ОБ УЧЕТЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ МИНИСТЕРСТВ И   ВЕДОМСТВ   СССР

В настоящее время «наблюдается тенденция огромного роста ведомственных актов и излишней детализации при регулировании хозяйственных связей, а главное — отсутствие необходимого соотношения таких актов между собой и с иными актами, регулирующими данную сферу» '.

Это положение может быть устранено путем совершенствования нормотворческой деятельности министерств и ведомств, более тщательной подготовки актов, повышения требований к их содержанию, выполнения определенных стадий подготовки, согласования и оформления проектов нормативных актов.

Необходимым условием квалифицированной подготовки нормативных актов является научно организованный постоянный учет нормативно-правовых актов. Без него невозможно осуществить справочно-информационную работу по законодательств}', составление юридических заключений по проектам правовых актов, справок по действующему законодательству и т. д. Правильный учет законодательства необходим для успешного применения права в повседневной практической деятельности министерств и ведомств2.

Назначение учета законодательства состоит в том, чтобы, с одной стороны, аккумулировать законодательство в информационном фонде, а с другой — давать о нем необходимую информацию 3.

Существует несколько видов учета нормативных правовых актов. Наиболее простой — журнальный учет. Он ведется по хронологическому или предметному принципу. При этом различные акты (постановления, распоряжения и т. д.) регистрируются раздельно по видам, с присвоением каждому порядкового учетного номера. Алфавитно-предметная регистрация предполагает учет актов в расположенных по алфавиту разделах журнала, соответствующих предмету учитываемых актов. Такая форма учета удобна для составления

1          Л. М. Рутман, Нормативные акты министерств п ведомств в системе

хозяйственного законодательства   («Советское государство и право»,  1975,

№ 11, с. 53).

2          См.   «Марксистско-ленинская   общая   теория   государства   и   права.

Социалистическое право», М„ 1973, с. 410.

3          «Учет  общесоюзного  законодательства   в   министерствах   и   ведомст-

СССР» («Советское государство и право», 1974, № 8, с. 48).

81

сборников, выпускаемых некоторыми министерствами (например, сборник действующих актов, регулирующих командировки и т. д.). При системно-предметной регистрации разделы журнала располагаются по отраслям и институтам, соответствующим системе советского законодательства. Журнальный учет чаще всего используется там, где невелико количество учитываемых актов, или наряду с другими видами учета.

Наибольшее, распространение получил картотечный учет. При этом заполняются специальные карточки, которые группируются по различным принципам — хронологическому, дл-фавитно-предметному или предметно-отраслевому. Наиболее удобным для практического использования признан в теории предметно-отраслевой принцип картотечного учета. Для его ведения разрабатывается специальный классификатор, построенный по отраслям права, правовым институтам, отдельным проблемам. По такой системе ведется учет в Министерстве юстиции СССР и в других министерствах и ведомствах, например в Госстандарте СССР, где в классификатор введены специальные разделы, которые отражают специфическую деятельность данного органа.

Целесообразным признано ведение текстовой предметно-отраслевой картотеки с отметками на карточках об изменениях данного акта. Внутри разделов карточки расставлены по хронологии. Учет законодательства предполагает ведение контрольных экземпляров текстов нормативных актов с постоянным внесением в них всех последующих изменений.

Перечисленные виды учета представляют собой так называемый традиционный учет, все операции при котором производятся вручную. Однако с усложнением задач, стоящих перед министерствами и ведомствами, традиционные системы учета не вполне отвечают современным требованиям.

В 1973 г. сектором общих проблем совершенствования и применения законодательства ВНИИСЗ было проведено исследование состояния учета нормативных актов министерств и ведомств. Были разосланы акты в министерства СССР, государственные комитеты и иные ведомства 4. Обследование показало, что почти все центральные государственные органы ведут в той или иной степени учет законодательства. Наиболее часто встречается в министерствах и ведомствах учет п виде справочных картотек и контрольных экземпляров текстов нормативных актов. Журнальный учет имеет наименьшее распространение. Для министерств и ведомств, имеющих

4 См. «Учет общесоюзного законодательства в министерствах и ведомствах СССР» («Советское государство и право», 1974, Л° 8, с. 52).

82

обширный  нормативный  фонд,  этот  вид  учета  оказывается неприемлемым.

Наиболее распространена систематическая картотека, в которой акты группируются по предметно-отраслевому принципу. Значительное место занимает алфавитно-предметная система ведения картотек.

Хронологическая картотека отдельно почти не применяется, чаще встречается одновременное ведение двух картотек: алфавитно-предметной и хронологической. Сочетание хронологической картотеки с одновременным ведением алфавитно-предметной или систематической картотеки признано наиболее целесообразным. Алфавитно-предметная картотека ведется на основе словника, систематическая—на основе классификатора. Разработанные в министерствах и ведомствах словники и классификаторы отражают их потребности. Вместе с тем большинство органов высказалось за разработку и ведение типового классификатора, который позволял бы также детализировать и конкретизировать специфические особенности данного органа.

