ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АТМОСФЕРНОМ ВОЗДУХЕ

Основные направления развития народного хозяйства на 1976—1980 гг. предусматривают систему мер по предотвращению загрязнения атмосферного воздуха и влияния на него других вредных воздействий, намечают ускорение развития специализированных производств по выпуску очистного оборудования, осуществление контроля за состоянием атмосферного воздуха и источниками его загрязнения с применением новейших научно-технических средств '.

Наряду с осуществлением технических и организационных мер процесс усиления охраны атмосферного воздуха вызывает необходимость развития и упорядочивания законодательства об охране атмосферного воздуха.

В первые годы Советской власти партия и правительство выдвинули задачи организации мероприятий по защите воздушной среды и появились нормы об охране атмосферного воздуха. Первоначально правовая регламентация охраны атмосферы осуществлялась ведомственными санитарными нормами и правилами. В предвоенные годы были приняты общесоюзные акты, касающиеся охраны атмосферы2.

После издания постановления Совета Министров СССР от 29 мая 1949 г. «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и улучшения санитарно-гигиенических условий населенных мест»3, положившего начало проведению организованных мероприятий по охране атмосферного воздуха в масштабе всей страны, начинается активное развитие законодательства об охране атмосферного воздуха. Важнейшими общесоюзными правовыми актами, определяющими порядок ох-

16 См. Р. Г. Кочарьянц, Возникновение, развитие и сущность советского государственного нотариата. Автореф. канд. дисс., Киев, 1973, с. 19—21.

1          См. «Материалы XXX' съезда КПСС», М., 1976, с. 174.

2          См. «Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам»,

т- 2, 1967, с. 534—546.

3          См. «Руководство по гигиене атмосферного воздуха», М., 1976, с. 102.

119

раны атмосферного воздуха, сейчас являются Основы законодательства о здравоохранении Союза ССР и союзных респуб лик, постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»''. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»5, Положение о государственном санитарном надзоре в СССР (1973 г.), Положение о государственной инспекции по контролю за работой газоочистных и пылеулавливающих установок (1974 г.), а также постановление Совета Министров СССР от 3 октября 1973 І. «О мерах по снижению шума на предприятиях, в городах ц других населенных пунктах»6.

Перечисленные акты устанавливают начала планирования мероприятий по охране атмосферного воздуха, обязательные меры по очистке и обезвреживанию выбросов и предотвращению других вредных воздействий на атмосферу, зонирование территории жилой застройки, обеспечивающее оздоровление условий жизни людей, организацию контроля за охраной атмосферы, а также ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.

Нормы, устанавливающие порядок охраны атмосферы, сосредоточены в актах по вопросам здравоохранения и охраны природы, специальных общесоюзных актов по данному вопросу издано мало. До сих пор в правовом регулировании отношений в этой сфере продолжают преобладать ведомственные акты. Основная часть действующих норм об атмосферном воздухе содержится в санитарных нормах проектирования промышленных предприятий, в перечнях предельно допустимых концентраций вредных веществ в воздухе, в санитарных нормах допустимого уровня шума в помещениях жилых и общественных зданий и на территории жилой застройки, в санитарных нормах по ограничению шума подвижного состава железнодорожного транспорта, в правилах технической эксплуатации и безопасности обслуживания газопылеулавливающего оборудования и в других ведомственных актах.

Советское законодательство об охране атмосферного воздуха возникло как законодательство санитарно-гигиеническое, направленное на устранение факторов, вредно влияющих на здоровье людей. Оно продолжает активно развиваться в направлении обеспечения наиболее благоприятных услов Ш

4          «Ведомости Верховного Совета СССР». 1972. № 39. ст. 346.

5          СП СССР. 1973. № 2. ст. 6.

6          СП СССР. 1973. № 22. ст. 123.

120

для жизни и здоровья людей, в условиях развития научно-технической революции. Сейчас в связи с усилением воздействия человека на окружающую природную среду законодательство об охране атмосферного воздуха не может ограничиваться санитарно-гигиеническим аспектом, оно призвано урегулировать весь комплекс отношений, связанных с охраной атмосферы как компонента окружающей природной среды, а также существующие формы использования воздушного пространства.

Эги изменения привели к расширению содержания законодательства об атмосферном воздухе. Появились нормы об установлении материальной ответственности за повреждение лесов промышленными выбросами, введены штрафы за загрязнение земель производственными отходами. Положение о курортах определило порядок охраны воздушного пространства в их границах, направленный на предотвращение нанесения ущерба природным комплексам курортов7. В направлении предотвращения и устранения вредных воздействий в атмосфере на окружающую природную среду законодательство об охране атмосферного воздуха будет развиваться и в дальнейшем. Предполагается разработка стандартов качества атмосферного воздуха, которые определят нормативы допустимого воздействия не только на здоровье человека, но и на окружающую природную среду.

