ОРГАНИЗАЦИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В НАУЧНОМ ЦЕНТРЕ

ПРАВОВОЙ  ИНФОРМАЦИИ

Усложнение процессов социального развития в современную эпоху предъявляет повышенные требования к правовом} регулированию этих процессов, к организации государствен-

11 В. И. Ленин, Поли   собр. соч., т. 44, с. 127. 40

но "О управления жизнью страны в духе неуклонного соблюдения требований правовых норм. В этих условиях существенно возрастает значение своевременного, полного и в то же время избирательного правового информационного обслуживания государственных органов, учреждений, общественных организаций — необходимой предпосылки дальнейшего совершенствования правотворчества и правоприменения.

Отвечая насущным потребностям хозяйственного и социально-культурного строительства, ЦК КПСС и Совет .Министров СССР приняли решение о введении в СССР государственного учета нормативных актов как основы централизованного информационного обеспечения в области законодательства '. Выполнение этих задач возложено на создаваемый при ВНИИСЗ Научный центр правовой информации (далее — Центр).

Принятию указанного решения, воплотившего предложения науки и практики2, предшествовали научные изыскания, которые подтвердили как действительную необходимость централизации учета правовых актов и информации о них, так и возможность реализации этих важнейших задач при условии использования новейших средств электронно-вычислительной техники и коммуникации3.

Во исполнение решений директивных органов во ВНИИСЗ развернулись работы по проектированию и созданию Центра с автоматизированной информационно-поисковой системой (АИПС). Система базируется на применении современных ЭВМ и использовании специально создаваемого информационно-поискового языка (ИПЯ) дескрипторного типа, позволяющего в сочетании с языком классификационного типа и на основе необходимого программного (математического) обеспечения реализовать надлежащее формирование массивов правовой информации на машинных носителях и ее выдачу в соответствии с запросами абонентов Центра. Создание справочно-инфо.рмационного фонда (СИФ) системы, состоя-

^' См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня I9/O г., № 558 «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного^ законодательства» (СП СССР, 1975, № 16, ст. 98)

См, например, «Систематизацию законодательства  в органах прок\-

атуры  и  судебных  органах — на  уровень  новых  задач»   («Социалистиче-

І законность»,   1964,  №  7);  А.   Ф.  Шебанов,  За   централизацию  учета

юнодательства    и    правовой    информации    («Социалистическая    закон-

>сть»,  1968. № І); ^4   Ф. Ноздрачев, Организация и методика учета нор-

ивных актов   («Советское государство и право»,  1968, № 3).

См. «Учет общесоюзного законодательства в министерствах и ведом->СР»  («Советское государство и право»,  1974, Л» 8); «Централиза-mvc у^,ета   законодательства   СССР»   («Советское   государство   и   право», - 9); «Правовая информация», под ред. А. Ф. Шебанова, А. Р. Шля-«. С С. Москвина, Д\„ 1974.

41

щего из нормативных актов, принятых на государственный учет, является одним из важнейших участков деятельности Центра.

Организация государственного учета законодательства предполагает научную разработку ряда проблем, в частности: определение количественных и качественных характеристик существующего в стране и постоянно пополняемого фонда нормативных актов различного уровня; выявление статистических закономерностей его последующего корректирования в соответствии с потребностями социального развития; определение оптимальных размеров СИФ, обеспечивающего должное информационное обслуживание; изучение потребностей государственных органов и общественных организаций в правовой информации применительно к различным ее видам и формам информационного обслуживания; прогнозирование развития законодательства и правовых информационных потребностей.

Исследования, проведенные силами сотрудников ВНИИСЗ, позволили получить необходимые исходные данные о правовых фондах высших органов государственной власти, высших и центральных органов государственного управления СССР и союзных республик, о нуждах различных категорий потребителей правовой информации, о практике использования ЭВМ в целях учета и совершенствования законодательства. Эти данные характеризуют количество и формы принятых нормативных актов, в том числе сохраняющих свое действие, тенденции прироста, изменяемости актов и признания их утратившими силу, типологию правовых информационных запросов, состояние правового учета, его механизации и автоматизации в министерствах и ведомствах.

