НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ НУЖД

В связи с интенсивным развитием в стране народного хозяйства возникает необходимость в более тщательном урегулировании отношений по предоставлению и изъятию земель Для государственных или общественных нужд. При этом зано-в° определяется целевое назначение земель единого государ-ственного земельного фонда. Поэтому, как никогда ранее, сле-ДУет экономно и рационально использовать земли, относящие-Ся к любой категории.

Л. И. Брежнев, выступая на III Всесоюзном съезде кол-°зников, подчеркнул необходимость бережного отношения

127

к земле, строгого расчетливого подхода к отводу земель по. строительство предприятии, заботы об увеличении площа in продуктивных угодий '.

На XXV съезде КПСС Л. И. Брежнев говорил о том, что «мы не должны, не имеем права закрывать глаза на то, что все еще приходится сталкиваться со случаями неуважительного отношения к земле...»2.

Обязанность бережно относиться к земле, повышать et плодородие, закреплена в Конституции СССР (ст. 12).

Новым этапом в развитии земельного законодательства явилось принятие в декабре 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы), а также земельных кодексов союзных республик в 1969 — 1970 гг. и актов, вытекающих из Основ и республиканских кодексов. Этот этап характеризуется значительным улучшением правового регулирования данных отношений.

Земельное законодательство по-новому урегулировало многие вопросы, в частности, отношения по изъятию земель для государственных и общественных нужд.

Если в прежнем земельном законодательстве не разграничивались отвод и изъятие земель, а предоставление и отвод по существу отождествлялись, то Основы и земельные ко-дексы более четко урегулировали эти вопросы, с учетом их тесной взаимосвязи, с одной стороны, и необходимости их четкого разграничения — с другой.

Поскольку почти все земли находятся в пользовании конкретных землепользователей, предоставление земель, которое осуществляется в порядке отвода, возможно лишь после п\ изъятия.

В соответствии с тем, что прежнее законодательство не регулировало должным образом отношений по распределению и перераспределению земель, в науке земельного права появились разногласия в определении понятия предоставлен'^ и отвода земель. Одни ученые под отводом земель понима ш всю совокупность действий по предоставлению земли3, другие— отводом считали предоставление земли в натуре, именуемое землеустроительным действием 4.

На наш взгляд, предоставление земель в пользование яв-

1          См   «Материалы  III  Всесоюзного    съезда    колхозников»,    А\ .

с. 26

2          «Материалы XXV съезда КПСС», М„ 1976, с. 51—52.

6 См.  Г. А. Аксененок, Земельные правоотношения в СССР, М.,  1 с. 240—241;    «Право землепользования    в СССР и его виды»,    М.,  196^-с.  173.

4 См.  А- А.  Рябов, Предоставление и  изъятие земель    по  советской праву, изд   Казанского университета, 1972, с. 7.

128

ляется основанием возникновения права землепользования, а отвод — организационно-техническим мероприятием земельно-правового характера, направленным на осуществление решения о предоставлении права землепользования5.

Иными словами, предоставление и изъятие земельного участка входят в компетенцию советских исполнительно-распорядительных органов, а отвод и изъятие в натуре осуществляют землеустроительные органы. И в том и в другом случае возникают административно-правовые и земельно-правовые отношения.

Указанное понятие предоставления и отвода земель нашло свое отражение в Основах (ст.ст. 10, 47) и в соответствующих статьях республиканских земельных кодексов (Земельный кодекс РСФСР, разд. I гл. II и разд. IX ст. 122), что выражает правильное соотношение общесоюзного и республиканского земельного законодательства.

Если предоставление земель в пользование является основанием возникновения права землепользования, то изъятие земель для государственных и общественных нужд является одним из оснований прекращения права землепользования (ст.ст. 14, 15 Основ; ст.ст. 31, 32 ЗК РСФСР и соответствующие статьи земельных кодексов других союзных республик).

В силу исключительной важности этих правовых норм и в целях совершенствования регулирования изъятия земель их совокупность, на наш взгляд, следовало бы выделить в самостоятельный институт советского земельного права.

