ПРАВОВАЯ ИНФОРМАЦИЯ И СТАНДАРТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ   АКТОВ

XXV съезд КПСС, определяя пути совершенствования управления, указал на необходимость дальнейшего развития и повышения эффективности АСУ, расширения производства и применения оргтехники «для рационализации делопроизводства и улучшения организации управленческого труда» '.

Автоматизированная информационно-поисковая система в области законодательства (АИПС) должна основываться на оптимально организованной информационной базе, представленной в виде накапливаемого массива нормативно-правовых актов. Это выдвигает, в свою очередь, задачу создания единых, унифицированных систем правовых документов, приспособленных к машинной обработке. Осуществление этой зада-чй связано с совершенствованием деятельности по созданию

1 «Материалы XXV съезда КПСС», М.  1976, с.  174.

и использованию документов в сфере управления, совершенствованию видов и форм управленческой деятельности2.

Стандартизация правовых документов является сложной и комплексной задачей. Разнообразны функции, выполняемые различными правовыми документами, разнообразны п проблемы, возникающие при их использовании, хранении, обработке, поиске и т. д. В настоящей статье унификация и стандартизация нормативных актов рассматривается в методологическом аспекте, что предполагает в первую очередз рассмотрение понятийного аппарата, объектов, уровней и этапов стандартизации.

Под унификацией понимается приведение объектов стандартизации к рациональной номенклатуре по форме, нормам, типоразмерам в соответствии с их функциональным назначением3. ГОСТом 19675—74 «Автоматизированные системы управления. Основные положения. Термины и определения/) унифицированная система документов определяется как система, представляющая собой рационально организованным комплекс взаимосвязанных документов, отвечающих единым правилам и требованиям, и содержащая информацию, необходимую для оптимизации управления.

Стандартизация является особой формой государственной деятельности, заключающейся в установлении обязательных требований к повторяющимся объектам различного рода на достаточно продолжительный срок. Стандартизация распространяется и на документальную сферу. Так, ГОСТ 1.0.6S устанавливает, что объектом стандартизации должны быт, системы документации в области организации и управления производством, системы других видов документации.

Особенностью стандартизации по сравнению с унификацией является то, что при стандартизации учитываются интересы всех заинтересованных сторон, и намеченное таким образом унифицированное решение становится нормой. ГОСТ 1.0.68 прямо определяет стандартизацию как работу

2          Во исполнение  п. 5  постановления  ЦК  КПСС  и  Совета  Министров

СССР от 25 июня  1975 г. № 558  (СП СССР,  1975, №  16, ст. 98), преду

сматривающего   необходимость   подготовки   рекомендаций   по   унификации

видов и форм ведомственных нормативных актов, была создана Рабочая

группа  в составе представителей  ВНИИ  стандартов,  ВНИИ  технической

информации,     классификации     и    кодирования    Госкомстандарта    ССС!'

ВНИИСЗ Министерства  юстиции СССР, Института  государства  и прав:І

АН СССР, ВНИИ документирования и архивного дела Главархива СССР

Положения   данной   статьи   не   связаны   с   решением   задач,   поставленны\

перед этой группой.

3          См. В. В. Бойцов, Стандартизация и управление качеством   («Ко^

мунист»,  1972, № 2, с. 23); «Методика и практика стандартизации». Учет

ное пособие, ред. В. В. Ткаченко, М., 1967, с. 196.

90

по установлению и применению правил с целью упорядочения деятельности в данной области при участии всех заинтересованных сторон. Другими особенностями стандартизации, важными для оптимизации документов в условиях их повсеместного распространения, являются: единообразие требований для всех органов; стабильность требований, исключающая частую перестройку форм документов или правил их оформления; регистрация изменений документов; надзор за соблюдением требований стандартов, осуществляемый через систему контрольных органов Госкомстандарта СССР4.

Стандартизацию нормативных актов можно определить как государственную деятельность по установлению и применению единообразных и стабильных требований в правотворчестве на продолжительный срок.