Поскольку практика государственного учета правовых актов известна ряду зарубежных стран, были изучены вопросы * его организации за рубежом, в частности в США4. Наряду с этим изучался также опыт государственного учета нормативно-технической документации (стандарты, технические условия и т. п.) во Всесоюзном информационном фонде стандартов ВНИИ технической информации, классификации и кодирования Госстандарта СССР, а также научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, докторских и кандидатских диссертаций во Всесоюзном научно-техническом информационном центре ГКНТ СССР.

Результаты проведенных исследований были положены з основу подготовленного ВНИИСЗ (совместно с НИИ управ-

4 См. «Государственная регистрация и публикация правительственных и ведомственных нормативных актов в США» («Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация», вып. 145, ВНИИСЗ, М., 1978).

42

ляющих машин и систем Минприбора СССР) Технического задания на разработку АИПС, различных технологических инструкций, определяющих порядок практической деятельности Центра, утвержденного Министром юстиции СССР Положения о государственном учете нормативных актов СССР и союзных республик.

Одним из наиболее существенных вопросов организации государственного учета является вопрос о предмете такого учета. В общих чертах этот предмет очерчен постановлением Совета Министров СССР от 28 апреля 1976 г. № 278 «Вопросы Министерства юстиции СССР» 5. Постановление предусматривает необходимость представления в Центр нормативных решений Правительства СССР и решений Советов Министров союзных республик, а также нормативных актов министерств и ведомств СССР и союзных республик, обязательных для других министерств и ведомств. В то же время указанный перечень актов не является исчерпывающим. Это было принято во внимание при подготовке Положения о государственном учете.

Прежде всего не вызывало сомнения, что государственному учету должны подлежать также нормативные акты высших органов власти. Неурегулированность этого вопроса названным постановлением Правительства СССР проистекала из конституционного положения Совета Министров, не позволяющего ему утверждать предписания, обязательные для указанных органов. Вместе с тем очевидно, что отсутствие в СИФ Центра нормативных актов Верховного Совета СССР и его Президиума, актов Верховных Советов и Президиумов Верховных Советов союзных республик, составляющих нормативную базу всего общесоюзного и республиканского законодательства, не отвечало бы задачам достаточно полного информационного обслуживания правотворческих и правоприменительных органов — абонентов Центра.

В соответствии с указанным постановлением государственному учету в Центре подлежат те ведомственные нормативные акты, которые обязательны для других министерств и ведомств. Подобный подход обоснован, поскольку широкому кругу органов необходима прежде всего информация именно о таких актах. Загромождение же СИФ Центра и памяти ЭВМ данными о содержании многочисленных ведомственных предписаний, имеющих ограниченное применение и не представляющих широкого интереса, нежелательно, принимая во внимание необходимость быстрой, четкой и бесперебойной работы АИПС.

СП СССР, 1976. Л"о 7. ст. 33.

43

Вместе с тем министерства и ведомства принимают также целый ряд актов, содержащих предписания, обязательные для общественных организаций и граждан. Значение этих актов в системе правового регулирования достаточно велико. Часть из них нередко адресована одновременно и государственным органам, однако это не означает, что все они могут быть отнесены к категории актов, обязательных для других министерств и ведомств. В соответствии со своим значением ведомственные акты, обязательные для общественных организаций и граждан, также должны являться предметов государственного учета, осуществляемого Центром, что и закреплено Положением об этом учете.

Изучение практики организации государственного учета неправовой документации свидетельствует о том, что такой учет обычно вводится с какой-либо определенной даты. При этом документация более раннего периода на учет не принимается. Так был решен вопрос, в частности, при создании Всесоюзного научно-технического информационного центра, на который были возложены государственная регистрация и учет открытых научно-исследовательских работ6. Что же касается законодательства, то одной из характерных особенностей его учета является необходимость охвата как вновь принимаемых правовых актов, так и актов, принятых ранее и сохраняющих свое регулирующее значение. Принятие на государственный учет и включение в СИФ Центра всего действующего законодательства, независимо от времени его возникновения,— совершенно обязательное условие, хотя и существенно осложняющее реализацию этого учета.