Практика показывает, что вопросы изъятия земель для государственных и общественных нужд по ранее действовавшему законодательству не всегда решались с учетом категории земель. Часто для строительства промышленных предприятий изымались такие ценные земли, как пашни, виноградники, земли, занятые плодовыми насаждениями, либо лесами, имеющими водоохранное значение. Поэтому площади земель сельскохозяйственного назначения быстро уменьшались. Достаточно сказать, что за период с 1966 по 1970 год было изъято из пользования 555 тысяч гектаров только пашни 6.

В настоящее время изъятие ценных угодий резко сократилось7. Однако и сейчас встречаются случаи необоснованного изъятия земельных участков. Необходимо усилить и улучшить

5          См.,  например,  «Тезисы  докладов   теоретической  конференции  аспи-

Рантов», ВНИИСЗ, 1974, с. 39.

6          См. В   Бородин, Беречь землю!     («Хозяйство и право»,    1977, №  1,

7          За годы девятой  пятилетки под пашни, например, отведено 281 тыс. га,

т° почти вдвое меньше, чем в предыдущие годы  (См. В. Бородин, упом.

с°ч, с. 24).

9-579    129

государственный контроль за использованием земель со стороны Советов народных депутатов и специально уполномоченных государственных органов — землеустроительной службы системы Министерства сельского хозяйства СССР.

Современное законодательство закрепило принцип приоритета сельскохозяйственного землепользования и установило, что земли сельскохозяйственного назначения изымаются для несельскохозяйственных целей лишь в случаях особой необходимости.

Строго определен порядок изъятия ценных угодий. В ст. It) Основ говорится, что пашни, виноградники, орошаемые и осушенные земли, земли, занятые плодовыми насаждениями, а также земли, запятые водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, могут быть изъяты только в исключительных случаях. К сожалению, эти «исключительные случаи» не определены четко в законе и по существу определяются по субъективному усмотрению местных органов, решающих вопрос об изъятии земель. Такие случаи следовало бы указать в законе (например, полная невозможность предоставления других земель, невозможность обойтись без изъятия и т. д.).

Изъятие сельскохозяйственных земель производится по постановлению Совета Министров союзной республики и лишь с согласия общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных), если земельный участок находится в пользова пин колхоза, либо по согласованию с землепользователями ІІ соответствующими министерствами и ведомствами, если изымаемые земли находятся в пользовании совхозов или других государственных, кооперативных, общественных организаций, предприятий, учреждений. Данная норма имеет исключительно важное значение, так как способствует созданию устойчивости землепользования, усилению охраны прав землепользователей — колхозов и совхозов. Поэтому изъятие земель у колхозов без их согласия (что иногда случается) недопустимо п по существу является нарушением земельного законодательства, а также прав и законных интересов колхозов. Регулирование этого вопроса было бы более совершенным, если бы за указанное нарушение была установлена ответственность (которая, к сожалению, сейчас не предусмотрена).

Компетенция государственных органов по изъятию земель для государственных и общественных нужд определена земельными кодексами союзных республик. В соответствии со ст. 13 ЗК РСФСР Совет Министров РСФСР вправе изъять любые земли у любого пользователя без ограничения размера участка. Совет Министров автономной республики, исполнительный комитет областного, краевого Совета могут изъять '

130

из земель государственного запаса, независимо от размера зе-Імельного участка; из земель колхозов — до 25 га; а из земель совхозов, предприятий, организаций, учреждений — до 50 га; из земель государственного лесного фонда общей площадью до 25 га — в районах с лесистостью ниже 50%, а в районах с лесистостью от 50% и выше — до 50 га.

В компетенцию Совета Министров автономной республики, областного (краевого) исполкома входит изъятие земельных участков из пользования граждан, проживающих в городах, если это изъятие связано со сносом строений, находящихся в личной собственности граждан, или изымаемые у граждан земельные участки заняты плодово-ягодными деревьями и кустами (ст. 85 ЗК РСФСР). Однако на практике решения об изъятии земельных участков у граждан, проживающих в городах, принимаются исполкомом городского Совета с последующим утверждением облисполкома, а это не одно и то же. С момента вынесения решения горисполкома право землепользования у граждан не прекращается. Поэтому нередко граждане в корыстных целях осуществляют самые различные сделки со строениями и насаждениями (например, продают часть жилого дома и часть земельного участка с насаждениями, другие строения, оформляют договор дарения на часть дома и т. п.).