Рассмотрению процесса стандартизации правовых документов логически предшествует этап изучения самого правового документа как объекта стандартизации, определение его места в правовой документальной системе, его видов, форм и структуры. Роль таких исследований возрастает в связи с созданием автоматизированной информационно-поисковой системы (АИПС) в области законодательства.

Быстрые общественные изменения сделали очевидной связь между проблемами правовой документации и поиска правовой информации, с одной стороны, и социальной функцией права — с другой5. В связи с этим возникает необходимость иметь эффективную систему документации в области правовых норм. Однако исследование проблем правовой документальной системы, ее структурных частей, нормативного акта как одного из важнейших видов правовых документов, не привлекло пока должного внимания. Очевидно, этим можно объяснить тот факт, что в литературе по документалистике нормативные акты не нашли места в различных докумен-

4 См. М. А. Васильев. Некоторые аспекты унификации текстов документов, применяемых в процессах управления (Сб. «Научные основы унификации документов управления» — «Научные труды ВНИИС», М., 1972, с. 35)

6 Сложность ориентации среди множества правовых норм подчеркивали выступавшие на Международном конгрессе научной информации. Представители Италии, в частности, отмечали: «С этой точки зрения, Действующий принцип «незнание закона не является оправданием», основанный на том предположении, что граждане хорошо знакомы с характером законов, больше не выполняет своего назначения или не полностью соответствует новой сущности закона» (А. Галициа, Ф. Моллане и Зж Бардоне, Документация, информация и закон. Некоторые наблюдения и экспериментальные исследования. Международный конгресс правовой на-Учной информации. .М.. 1968. с 2)

•

тальных классификациях. Правовая документация представляет собой строго регламентированный и упорядоченный комплекс, состояний из ряда взаимосвязанных друг с другом систем документов6. Правовая документация как часть общей системы документов, фиксирует информацию о процессе и результатах деятельности в сфере осуществления нормо-творческой, правоприменительной и правоохранительной функций социалистического государства. Основным актом, устанавливающим виды правовых документов7 и компетенцию органов, издающих их, является Конституция СССР.

Помимо нормативных актов, правовая документальная система включает большое количество организационно-распорядительной документации, оформляющей многогранную управленческую деятельность органов социалистического государства. Их назначение — регулировать процессы управления, служить доказательством факта 8.

Построение системы нормативных актов как основного вида правовых документов подчинено некоторым общим закономерностям. Эти закономерности являются прямым или косвенным отражением более глубоких закономерностей, лежащих в основе построения и функционирования социалистической политической системы, и внешне выражаются в под разделении нормативных актов на ряд взаимосвязанных

6          Под системой документов в документалистике понимают множество

документов,  объединенных   каким-либо   одним   (или   несколькими   призна

ками).  Всякая   система   документов   является   элементом    (подсистемой)

некоторой  большей  системы,  осуществляющей  формирование  документов.

их  поиск,  хранение,  распределение и  использование.  Такая  большая  сие

тема обычно называется документальной системой  («Документальные сие

темы в управлении», ред. Г. Г. Воробьев и М. Г  Гаазе-Рапопорт, М., 1973.

с. 57).

7          Здесь   понятие   «вид   документа»   употребляется   для   определения

группы документов одного наименования  (постановление, инструкция, при

каз и т. д.), издаваемых конкретным органом.

