом сложившейся практики Конституция СССР 1977 г. ныне прямо закрепляет за Президиумом Верховного Совета СССР право на осуществление отдельных законодательных полномочий и фиксирует одновременно те границы, в которых Президиумом эти полномочия могут использоваться.

Во-первых, законодательные полномочия Президиума ограничиваются правом на «внесение изменений в действующие законодательные акты СССР» (п. 1 ст. 122).

Во-вторых, путем установления предметов исключительного ведения Верховного Совета в Конституции ясно обозначается круг тех вопросов, которые вообще не могут разрешаться в первичном порядке указами Президиума Верховного Совета.

В-третьих, в Конституции подчеркивается, что внесение изменений в действующие законодательные акты может производиться Президиумом только «в случае необходимости» в период между сессиями Верховного Совета.

В-четвертых, все такие изменения подлежат обязательному представлению на утверждение Верховного Совета на его очередной сессии.

Таким образом, законодательные полномочия Президиума

чак органа, подчиненного Верховному Совету, совсем не рав-

означны законодательным полномочиям самого Верховного

29

Совета. И дело здесь не только в том, что сфера общественных отношений, которые могут регулироваться указами, значительно уже той, которая регулируется законами. Хотя ука^ изменяющий закон, вступает в действие до утверждения Верховным Советом и, стало быть, в этот период выполняет как бы функции закона, т. е. выступает в роли акта, обладающего «силой закона», дальнейшая его судьба всецело зависит от усмотрения Верховного Совета, и окончательную силу закона он получает лишь после утверждения высшим представительным органом власти. Это говорит об определенной подчиненности указа закону, которой не может существовать между актами одинаковой юридической силы 12. Здесь уместно провести аналогию с правом Президиума назначать и сменять отдельных лиц, входящих в состав Правительства, с последующим внесением на утверждение Верховного Совета. Как в первом, так и во втором случае Президиум выступает в качестве органа, выполняющего в период между сессиями отдельные функции Верховного Совета, как в том, так и в другом случае лишь за Верховным Советом сохраняется право на окончательное решение вопроса.

Конституционная характеристика Президиума в качестве постоянно действующего органа Верховного Совета повышает роль этого органа в осуществлении компетенции Союза ССР.

В своем выступлении на заседании Президиума Верховного Совета СССР 17 июня 1977 г. Л. И. Брежнев отметил, что Президиум призван быть «организатором всей работы Верховного Совета СССР», должен способствовать «усилению деятельности Верховного Совета на всех ее главных направлениях» и в первую очередь — по контролю за исполнением законов, реализации утвержденных Верховным Советом планов экономического и социального развития и государственного бюджета. Особую важность в современных условиях приобретает работа Верховного Совета и его Президиума по объединению усилий республиканских и местных органов государственной власти в решении задач коммунистического строительства, а также их деятельность по на-

12 В качестве неподзаконных актов, т. е. актов «равной» с законом юридической силы, рассматривает указы, вносящие изменения и дополнения в законы, А. В. Мицкевич (см. «Акты высших органов Советского государства», М., 1967, с. 99). Между тем, как справедливо отмечалось в литературе, равенство актов по юридической силе в сущности означало бы равенство полномочий органов, издающих их. Но такого равенства полномочий высшего и подотчетного ему органа не может быть в принципе: ра' существуют два или более органа государства, выполняющих аналогичную функцию, между ними устанавливается определенная субординация, ибо иначе невозможно обеспечить четкую, нормальною их деятельность (см «Высшие представительные органы власти в СССР». М. с. 185).

30

тойчивому проведению в жизнь исходных принципов  внешней    политики,    сформулированных    в    новой    Конституции

ссср 13.

Кандидат юридических наук С. С. МОСКВИН