Чтобы исключить такую практику, следовало бы, как нам представляется, п. «к» ст. 15 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся» изложить в следующей редакции: «...городской Совет ведает всеми землями в пределах городской черты; предоставляет и изымает земельные участки, кроме участков, занятых строениями и насаждениями, принадлежащими гражданам, и разрешает земельные споры в случаях и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и РСФСР; осуществляет государственный контроль за использованием земель в городе».

В земельных кодексах других союзных республик компетенция Совета Министров по изъятию земельных участков для государственных и общественных нужд значительно расширена. Например, в ЛатвССР изъятие всех земельных участков производится на основании постановления Совета Министров республики, кроме изъятия земельных участков из земель городов, предусмотренного ст. 88 ЗК ЛатвССР (ст. 40 ЗК ЛатвССР). Статья 48 ЗК АзССР предусматривает предоставление всех земель сельскохозяйственного назначения и государственного лесного фонда лишь по постановлению Совета Министров республики.

Законодательством урегулированы имущественные споры, возникающие в связи с изъятием земель для государственных

9*         131

и общественных нужд. Статья 18 Основ предусматривает возмещение убытков землепользователям, причиненных изъятием земельных участков для государственных и общественных нужд, либо их временным занятием. Указанная статья содержит отсылку к соответствующему законодательству. Нет сомнения, что это — разновидность имущественной ответственности.

В развитие Основ указанные вопросы нашли свое отражение и в республиканских земельных кодексах (ст. 38 ЗК РСФСР, ст. 45 ЗК Турк.ССР, ст. 55 ЗК ЭССР, ст. 56 Кирг.ССР и соответствующие статьи земельных кодексов других союзных республик). Однако понятие убытков в кодексах не было раскрыто. Кодексы по существу воспроизвели без какого-либо изменения и дополнения содержание ст. 18 Основ. Состав убытков, возникающих в связи с изъятием земель для государственных или общественных нужд, по-прежнему определялся Положением об изъятии земель для государственных или общественных надобностей 1929 г.8, хотя фактически оно считалось утратившим свое значение.

Этот пробел был ликвидирован с принятием постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд»9.

На основании п. 11 указанного постановления Министерством сельского хозяйства СССР, Министерством финансов СССР и Министерством юстиции СССР была разработана и 14 мая 1975 г. утверждена Инструкция «О порядке возмещения землепользователям убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, а также потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных нужд» І0. В соответствии с этими нормативными актами в настоящее время возмещению подлежит: стоимость жилых домов, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или расходы по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных и иных выращенных хозяйством многолетних насаждений; стоимость незавершенного производства (вспашки, внесения удобрений, посева и других работ); стоимость урожая сельскохозяйственных культур, а также другие убытки землепользователей, связанные с изъятием земельных участков или временным занятием их (п. 2 постановления).

8          См. СУ РСФСР, 1929, № 24, ст. 248.

9          СП СССР, 1974, № 17, ст. 97.

10 «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР», 1976. № 1, с. 24—29.

132

Эти акты также предусматривают порядок оценки жилых домов, объектов производственного и культурно-бытового назначения, других зданий и сооружений, находящихся на изымаемом участке, принадлежащих колхозам, совхозам, другим государственным, кооперативным и общественным организациям, который производится по их балансовой стоимости с учетом износа.

Указанные нормативные акты предусматривают также возможность переноса строений на другое место. Перенос осуществляет либо сама организация, в пользу которой изымается земельный участок, либо за ее счет сам землепользователь.

Плодоносящие плодово-ягодные, защитные и другие многолетние насаждения, выращенные хозяйством, оцениваются по их балансовой стоимости. Неплодоносящие плодово-ягодные насаждения оцениваются по сумме затрат, произведенных для подготовки почвы, посадки, ухода за насаждениями и других работ.