8          См. В. Д. Банасюкевич, Вопросы терминологии управленческих док\

ментов   («Советские архивы»,   1974, № 4,  с.   19).  ГОСТ 611.69.  характери

зует  организационно-распорядительную  документацию   (ОРД)   как   док\ -

ментацию, применяемую при оформлении  исполнительно-распорядительной

деятельности  центральных  и  местных  органов   государственного  управле

ния СССР, союзных и автономных республик, а также подведомственных

им учреждений, организаций и предприятий. К числу ОРД  ГОСТом отш

сены:  приказ, распоряжение, акт, письмо, докладная записка, протокол

Следует иметь в виду, что система правовой документации включает обширную систему документов, опосредствующих деятельность правоохр?-нительных органов: суда, прокуратуры, органов юстиции, милиции. Однако автор не ставит перед собой цели анализа всей системы правовой док> -ментации, выявление ее структурных частей. Здесь рассматриваются лишь те вопросы системы правовой документации, которые методологически предшествуют рассмотрению основного вопроса статьи — стандартизации нормативных актов.

92

групп9. Исходя из иерархической структуры правотворческих органов, из соподчиненности решений, оформляемых нормативными актами, в теории права дается их следующая классификация: законы, решения правительства (как союзного, так и республиканских), решения государственных комитетов, решения министерств, решения местных органов власти и управления. Особое положение среди перечисленных нормативных актов занимают акты так называемого «внешнего действия» или «общеобязательные». Особенностью этих актов является их распространение на предусмотренных в них субъектов независимо от ведомственной принадлежности. Они издаются органами государственной власти и государственного управления и т. п. в случаях, предусмотренных законом. Такие акты играют главную роль в правовом регулировании общественных отношений 10.

Необходимость подобной классификации нормативных актов диктуется дальнейшим определением уровней и этапов их стандартизации.

Важным подготовительным этапом, связанным со стандартизацией нормативных актов, является рассмотрение соотношения формы и содержания правового документа, определение его структурных частей.

Для осуществления регулирующей функции права совсем не безразлично, в какой форме выражены правовые нормы. Прогрессивное содержание должно быть облегчено в наиболее рациональную форму11. В правовом документе можно различать внешнюю и внутреннюю его форму. Под внешней формой правового документа мы понимаем его вид, совокупность реквизитов, ряд других характеристик: размер, типографское и электрографическое исполнение, качество бумаги и т. д. Под внутренней формой понимается организация текста, расположение структурных частей. Сюда же можно отнести и терминологическое оформление текста, с помощью которого выражается содержание правового документа.

Внешняя форма нормативного акта проявляется прежде всего в наименовании, которое обусловливается различиями в содержании и в степени важности разрешаемых вопросов, в юридической природе (нормативности или юридической

9          См. И. С.  Самощенко, Иерархия и основные подразделения норма

тивных актов социалистического государства  («Ученые записки» ВНИИСЗ,

вып. 15, М., 1968, с. 3).

10         Эти нормативные акты составляют информационную базу созданно

го Научного центра правовой информации   (НИЦПИ)   при ВНИИСЗ Ми-

н"стер"ства юстиции СССР.

11         См.  «Правотворчество   в СССР»,   под   ред.   А. В. Мицкевича,   М.,

!9?4, с. 93.

силе) актов и существующими различиями в процедуре принятия решения 12.

В зависимости от того, какую сторону деятельности государственного органа опосредствует нормативный акт, определяется и комплекс его реквизитов. ГОСТ 16487-70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения «определяет реквизит как» обязательный элемент, присущий определенному виду документа». Реквизит нормативного акта является его информационным элементом, указывающим на место в системе правовой документации.

Определение комплекса реквизитов основывается на значении формуляра документа как элемента, информирующего о его юридической силе, его достоверности и подлинности происхождения. Необходимость определить комплексы реквизитов диктуется также потребностью создания информационно-поискового аппарата к документальным фондам. Формуляр нормативного акта, представляющий собой совокупность реквизитов и их расположение на листе бумаги, составляет его внешнюю форму.

Важным реквизитом нормативного акта является его заголовок, аккумулирующий в краткой форме основное его содержание. Изучение информационных свойств заголовков особенно актуально в связи с необходимостью анализа больших массивов правовых документов. Заголовок, если он правильно составлен, представляет собой сжатую информацию, полученную из текста правового документа. Поскольку информация заголовка предельно уплотнена, повышаются требования к его точности. Основная информационная функция заголовка заключается в выражении управленческой ситуации и субъекта, участвующего в ней, в связи с чем заголовок нормативного акта можное определить как реквизит документа, отражающий в краткой форме его содержание.