В связи с этим государственному учету должны подлежать действующие акты как ныне функционирующих правотворческих органов, так и органов, уже не существующих. СИФ Центра должен охватывать акты, принятые съездами Советов, Центральным Исполнительным Комитетом, Президиумом ЦИК, Совнаркомом, Советом Труда и Обороны, Экономическим Советом при СНК СССР, ВСНХ СССР, акты аналогичных органов союзных республик, акты ранее существовавших наркоматов и ведомств.

В систему государственного учета должны включаться как опубликованные, так и неопубликованные акты. Это тем более необходимо, что среди неопубликованных встречаются акты, представляющие достаточно широкий интерес. Вполне понятно, что перед Центром встает задача обеспечить надле-

6 См. постановление Совета Министров СССР от 29 ноября 1966 г. № 916 «Об общегосударственной системе научно-технической информации» (СП СССР, 1966, Л° 25, ст. 220).

44

режим сохранности информации, подлежащей ограниченному оглашению, установить порядок доступа к ней лишь тех абонентов, которые имеют на то право.

Наряду с актами неопределенно длительного действия (постоянными) правотворческие органы принимают немало актов, срок действия которых заранее ограничен. Казалось бы, включение всех временных актов в орбиту государственного учета и централизованной правовой информации способствовало бы обеспечению большей полноты этой информации, а значит, и повышению эффективности деятельности Центра. Однако информационная обработка их для ввода з АИПС, имеющая сугубо временную значимость, сопряжена со значительными дополнительными трудовыми и материальными затратами, кроме того, наличие таких актов в системе требует проведения постоянной работы по расчистке информационных массивов (в том числе на машинных носителях) от актов, утративших свою юридическую силу с истечением срока их действия. Все это влечет существенное удорожание информационного обслуживания, осуществляемого Центром.

Но нельзя упускать из виду и тот факт, что в правотворческой практике не является редкостью последующее продление (и подчас неоднократное) действия временных предписаний. Это приводит к тому, что такие предписания в ряде случаев, по существу, превращаются в постоянные, отсутствие которых в СИФ Центра нежелательно.

Сказанное объясняет дифференцированный подход Положения о государственном учете к временным актам. Нормативные акты учитываются в Центре в том случае, если срок действия их предписаний не менее года. При меньшем первоначально установленном сроке действия временные акты подлежат учет\' лишь при условии их последующего продления и направляются в Центр одновременно с продляющими их актами.

Как известно, структура нормативных актов не является однородной. Предписаниям нормативного характера с заранее не ограниченным сроком действия и широкого значения нередко сопутствуют предписания ненормативные, кратковременные, либо имеющие узкое применение. Такие «смешанные-» акты должны приниматься на государственный учет, однако дальнейшей информационной обработке следует подвергать лишь те их части, которые представляют широкий информационный интерес с позиций правового регулирования.

Рассматривая предмет государственного учета, нельзя не остановится на вопросах, не нашедших в настоящее время отражения в Положении об этом учете.

45

Наряду с нормативно-правовыми актами органов государства в системе советского законодательства заметное место занимают акты центральных органов общественных организаций, принимаемые по вопросам, переданным в их правотворческую компетенцию. К ним примыкают и акты этих органов, получающие последующее санкционирование (утверждение, одобрение) со стороны государства. По своей обязательности к исполнению обе категории актов ничем не отличаются от нормативных актов, исходящих от государственных органов. Они регулируют важные общественные отношения, подлежат исполнению министерствами, ведомствами, другими общественными организациями и гражданами. Такие акты представляют безусловный интерес для самого широкого круга потребителей правовой информации, и потому нет достаточных оснований для исключения их из сферы государственного учета уже на данном этапе функционирования Центра.

К числу важнейших задач Центра, реализуемых на основе государственного учета законодательства, относится содействие надлежащему применению правовых норм. Поэтому представляется оправданным учет не только нормативно-правовых актов, но также и актов, оказывающих существенное воздействие на правоприменительную практику. Речь идет о руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда СССР и Пленумов Верховных судов союзных республик. Значение этих документов столь велико, что выдача Центром информации о них заметно повысила бы эффективность его деятельности в сфере государственного управления.