Многие министерства и ведомства имеют в нормативном фонде свои приказы, инструкции и другие акты, в то время как нормативных актов иных министерств и ведомств, имеющих общеобязательный характер, отмечено немного. Чаще всего это разрозненные акты, которые не всегда попадают в общий нормативный фонд, оседая в отраслевых его отделах. Однако необходимость в учете таких актов установлена. Отсутствие учета затрудняет работу министерств и ведомств, заставляет их тратить немало времени на поиски необходимых актов или их реквизитов (отчасти, в силу указанных причин именно эта категория ведомственных актов стала предметом централизованного учета).

Большинство опрошенных министерств и ведомств указали, что существующая система учета их не устраивает. Основными причинами неудовлетворительного состояния учета министерства и ведомства считают отсутствие нормативных актов за годы, предшествующие их образованию, пробелы в учитываемом нормативном материале, отсутствие контрольных экземпляров текстов нормативных актов и т. п. Эти недостатки ведения учета нормативных актов министерствами и ведомствами должны быть устранены с помощью единого централизованного органа по сбору и выдаче информации.

Для дальнейшего совершенствования законодательства и ВеДомственных нормативных актов, а также практики их при-Менения решено было сконцентрировать правовую информа-

6*         83

цию в едином Центре5. Вопрос о создании центра правовой информации был закреплен в постановлении ЦК КПСС ц Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» № 558 от 25 июня 1975 г.6. Министерству юстиции СССР было предложено разработать Положение о государственном учете нормативных актов СССР и союзных республик7, которое было утверждено в марте 1977 г. приказом министра юстиции СССР. В Положении сформулированы принципы и цели государственного учета актов высших органов государственной власти и управления, а также нормативных актов министерств и ведомств СССР и установлен порядок государственного учета.

Государственный учет ведомственных актов предполагает комплекс операций по сбору и регистрации актов министерств и ведомств, по созданию и поддержанию в контрольном состоянии фондов ведомственных актов (как составной части государственного фонда нормативных актов Центра) и выдачу централизованной информации в пределах тех актов, которые взяты Центром на госучет. К нормативным актам министерств и ведомств, подлежащим государственному учету, относятся различного вида акты, принятые одним или несколькими органами, и являющиеся обязательными для исполнения не только в системе данного органа, но и в системах других министерств и ведомств, общественных организаций и граждан8. Государственному учету подлежат акты, действие которых выходит за пределы системы данного государственного органа, т. с. акты, в которых реализуются их «надведомственные полномочия»9.

В Положении не указано, кем должен быть подписан нормативный акт, подлежащий государственному учету, однако

5          В  настоящее  время  Центр  именуется   Научным   центром   правовой

информации  при  Всесоюзном  научно-исследовательском  институте  совет

ского законодательства Министерства юстиции СССР. В дальнейшем тек

сте статьи — Центр.

6          СП СССР, 1975, № 16, ст. 98

7          Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1976 г. № 2"5

(СП СССР, 1976, № 7, ст. 38).

8          Пункт 7 Общего положения о министерствах СССР, утвержденного

постановлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г.  (СП СССР

1967, № 17, ст.  116), определил «единую систему соответствующего мини

стерства» как систему органов, включающую, кроме самого министерств^

СССР, одноименные министерства союзных республик, организации, пред

приятия,  учреждения,  подчиненные  министерству  СССР  и  соответствую'

щему республиканскому министерству.

9          Термин    «надведомственные    полномочия»   условен,   однако   часто

применяется в юридической литературе. См. M. H  Николаева, Норматив

ные акты министерств и ведомств. М..  1975, с.  І5.

84

этот вопрос требует разрешения. Думается, что следует направлять в Центр только акты за подписью руководства данного органа. С одной стороны, это поднимет престиж актов, подписанных руководством. Кроме того, акты, подписанные руководством, в большинстве своем проходят через юридические отделы министерств и ведомств, где проверяются на соответствие действующему законодательству. Акты, подписанные руководителями управлений или отделов, зачастую минуют юридические отделы, в силу этого они не всегда соответствуют действующему законодательству. Поэтому акт, отвечающий всем требованиям, но подписанный руководителями управления, отдела или иного подразделения, на государственный учет принимать, видимо, не следует.

Подлежат учету в Центре только нормативные акты. Для определения нормативности целесообразно выделить три основных признака: неконкретность адресата; возможность неоднократного применения; сохранение действия предписания независимо от его исполнения 10.