К внешней форме письменного документа следует отнести и его физические свойства (размеры, материал), способ отражения информации (машинопись, рукопись, графика).

Первой физической характеристикой внешней формы документа являются его размеры. Эта характеристика тесно связана с возможностями бумажной промышленности, с форматами бумажных и иных носителей, с форматами средств для хранения документов (размерами полок, картонных ящиков, стеллажей), форматами фотографической и копировальной аппаратуры.

Не  менее  важной  характеристикой  правового документа

12 См. А. В Мицкевич, Акты высших органов Советского государств.. М., 1967, с. 7—9.

••'

является тип носителя информации, его вес, плотность, цвет бумаги, характеристика фотобумаг, форма и размеры шрифта как типографского, так и машинописного. При характеристике внешней формы правового документа необходимо определение вспомогательных элементов: размеры полей, место для помещения машиночитаемых отметок и кодов, место для служебных отметок, зоны для машинных поисковых образов.

Существенным препятствием в практике автоматизированной обработки нормативных актов является несовершенство изложения структурных частей нормативного акта. Текст документа как реквизит, расположенный между заголовком и подписью (ГОСТ 6.39.72), структурно представлен в виде последовательного расположения его частей. Текст документа можно рассматривать в двух аспектах: содержательном, под которым понимается состав информации и способы ее распределения, и формально-грамматическим, т. е. как языковые средства, которые используются для выражения текста.

Большое внимание при проведении работ по стандартизации должно быть уделено форме изложения нормативного акта, расположению его структурных частей, стилю и языку. Особую актуальность в связи с этим приобретает исследование возможностей формализации правовых норм 13. Изучение возможностей использования математических методов и современных технических средств требует еще более глубокого уяснения природы правовых норм. В связи с этим появляется необходимость в установлении типологии правовых норм с точки зрения их основных признаков, целей и методов регулирования общественных отношений и особенно способов решения задач в различных ситуациях. Тем самым можно будет более четко определить сферу применения формализуемых правовых норм и разработать более строгую и обоснованную методику формализации правовых норм, регулирующих различного рода ситуации '4.

В связи с изложенным неизбежно след>ет вывод о том, что проблема стандартизации внутренней формы нормативного акта, т. е. структурного расположения его частей тесным образом связана с вопросом формализации правовой нормы или — если быть до конца последовательным — с вопросом о

13         Под   формализацией   здесь   понимается   установление   определенной

логической   последовательности  п  однозначности  той  или  иной  информа

ции, построенной  по определенным правилам   (См.  О. Н.  Чирченко, Фор-

^ализация  языка  экономической системы  как  основа  автоматизированной

°бработки   информации,   в   книге   «Языки   экономического   управления   и

проектирования системы», М, 1973, с. 23).

14         См. Ю. А. Тихомиров, Организационно-правовые проблемы автома-

тИзацпи   управления,   В   кн.   «Научно-техническая   революция,   управление,

Право», Д\, 1975, с. 39.

95

логике нормативных актов. Логическая последовательное!, означает правильность, систематичность в изложении текст: нормативных актов. Весьма важно, чтобы части нормативного акта излагались последовательно, формулируя в одноу месте все то, что касается определенного вопроса без каких-либо повторений.

При характеристике текста правового документа с точки зрения его формально-грамматической определенности неизбежно встает вопрос о юридической терминологии. Проведение работ по стандартизации нормативных актов, связанных с унификацией их внутренней формы, было бы далеко не по -ным, если бы остался в стороне вопрос о стандартизацій: правовой терминологии. Нельзя создать унифицированную •систему правовой документации, ориентированную на непосредственную обработку документов машиной, если употребляемые в них термины и наименования будут многозначны. В этой связи первым и наиболее сложным является вопрос об определении точного смысла терминов, используемых п нормативных актах. Это вопрос терминологический, вопрос точности юридического языка. Правильное определение используемых в законе терминов делает понятным сам тексі закона, помогает уяснению природы правовых институтов ч тем самым обеспечивает его эффективность 15.