Поскольку рост загрязнения атмосферы причиняет большой экономический ущерб (ускоряется коррозия металлов, портятся сооружения и конструкции, снижается продуктивность скота, повреждаются посевы и др.), необходимо развитие правового регулирования охраны имущества от неблагоприятных воздействий ухудшения атмосферы. В связи с этим ведется разработка методик подсчета ущерба, наносимого ухудшением атмосферы, предлагается введение санкций за причинение ущерба имуществу, а также стимулирующих дотаций, предприятиям, осваивающим новую технологию, позволяющую утилизировать или уничтожать вредные отходы или не допускать загрязнения.

С развитием науки и техники атмосферный воздух все ши-Ре используется в народном хозяйстве, в этой связи встает во-прос о развитии правовой регламентации пользования им.

В последние годы выявилась тенденция к консолидации законодательства, регулирующего порядок использования Природных ресурсов и охрану природы. В СССР сложилось Широкое, интегрированное понятие охраны природы, которое захватывает своим содержанием охрану не только отдельных

СП СССР. 1973. № 20. ст   112

121

достопримечательностей природы и природных ресурсов, но и природы в целом как среды жизнеобитания, в которую входит и атмосфера8. Существует единство принципов охраны природы, общность правового статуса всех природных объектов в СССР, единство принципов собственности, пользования и государственного управления использованием природных богатств. В эту консолидированную отрасль законодательства входят и нормы об охране атмосферного воздуха9.

Такой подход к законодательству об охране атмосферного воздуха получил отражение в разработанной ВНИИ советского законодательства Министерства юстиции СССР схеме Свода законов СССР. Вместе с земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире оно помещено в разделе «Законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды».

Попытка выделения законодательства об охране атмосферного воздуха в специальном параграфе была предпринята в Собрании действующего законодательства СССР (т. 34). Однако в СДЗ не удалось провести четкой грани между законодательством о здравоохранении и природоохранительным законодательством, допускалось повторение норм об охране атмосферного воздуха в томах о здравоохранении и охране природы.

Действующее законодательство об охране атмосферного воздуха не образует стройной системы. Между актами, входящими в него, нет необходимой взаимосвязи, соподчинения. Многие важные меры по охране атмосферного воздуха: строп-тельные, планировочные, организации движения, полетов и др. — не получили отражения в законодательстве, а регулируются ведомственными нормами. Встречаются повторения в актах, некоторые акты устарели.

В последние годы в связи с подготовкой СДЗ была проведена систематизация общесоюзного законодательства об охране атмосферного воздуха, ведется работа по его систематизации в союзных республиках, упорядочиваются ведомственные нормы.

Дальнейшее упорядочение законодательства об охране атмосферного воздуха непосредственно связано с разработкой Закона об охране атмосферного воздуха. Речь идет о создании общесоюзного кодификационного акта, который охватит своим регулированием весь комплекс правоотношений, связанных с охраной атмосферы, включая вопросы обеспечения

4 См. О. С. Колбасов, Экология: политика — право, М.. 1976. с. 17. 9 Там же, с. 153.

122

надлежащих условий жизни людей, развития материального і производства, сохранения окружающей природной среды. За-! кон должен внести изменения в регулирование    отношений, связанных с атмосферным воздухом, которые вызваны необ-: ходимостью усиления охраны воздушной среды в современный период. Он урегулирует важную область общественных отношений, позволит привести нормы об атмосферном воздухе в стройную систему, в основу которой будут положены специальные принципы и правовые категории.

Законодательство об охране атмосферного воздуха уже подвергалось кодификации при разработке Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении. Однако она носила частичный характер, коснувшись норм, регулирующих отношения, связанные с санитарной охраной воздуха: определение санитарно-гигиенических требований, предъявляемых к планировке и застройке населенных пунктов, мер по очистке и обезвреживанию выбросов и отходов и мер по борьбе с шумом.

В условиях усиления правовой охраны природы происходит процесс кодификации отраслевого законодательства об отдельных объектах природы и ставится вопрос об издании закона об охране всего природного комплекса — Закона об охране природы в СССР (или, как чаще теперь его называют, Закона об охране окружающей среды в СССР). В связи с этим возникает вопрос о соотношении этого акта с Законом об охране атмосферного воздуха СССР.