Чаще всего ведомственные акты содержат одновременно как нормативные, так и ненормативные предписания. В юридической литературе они определяются как «смешанные акты». Они должны направляться для государственного учета полным текстом со всеми нормативными приложениями. При дальнейшей обработке в Центре нормативные предписания будут рубрицироваться в отличие от ненормативных, в фонд же нормативных актов будет заложен целиком весь акт (с нормативными и ненормативными предписаниями) ". Государственному учету подлежат опубликованные и неопубликованные ведомственные акты, а также акты с грифами: «Для служебного пользования», «Не для печати», «Не подлежат опубликованию».

Центр производит учет действующих ведомственных норм при условии, что эти акты (либо их отдельные части) имеют постоянное значение, временное значение со сроком действия год и более, временное значение со сроком действия менее года, в случае последующего его продления. Акты, отвечаю-

10 Признаки нормативности правовых актов являются дискуссионными в литературе и не рассматриваются подробно в данной статье. Для практических целей в Центре будут использоваться методические указания по определению критериев нормативности правовых актов.

" В процессе подготовки Положения прорабатывался вариант направления в Центр министерствами и ведомствами не полного текста акта, а отдельных предписаний, с указанием всех реквизитов данного !кта. Этот вариант был отклонен, ибо такой подход противоречил бы одному из основных принципов госучета — на учет берется целиком нор-мативный акт и ему, а не отдельным предписаниям, присваивается номер ГосУдарственной регистрации.

85

щие последнему   условию,   должны   направляться   в Цент -вместе с актами, продляющими срок их действия.

Государственному учету в Центре не подлежат планы, стандарты, технические условия, цены, тарифы, прейскуранты, тарифно-квалификационные справочники, а также строительные нормы и правила, так как централизованный учьт их налажен (либо организуется) иными ведомствами12. Н0 подлежат государственному учету акты о созыве съездов, совещаний, конференций, о внесении нормативных актов их проектов на рассмотрение и утверждение вышестоящих органов.

Рассмотрим требования, которым должен соответствовать ведомственный нормативный акт, направляемый в Центр. Каждый акт, поступающий в Центр (за исключением актов не подлежащих госучету), в дальнейшем подвергается микрофильмированию. Это предъявляет дополнительные требования к качеству текста. Акты должны быть изготовлены типографским способом в черно-белом исполнении. При отсутствии типографского текста допускается направлять первый экземпляр машинописного текста. Он должен быть отпечатан на одной стороне стандартного листа белой односортнон бумаги, через 1,5—2 интервала, с применением черной ленты средней жирности. Применение лент различной жирности не допускается, так как это препятствует качественному микрофильмированию.

В Центр могут направляться копии актов, выполнение электрографическим способом при условии обеспечения четкого, контрастного текста, линии должны быть ясными, насыщенными по свету и нерасплывающимися. Исправления, знаки и формулы должны вписываться в текст аккуратно, разборчиво, черной тушью или черными чернилами.

Ведомственный нормативный акт высылается в Центр в сопровождении регистрационной карты (РК). Она отражает название, дату принятия, номер, вид (форму), указание источника публикации 13 и другие необходимые сведения о

12         Государственный  учет   ГОСТов,  учет  ОСТов,  технических  условий

ведет  Всесоюзный  информационный  фонд  стандартов   (ВИФС)   Госстан

дарта СССР; учет прейскурантов цен и тарифов — Госкомцен СССР, та

рифно-квалификационных   справочников — Госкомтруд   СССР,   СНИПы --

отчасти Госстрой СССР.

13         В настоящее время официальными источниками опубликования  п т

ведомственных  нормативных  актов  признаны:   «Бюллетень   Государствен

ного комитета  Совета Министров  СССР  по труду и  социальным  вопро

сам» и Бюллетень Министерства  высшего и среднего  специального обра

зования СССР» («Советское государство и право», 1974, № 8, с. 51). П<Я

источником   публикации   подразумевается   не  только   официальные,   но   i!

иные источники

нормативном акте. РК включает 22 рубрики, часть из которых заполняется органом, представляющим акт в Центр. РК подписывается лицом, ответственным за направление актов в Центр, с указанием его фамилии и должности, скрепляется печатью соответствующего правотворческого органа. Предполагается, что РК заменит сопроводительное письмо, а оно в соответствии с ГОСТ 6.38—72, должно содержать данные об исполнителе документа и номер его служебного телефона. Думается, что в графе 21 РК надлежало бы проставлять, помимо фамилии, номер телефона ответственного лица, так как отдельные неточности в оформлении РК можно легко устранить по телефону, не прибегая к отсылке документа на дооформление.

Остальные рубрики заполняются сотрудниками Центра. Так, на РК после государственной регистрации проставляются дата ее проведения и номер, присвоенный акту при регистрации. В рубрику: «Изменения актов» исправления будут вноситься постоянно вплоть до отмены, о чем будет сделана отметка в соответствующей графе.