При разработке информационно-поискового языка (ИПЯ1 в области права особую актуальность приобретают вопросы так называемой эксплицитное™ терминологии (смысловой точности, однозначности). Необходимым требованиям ИПЯ является единообразное употребление юридической терминологии, использование по возможности одних и тех же терминов для одних и тех же понятий. Законодатель мыслит определенными понятиями, раскрытие которых с помощью слов приводит к образованию термина. Единство терминолоїпи отражает единство законодательных понятий. Устранение многозначности терминологии в информационном язык достигается путем объединения ряда синонимов (или условных синонимов) в классы условной эквивалентности и обозначение всего этого класса дескриптором. Однако вряд ли следует считать, что создаваемый в настоящее время тезаурус позволит полностью исключить различное понимание юридических терминов, используемых в АИПС. Упорядочение, а в дальнейшем стандартизация юридической терминологии будет способствовать созданию хорошего тезаур\сз Неразработанность методологических основ юридического

15 См. А. Нашиц. Правотворчество. Теория и законодательная техпь."1 M., 1974, с. 194.

•96

терминоведения отрицательно может сказаться на создании и функционировании АИПС.

Сложность и многообразие факторов, влияющих на правовую документальную систему, приводят к необходимости выделения при рассмотрении вопросов стандартизации различных уровней и этапов работ. На наш взгляд, можно выделить следующие уровни: общегосударственный, включающий нормативные акты общегосударственного значения; республиканский; местного значения; отраслевой, охватывающий документальные потоки, циркулирующие внутри определенной отрасли.

Глубина стандартизации различна и существенно зависит от специфики рассматриваемого уровня. ГЇри этом на высших уровнях стандартизации исходят лишь из наиболее общих принципов организации докуменатальной системы, обязательных для всех нижеследующих уровней и определяющих построение последних. С понижением уровня жесткость п обязательность стандартизации понижается, но возрастает степень глубины и детализации проводимой унификации.

Таким образом, основное направление работ по стандартизации нормативных актов и есть направление «сверху-вниз»— от наиболее общих принципов и наиболее общих характеристик к унификации отдельных частных видов. Следует согласиться с мнением ученых-документалистов, что попытки проведения детальной стандартизации отдельных групп документов низших уровней без достаточной увязки их с общей стратегией в области стандартизации документов противоречат принципам системного подхода и могут лишь привести к дискредитации общей идеи унификации и стандартизации |6.

Стандартизация нормативных актов должна основываться на единой методике, учитывающей как общие черты, присущие всем правовым документам, так и особенности документов разных уровней.

Работу по стандартизации нормативных актов целесообразно проводить по этапам.

На первом этапе стандартизации подлежат внешние характеристики нормативного акта как правового документа: размер, плотность материала, тип носителя информации (вес, Цвет бумаги, характеристики фотобумаг), форма и размер Шрифта (как типографского, так и машинописного), характеристики вспомогательных элементов (размер полей, место

16 См. .И. Г. Гаазе-Рапопорт, А. Н. Сокова, Уровни и этапы стапдар-Тизащш документов (в кн. «Унификация и стандартизация документов в автоматизированных системах управления» (.Материалы всесоюзной кон-Фергации), Подольск, 1974, с. 15).

7-579    97

для машиночитаемых отметок и кодов). На первом этапе на общегосударственном уровне проводится стандартизация самых общих принципов размещения содержания, независимо от видов нормативных актов, устанавливается шкала размеров, классифицируются типы носителей информации и их физические характеристики.