Одним из недостатков существующей практики ведомственного правотворчества является нередкое принятие нормативных актов по вопросам компетенции министерства, ведомства за подписью руководителей их внутренних структурных подразделений. Такая практика не способствует созданию четкой системы ведомственных актов, а следовательно, и всей системы советского законодательства, ведет к излишнему и не всегда оправданному ее усложнению, порождает множественность актов и их форм, а подчас и несогласованность, противоречивость правовых предписаний. В настоящее время Центр принимает подобного рода акты для государственного учета. Однако не следует упускать из виду, что организация такого учета, наряду с другими задачами, должна также содействовать совершенствованию правотворчества. Достижению этой цели способствовало бы закрепление правила, согласно которому в Центр должны представляться лишь акты, подписанные руководством соответствующих центральных органов управления.

46

Нормативные акты, представляемые для государственного учета, должны служить той информационной базой, на основе которой будет осуществляться обслуживание абонентов Центра с использованием АИПС. Это обстоятельство предъявляет некоторые специфические требования, к оформлению актов, направляемых в Центр.

С точки зрения интересов информационно-правового обслуживания, наилучшей формой ввода правовой информации в память ЭВМ явилась бы запись на машинные носители полных текстов нормативных актов. Однако по ряду причин, связанных с современным состоянием электронно-вычислительной техники, пока еще не способной надежно оперировать с массивами информации на естественном языке, отсутствием автоматических считывающих устройств, допускающих перенос информации, отпечатанной любым шрифтом, непосредственно на машинные носители, такой подход в настоящее время представляется нереальным. Это вызывает необходимость ввода в память ЭВМ лишь поисковых образов всех нормативно-правовых предписаний, составленных с применением ИПЯ и отражающих содержание предписаний.

Создаваемая в Центре правовая АИПС будет являться двухконтурной. В памяти ЭВМ (первый контур) будут содержаться поисковые 'образы нормативных предписаний с указанием адресов хранения их полных текстов во втором контуре. Второй контур системы будет реализован на микрофильмовых носителях и сопряжен с первым контуром. Путем сравнения поискового образа запроса с поисковыми образами правовых предписаний, заложенных в ее память, ЭВМ будет отыскивать предписания, отвечающие запросу, и выдавать адрес хранения полных их текстов в фонде микроносителей. После оценки их релевантности (соответствия запросу) тексты, в случае необходимости, могут быть выведены на печатающее устройство для выдачи копии акта. На основе фонда микроносителей предполагается также организовать тиражирование информационных массивов Центра для создания АИПС в министерствах, ведомствах. Указанному фонду, таким образом, отводится весьма ответственная роль. Именно поэтому Положение о государственном учете содержит определенные требования к техническому оформлению представляемых актов, обеспечивающие их качественное микрофильмирование7.

Поскольку в  СССР  пока  еще не созданы  многоязычные

' Подобные    правила    установлены,    например,    и    ГОСТом    1.19—75

•Юрядок   государственной    регистрации   отраслевых   и    республиканских

Шдартов» («Государственная система стандартизации», М.  1975. с.  198).

47

информационно-поисковые тезаурусы, позволяющие осуществлять преобразование правовой информации с различных национальных языков на единый ИПЯ, Положение предусматривает, что все акты следует представлять для государственного учета на русском языке. Это требование не связано с дополнительными трудностями для республик, так как, по общему правилу, правотворчество повсеместно осуществляется одновременно и на русском языке.

Государственный учет правовых актов предполагает и\ регистрацию в Центре и оповещение об этом широкого круга органов, заинтересованных в получении сведений об актах, включенных в СИФ Центра. При подготовке Положения о государственном учете была принята во внимание сложившаяся система государственной регистрации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ во ВНТИЦентре8.

Каждый нормативный акт, подлежащий государственном^ учету, должен направляться в Центр в сопровождении заполненной стандартной регистрационной карты (РК). РК содержит поля, отражающие необходимый комплекс сведений об акте: название или основная тема правого регулирования, которой посвящен акт, дата принятия акта, его номер, вид акта (закон, постановление, распоряжение и т. п.), наименование правотворческого органа, источник публикации акта, юридическое основание его принятия, официальные реквизиты акта, утвердившего данный акт (если это имело место), дата вступления в силу, срок действия акта, его объем, наличие ограничительного грифа. В РК отражаются также сведения о последующем корректировании нормативного акта.