Принципиально новое положение закреплено в законодательстве относительно возмещения убытков, возникающих при изъятии участков с произрастающим на них урожаем.

Так, если на изымаемом участке посеяны сельскохозяйственные культуры и проведены все работы по их возделыванию, то выплачивается стоимость урожая, исходя из средней урожайности по этим культурам за последние пять лет и закупочных цен данной зоны. В случае, когда подлежит изъятию земельный участок, только что засеянный сельскохозяйственной культурой, І. е. произведена вспашка, внесены удобрения и другие работы, то стоимость определяется по фактическим затратам на выполнение работы.

Компетентным органам нередко приходится решать вопросы, связанные с возмещением убытков в виде компенсации за сооружения на водных источниках. Эти убытки исчисляются исходя из стоимости фактически произведенных работ или работ, затраченных на строительство новых сооружений. Убытки, вызванные прекращением работы оросительных, осушительных и т. п. сооружений в связи с изъятием земель, определяются по сметной стоимости работ (включая проектно-изыскательские), произведенных при строительстве новых или реконструкции существующих сооружений.

Прочие убытки, вызванные изъятием или временным занятием земельных участков, возмещаются по фактически произведенным затратам. При возмещении убытков, возникающих в процессе изъятия земельных участков, находящихся в пользовании граждан, новое законодательство исходит из положе-ний, закрепленных в постановлении Совета Министров СССР °т 15 декабря 1961 г. «О порядке возмещения гражданам

133

стоимости принадлежащих им строении, сносимых в городах, поселках городского типа и других населенных пунктах в сву. зи с отводом земельных участков для государственных и общественных надобностей»11 с дополнениями и изменениями, внесенными постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1966 г. 12.

Новым явилось предусмотренное постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. положение о возмещении убытков гражданам при изъятии земель, предоставленных под коллективные сады и огороды, служебных земельных наделов и участков полевой земли, предоставленных гражданах, В данном случае гражданам возмещается стоимость неок\-пившихся затрат (вспашки, внесения удобрений, посева и других работ), определяемая по расценкам, на аналогичные работы, действующим на государственных сельскохозяйственных предприятиях, расположенных в этой местности, а также стоимость семян, минеральных удобрений и других материалов -по розничным ценам. Кроме того, гражданам возмещается стоимость плодово-ягодных насаждений и стоимость принадлежащих им строений и устройств (постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1966 г.).

Принципиально новым явилось введение института возМощения потерь сельскохозяйственного производства. Этим значительно усилена охрана земель сельскохозяйственного назначения, что давно подсказывалось практикой 13. Новое земельное законодательство исходит из того, что при изъятии земель сельскохозяйственного назначения несут убытки не только отдельные землепользователи, но и причиняются потери сельскохозяйственному производству в целом. Земли сельскохозяйственного назначения перестают быть средством производства в сельском хозяйстве. Потери, возникающие в связи с этим, должны быть возмещены для введения в хозяйственный оборот новых земель сельскохозяйственного назначения и улучшения существующих сельскохозяйственных земель, особенно ценных (например, пашни).

Земельное законодательство (ст. 49 Основ) предусмотре ю возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных ну;к^

В развитие ст. 19 Основ постановление Совета Министр -СССР от 9 августа 1974 г. урегулировало вопросы, связанные с -возмещением потерь сельскохозяйственного производства.

11         СП СССР, 1961, № 20, ст. 146.

12         См. СП СССР, 1966, ЛЬ 18, ст. 162.

м См.  Ю. Г.  Жариков,    Охрана  права    землепользования.    М.,     19 Д с. 98—101; Н. А. Сыродосв, Землепользование социалистических органи^' циі'і и граждан. M., 1975. с. 114—116.

134

возникающих при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для строительства и иных несельскохозяйственных нужд. В соответствии с постановлением предприятия, организации и учреждения, которым предоставляется участок для строительства или других несельскохозяйственных нужд возмещают, помимо убытков, потери сельскохозяйственного производства в размере стоимости освоения равновеликой площади с учетом проведения на вновь осваиваемых землях мероприятий по их окультуриванию и повышению плодородия почв.