В ^публикациях последних лет было уделено много внимания обоснованию необходимости закона об охране всего природного комплекса и достаточно четко определился круг вопросов, которые должны составить предмет его регулирования. Он мыслится как акт, который урегулирует наиболее важные, комплексные вопросы охраны природы и не коснется специально охраны отдельных видов природных объектов и отдельных элементов окружающей среды. Эти вопросы будут решены в специальных правовых актах 10.

Таким образом, издание Закона об охране окружающей среды в СССР не исключает урегулирования специальным законом отношении об охране атмосферного воздуха. Имея различные сферы правового регулирования, оба эти закона займут свое место в системе советского права.

В связи с разработкой Закона об охране атмосферного воздуха СССР встает вопрос о понятии охраны атмосферы.

10 См. Г. Н. Полянская, Понятие охраны природы и природоохранитель-н°е законодательство («Советское государство и право», 1975, № 9); «За-^°н об охране природы в СССР» («Ученые записки» ВНІІИСЗ, вып. 26, '975, с. 133); О. С. Ко.юасов, упом. соч., с. 130—131, 132.

123

Представляется, что это понятие должно быть достаточно широким, учитывая разнообразие вредоносных факторов. К таким факторам прежде всего относится загрязнение воздуха, в результате которого происходит изменение состава воздуха, ухудшаются его санитарно-гигиенические свойства. Масштабы загрязнений возрастают из года в год. В атмосферу выбрасывается более 200 млн. окиси углерода, более 50 млн. различных углеводородов, около 146 млн. т двуокиси -серы. 53 млн. т окислов азота и т. д. ". С влиянием вредного воздействия загрязнения связывают повышение заболеваемости городского населения различными заболеваниями, угнетение растительности, ускорение коррозии металлов, порчи здании, сооружений, климатические изменения и другие негативные последствия.

Нормы об охране от загрязнения составляют основную часть советского законодательства об охране атмосферного воздуха.

Наряду с загрязнением все более серьезной становится проблема возрастающего влияния физических факторов: шума, вибраций, электромагнитных полей и др. Особенно острой в последние двадцать лет стала проблема охраны воздушной среды от шума. Результаты исследований, проведенных в городах, в окрестностях аэродромов, на фабриках, свидетельствуют о том, что шум является наиболее раздражающим фактором окружающей среды. Данные говорят о росте заболеваемости, обусловленной шумом.

Правовая охрана от шума, вибраций и т. п. активно проводится. В последние годы приняты важные ведомственные акты по борьбе с шумом, такие как ГОСТ-20444-75 «Потоки транспортные в населенных пунктах. Метод определения шумовой характеристики». Министерством здравоохранения СССР утверждены Методические указания по контролю за выполнением «Санитарных норм допустимого шума в помещениях жилых и общественных зданий и на территории жилой застройки», разработаны нормативы и санитарные правила размещения радиопередающих объектов в городах, допустимых вибраций в домах 12.

Для охраны атмосферного воздуха в СССР осуществляется комплекс мероприятий. В Основных направлениях развития народного хозяйства на 1976—1980 гг. предусматривается разработка новых методов и средств борьбы с вредными вп-бросами веществ в атмосферу, транспортными и иными шума-

11         См. М. Лемешев,    Экономика  и  экология:  к\ взаимосвязь и зависи

мость («Коммунист», 1975, Лс 17, с. 48).

12         См. «Гигиена и санитария», 1976, ЛЬ 3, с. 8; Л» 8, с. 6.

124

!

ми, вибрациями, воздействиями электрических, магнитных полей и излучений.

Не всегда, однако, понимается, что охрана от шума и других физических факторов связывается с охраной атмосферного воздуха как природной среды и регулируется законодательством об атмосферном воздухе, поскольку в результате действия шума не происходит изменения состава воздуха. Такое суженное понятие охраны атмосферного воздуха, не учитывающее всего комплекса вредных воздействий, оказываемых на воздушную среду интенсивным развитием производственно-хозяйственной деятельности, было подвергнуто справедливой критике П. Стайновым (НРБ). Защита природы определяется им как широкое понятие, включающее борьбу против загрязнения природной среды, против ее повреждения и вредного изменения нормального состояния. Шум, вибрация и другие физические факторы не изменяют состава воздуха, однако они создают такое состояние воздуха, которое мешает использовать его как нормальную природную среду 13.

В зарубежном законодательстве правовая охрана атмосферного воздуха от загрязнений и шума установлена отдельными актами — законами о чистоте воздуха и законами о шуме. Такое положение сложилось исторически, поскольку первоначально возникла потребность в правовой охране атмосферного воздуха от загрязнений. Законы о воздухе появляются сначала в индустриально развитых странах: в Англии в 1863 г. (Закон о щелочах), во Франции в 1810 г., в США в 1874 г. (Закон о дыме г. Чикаго). Законодательство по борьбе с атмосферными загрязнениями существуют сейчас во всех экономически развитых капиталистических странах и в развивающихся странах. Большое 'внимание правовой охране атмосферы уделяют зарубежные социалистические страны, которые приняли специальные законы и постановления о борьбе с загрязнениями воздуха. Борьба против шума и других физических факторов началась недавно и законы о шуме за рубежом появились в последние годы (США, например, приняли Закон о контроле над шумом в 1972 году).