Нормативные акты с приложениями и регистрационные карты представляются на русском языке, не позднее 30 дней со дня принятия и направляются в Центр.

С 1 июля 1977 г. министерства и ведомства должны направлять акты для госучета в Центр. Учет текущего законодательства предполагается проводить на основе отдельных экземпляров этих актов. Присланный акт проверяется в Центре на соответствие вышеизложенным требованиям Положения. Если акт требует дооформления, он направляется приславшему его органу с указанием причин возврата. После доработки акт вновь высылается в Центр. Акт, удовлетворяющий всем необходимым требованиям, подлежит рубрици-рованию и иным операциям, включая микрофильмирование, согласно технологическим инструкциям, разработанным в Центре. После этого акту присваивается номер государственной регистрации, проставляемый в РК, а сам акт поступает в фонд нормативных актов. Фонд нормативных актов будет построен по номерам государственного учета актов, таким образом, все ведомственные акты будут являться частью общего фонда нормативных актов Центра.

До ввода автоматизированной информационно-поисковой ситемы (АИПС) в промышленную эксплуатацию предполагается ввести обработку актов и выдачу справок по ним вручную. Разумеется, это не отвечает требованиям сегодняшнего Дня, но является мерой кратковременной и вынужденной. В этих условиях особое место должно отводиться справочно-поисковому аппарату. От того, насколько рационально будет

87

построена сиравочно-поисковая служба, зависит скорость выдачи ответов на запросы. Большую роль сыграет она и при переходе Центра на машинную обработку ведомственных нормативных актов.

Особое место занимает регистрационная карта 14, которая будет использована в качестве предмашинного формата записи информации для ввода в ЭВМ. С ее помощью можно быстрее и технологически проще выдавать справки по реквизитам нормативных актов без обращения к фондам.

Картотеку ведомственных актов15 удобно комплектовать по ведомственному признаку непосредственно из РК. Аналогично ведутся ведомственные картотеки по органам, издававшим эти акты, в ВИФСе Госстандрата СССР и ВНТИЦентре

гкнт.

Фонд нормативных актов не был бы полон, если бы содержал только акты текущего законодательства. К тому же понадобилось бы много времени для того, чтобы Центр смог накопить достаточную информацию для выдачи справок. Введение ранее принятого законодательства в фонды нормативных актов устранит этот недостаток. Предполагается поэтапное введение нормативных актов в фонды Центра. На первом этапе — нормативные акты, принятые Верховным Советом СССР, Президиумом Верховного Совета СССР, Советом Министров СССР, на втором — нормативные акты Верховных Советов, Президиумов Верховных Советов и Советов Министров союзных республик, на третьем — нормативные акты министерств и ведомств СССР.

В настоящее время в министерствах и ведомствах проводится работа по упорядочению ведомственных нормативных актов в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 года № 558. В результате должны быть изданы сборники (перечни) приказов, инструкций и других нормативных актов, действующих в пределах системы данного органа и обязательных для других министерств и ведомств. Из этих актов министерство должно выделить акты, подлежащие государственному учету и, в соответствии с требованиями Положения, отослать их в Центр в сопровождении регистрационных карт.

14         Опыт их ведения заимствован в других информационных органах,

например, при регистрации  научно-исследовательских  и  опытно-конструк

торских работ  (НИР и ОКР)  во ВНТИЦентре ГКНТ СССР заполняются

2 вида карт: регистрационные карты  (РК)  и информационные  (ИК). Пер

вые заполняются  до  начала   производства  работ,  вторые — по  окончанич

их. Целесообразность заполнения РК и ИК проверена временем   (с 1968 г

по настоящее время).

15         Центр будет вести еще несколько картотек помимо этой. Подробнее

эти вопросы изложены в технологических инструкциях.

88

Создание Центра не снимает с министерств и ведомств „эязанностей по ведению учета нормативных актов. Центр призван облегчить эту работу, рассылая копии нормативных актов (по списку, утвержденному Министерством юстиции СССР), выдавая справки по реквизитам актов, дате вступления в силу, сроку действия и действующей редакции отдельных пунктов актов, а также тематические подборки по нормативным актам, принятым на государственный учет. Эти виды информационных услуг предусмотрены Положением, в дальнейшем предполагается их круг расширить.

Министерства и ведомства должны улучшать учет актов внутреннего действия и иных актов, учет которых уже ведется, продолжать работу над совершенствованием классификаторов с максимальным отражением специфических особенностей данного правотворческого органа, внедрять рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств, тщательно отбирать акты, подлежащие государственному учету, и в установленные сроки отсылать их в Центр.

Таким образом, проблема совершенствования ведомственного законодательства на данном этапе может быть решена только совместно Центром и министерствами и ведомствами.

Кандидат юридических наук Б. Ю. ТИХОНОВА