Очень нужными и своевременными явились Нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд, утвержденные постановлениями Советов Министров союзных республик14.

Предприятия, организации и учреждения, которым предоставляются участки для несельскохозяйственных нужд, обязаны предусмотреть в сметах средства, на проведение мероприятий по освоению земель и повышению плодородия почв.

В отличие от ранее действовавшего порядка, денежные средства, которые предназначены для возмещения потерь сельскохозяйственного производства, перечисляются на специальные счета сельскохозяйственных органов союзных республик, открываемые в Госбанке СССР. Расходование указанных средств на освоение новых земель и проведение мероприятий по повышению плодородия вновь осваиваемых угодий или улучшению имеющихся сельскохозяйственных земель определяется Советами Министров союзных республик.

Денежные средства, оставшиеся на конец года, не должны изыматься, а направляются на финансирование мероприятий по освоению земель и повышению плодородия почв в будущем году.

Однако Советы Министров союзных республик пока не установили порядок расходования таких средств, что вызывает на практике определенные трудности. Представляется, что Советам Министров союзных республик следовало бы урегулировать возникающие при этом вопросы.

Постановлением Совета Министров от 9 августа 1974 г. Урегулирован порядок образования исполкомом районного (городского) Совета народных депутатов оценочной комиссии по определению убытков и потерь сельскохозяйственного производства при изъятии или временном занятии земельных Участков. В состав комиссии входят: депутат районного (городского) Совета народных депутатов (председатель комис-

14 В РСФСР такие Нормативы утверждены постановлением Совета Ми-нистроц РСФСР от G апреля 1976'г (СП РСФСР, 1976, № 8, ст. 64).

135

сии) ; государственный районный инспектор по использованию и охране земель; представители финансового и коммунального отделов райисполкома (горисполкома), сельского (поселкового) Совета; землепользователь, из земель которого производится изъятие или временное занятие участка; представитель предприятия, организации, учреждения, заинтересованной в предоставлении земельного участка; представители других органов по усмотрению исполкома районного (городского) Совета. Комиссия по результатам работы составляет акт, в котором указывается размер подлежащих возмещению убытков и потерь сельскохозяйственного производства. Акг рассматривается и утверждается исполкомом районного (городского) Совета.

Решение исполкома районного (городского) Совета но данному вопросу может быть обжаловано заинтересованной стороной в исполнительный комитет областного, краевого, городского (в городах с районным делением) Совета, в Совет Министров автономной республики, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, — в Совет Министров союзной республики в десятидневный срок. Решения этих органов являются окончательными.

Постановление от 9 августа 1974 г. предусмотрело также случаи, когда потери сельскохозяйственного производства не возмещаются: например, при предоставлении земельных участков во временное пользование, если по условиям предоставления эти участки в дальнейшем должны быть приведены в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве.

В настоящее время в целях обеспечения рекультивации земель и дальнейшего рационального использования плодородного слоя почвы, при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении строительных, изыскательских и геологоразведочных работ урегулиоован порядок восстановления испорченных земель 15.

Законодательство, предусмотрев, что финансирование строительства объектов будет осуществляться лишь при предъявлении заказчиком документа землеустроительного органа об установлении границ предоставленного в пользование земельного участка в натуре (на местности) и документа. удостоверяющего право пользования землей, выданного соответствующим органом, тем самым предостерегает от необосно-

15 См. постановление Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. «О рь-культивации земель, сохранении и рациональном использовании, плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ-(СП СССР, 1976, №11, ст. 52).

136

ванного изъятия земель. В соответствии с ранее действовавшим законодательством сначала осуществлялись все подготовительные работы по строительству, в том числе финансирование, а затем — изъятие земельного участка.    Это нередко | приводило к необоснованному изъятию и предоставлению из-; лишних земель, к нарушению прав землепользователей.

Новое законодательство рациональнее разрешило указанные вопросы, что безусловно ведет к укреплению законности использовании земель сельскохозяйственного назначения и Способствует решению задач подъема сельского хозяйства нашей страны.

Кандидат юридических наук В. М. ГАЛКИН