Кодификация советского законодательства об охране атмосферного воздуха происходит в условиях, когда существуют разнородные вредные воздействия на атмосферу. Обобщив сложившийся в советском законодательстве порядок правовой охраны атмосферного воздуха, Закон должен, на наш взгляд, определить меры по предупреждению и устранению всех вредных воздействий на воздушную среду, в том числе и шума.

13 См. П  Стайное, Правовые вопросы защиты природы, М., 1974, с. 283,

28-1    285

125

Закон об охране атмосферного воздуха призван урегулировать отношения по охране атмосферы как части природной среды, как природного окружения. Он не будет касаться отношений по охране воздуха в закрытых помещениях (цехах. лабораториях и других служебных и производственных помещениях и т. п.).

В основу охраны производственного окружения человека положены особые санитарно-гигиенические требования ц принципы. Охрана воздуха производственной среды от загрязнений, шума и других вредных воздействий урегулирована нормами советского трудового права и на нее не распространяется природоохранительное законодательство 14.

Аналогичная позиция высказана в теоретических работах учеными в зарубежных социалистических странах. П. Стап-иов, с правовой точки зрения, различает два вида воздуха: внешний (атмосферный) воздух и внутренний воздух, который находится внутри помещения, называемого производственной средой. В НРБ, отмечает П. Стайнов, правовой режим охраны от загрязнения внутреннего воздуха урегулирован не Законом об охране воздуха, вод и почвы от загрязнения и Законом о защите природы, а Кодексом о труде и другими правовыми нормами об охране труда 15.

Ш. Лубы (ЧССР) пишет, что защиту и образование производственной среды с учетом ее многосторонних особенностей необходимо подвергнуть особой регламентации, не включая в общие законы о защите и образовании окружающей среды 16.

Законы об охране атмосферного воздуха, принятые в зарубежных социалистических странах, охватывают своим регулированием отношения по охране воздуха как природной среды, не касаясь производственных помещений. В некоторых из них, например в Законе об охране атмосферного воздуха от загрязнений ПНР от 21 апреля 1966 г., указывается, что его положения не применяются к охране воздуха в закрытых помещениях (ст. 16) 17.

Для определения предмета регулирования Закона об охране атмосферного воздуха СССР представляет интерес установление причин вредных воздействий на атмосферу. Главной

:4 См. «Правовая охрана природы в СССР», М., 1976, с. 54.

15         См. П. Стайнов, упом. соч., 1974, с. 265.

16         См. Ш. Лубы, Проблемы и задачи регламентации, защиты и образо

вания окружающей среды в странах социализма. Доклад на симпозиуме по

проблемам и задачам правового оформления и создания окружающей сре

ды   в   социалистических   странах.   Тренчанске   теплицы.    23—25    сентября

1975, с. 40.

17         «Дзенник устав», 1966, Л° 14, ст. 87.

126

причиной ухудшения состояния атмосферы в современный пе-

Й

юд является производственно-хозяйственная деятельность, менно от ее воздействия действующее законодательство защищает атмосферу. На атмосферный воздух могут оказывать вредное воздействие силы природы: извержение вулканов, пыльные бури, пожары, возникшие от самовозгорания и т. п. Однако они как факторы стихийные, возникающие помимо воли людей, не подпадают под действие закона. Отражение в тексте закона указанного положения имело бы важное значение для его применения, в частности, при привлечении к ответственности за загрязнение воздуха.

Несколько слов следует сказать о форме кодификации законодательства об охране атмосферного воздуха. Представляется, что ее необходимо осуществить в виде Закона СССР. Основная часть действующих норм об охране атмосферного воздуха содержится в общесоюзных актах — законах, постановлениях правительства, а также в ведомственных актах, имеющих общесоюзное значение. Республиканское законодательство, как правило, повторяет общесоюзные нормы или конкретизирует применительно к условиям республики меры по охране атмосферного воздуха, установленные общесоюзным законодательством.

Преобладание общесоюзного регулирования отношений по охране атмосферного воздуха сохранится и в будущем.

Профессор И. Ф. ПАНКРАТОВ,

Преподаватель юр ид. факультета

Ивановского гос. университета

M. H. ЛОПАТИНА