Отсутствие стандартизации указанных характеристик является существенным препятствием для внедрения АСУ. Результаты обследования, проведенного в ряде министерств по вопросам информационного обеспечения АСУ, показывают, что к недостаткам, препятствующим внедрению АСУ, в частности, отнесена непригодность существующих неунифицированных, нестандартизированных и громоздких форм документов для машинной обработки, в связи с чем все обследованные министерства сами приспособливают существующие формы документов к условиям автоматизированной обработки 17.

На втором этапе стандартизации целесообразно было бы провести унификацию видов правовых документов и перечня обязательных реквизитов относительно к их видам и к особенностям размещения реквизитов на поле документа. Необходимо добиться построения правовых документов на основе минимального числа реквизитов, необходимых и достаточных для решения конкретных задач и для поиска документов п подтверждения его юридической силы. Для каждого вида нормативных актов дается перечень внешних характеристик, установленных на первом этапе стандартизации. Эта работа проводится на общегосударственном уровне 18.

На  третьем  этапе  стандартизации  правовых  документе)? унифицируется их структура, способ представления содержания и  важнейших частей  нормативного  акта.  Это  наиболее сложный и ответственный этап, связанный с вопросами стан дартизации внутренней формы нормативного акта.

Вопрос о рационализации структуры правового документа с точки зрения выявления наиболее информативных и значимых элементов текста практически не изучался. Вместе с тел; одним из условий обработки больших комплексов правовы\ документов является выявление сопоставимых данных, для чего проводится вычленение определенных смысловых єдиний для удобства восприятия. В практике управления употреб-

17         См. И. Д. Тиновицкая, Правовые вопросы документирования управ

ленческой деятельности, Канд. дис., М-, 1972, с. 147.

18         Работа  по выработке рекомендаций  по  унификации  видов  и  форм

ведомственных   нормативных   актов   ведется  уже  упоминавшейся   Рабочеи

группой.

98

зется термин «показатель» для определения выраженного числовой форме значения размеров какого-то явления кон-эетных в условиях места и времени.

В правовом нормативном акте, основной целью которого является обеспечение регулирующей функции, таким показателем можно считать нормативность правового предписания. Именно этот показатель, на наш взгляд, позволит выделить (вычленить) наиболее информативные части нормативного акта. Работа по стандартизации структуры нормативных актов должна вестись в направлении определения их внутренней формы в зависимости от их вида и приспособления всей правовой документации к машинной обработке. С этой целью предлагается ряд мероприятий по унификации структур некоторых видов нормативных актов. К ним, в частности, относятся высказанные в литературе предложения о целесообразности предусмотреть в методических рекомендациях по подготовке правовых решений правил, в соответствии с которыми подготавливаемые инструкции должны содержать в себе общий раздел с описанием управленческого цикла, главы, соответствующие стадиям (функциям) управления, параграфы, посвященные видам работ по стадиям управления. При таком построении инструкции создаются условия для охвата всех информационных процессов, необходимых для управления, и расположения их в последовательности, соответствующей управленческому процессу. Приказы министра должны иметь другую структуру, соответствующую их назначению; это документ, начинающий управленческий цикл. Приказ содержит следущие элементы: анализ информации, постановка задачи, определение средств и способов ее решения, конкретные мероприятия и сроки их выполнения 19.

На четвертом этапе, на общегосударственном уровне проводится стандартизация юридической терминологии, которая Должна завершиться выработкой стандартов на юридические термины, что особенно актуально в условиях научно-технической революции, проводившей тенденции к усложнению терминов.

Рассмотренная последовательность стандартизации в основном сохраняется и на более низких уровнях. Непременным условием стандартизации на этих уровнях является обязательное соответствие стандартам более высоких уровней.

19 См. Б. И. Сазонов, Информационная система министерств: содер-*ание и правовое регулирование («Советское государство и право», 1976, ** 3, с. 111).

7*         99

Мл. научи, сотрудник Н. Г. ДОРОНИНА