Внесение в РК всех основных данных об актах, включаемых в СИФ, позволяет отразить эти данные в памяти ЭВМ и создает условия для автоматизированного поиска информации о советском законодательстве и правотворчестве и самых разнообразных разрезах. Поскольку все данные, подлежащие вводу в машину, должны быть изложены в виді. цифровых кодов, в РК предусмотрены поля, отводимые под эти коды. РК в сочетании с поисковыми образами предписаний акта, таким образом, будет представлять по существу предмашинный формат записи информации, вводимой в ЭВМ

8 На кажд\ю подлежащею регистрации работу во ВНТИЦентр пред ставляется специальная регистрационная карта, содержащая необходимы ' сведения о данной  работе.  О  произведенной регистрации  работ  проводя щие  их  органы  извещаются  путем  направления  в  их  адрес  заверенные ВНТИЦентром   копий   регистрационных  карт  с  указанием   в   них   номера государственной регистрации. Сведения, содержащиеся в регистрационные картах, публикуются  в  изданиях ВНТИЦентра.

48

Создание и пуск в промышленную эксплуатацию АИПС Центра потребует ряда лет. В целях скорейшего информационного обслуживания абонентов Центр предполагает осуществлять его первоначально по временной, «не автоматизированной» технологии, предусматривающей ведение справочных картотек традиционного типа. Эти картотеки будут формироваться из копий РК.

РК призвана выступать официальным документом при принятии нормативного акта на государственный учет, подтверждающим соответствие представляемого экземпляра акта подлиннику, отсутствие в нем искажений. Для этого она должна быть заверена печатью органа, представляющего акт, и снабжена подписью лица, ответственного за заполнение РК и за соответствие направляемого текста акта установленным требованиям. В случае принятия акта на учет в Центре на РК проставляются номер и дата регистрации.

Государственная регистрация стандартов, НИР и ОКР производится в специальных Государственных реестрах. Представляется, что аналогичный порядок должен быть установлен и для государственной регистрации нормативно-правовых актов в Центре. Запись в реестре должна производиться ответственным лицом и содержать указания об официальных реквизитах акта, дате и номере его государственной регистрации, его последующей отмене в установленном порядке и снятии с государственного учета.

Безусловный интерес представляет вопрос о юридических последствиях государственной регистрации правовых актов. По нашему мнению, со временем должен быть достигнут порядок, согласно которому акт, подлежащий такой регистрации, но не прошедший ее, не приобретает общеобязательной силы9. Вполне понятно, что внедрение такого порядка требует проведения серьезных организационных мероприятий. Вместе с тем первым шагом могло бы быть законодательное закрепление условия, по которому любая ссылка в официальном документе на тот или иной правовой акт должна сопровождаться указанием номера, присвоенного ему в Государственном реестре. Разумеется, это требует организации широкого оповещения всех органов об актах, прошедших государственную регистрацию, например в специальном бюллетене, издаваемом Центром.

9 Подобное правило действует, в частности, в США в отношении правительственных и ведомственных актов, не зарегистрированных Службой

рального   реестра    (см.   подробнее   «Государственная   регистрация   и публикация   правительственных   и   ведомственных   нормативных   актов   в », с  42)

Акты, представляемые в Центр для государственного учета (и РК к ним), нуждаются в предварительной проверке. В задачи Центра не входит оценка актов с точки зрения их законности, соответствия актам вышестоящего уровня, дублирования правовых норм, полноты и правильности установленного ими регулирования общественных отношений. Полная ответственность за законность и достоверность информационных материалов, поступающих в Центр, лежит на представляющих их органах. Вместе с тем в процессе проверки следует установить, входят ли представленные акты в установленный круг актов, подлежащих государственному учету, оформлены ли акты и РК в соответствии с закрепленными требованиями. В случае нарушения установленного порядка Центру предоставлено право отказывать в принятии актов на учет либо требовать их дооформления.

Данные изучения правотворческой практики союзных и республиканских органов свидетельствуют о значительных объемах созданного в стране действующего правового фонда и ежегодного его прироста. Одновременная информационная обработка всего правового материала с целью последующей выдачи сведений о нем (формирование фондов на бумажных и микрофильмовых носителях, составление поисковых образов всех нормативно-правовых предписаний, перенос поисковых образов на машинные носители и др.) связана с серьезными трудностями и требует больших единовременных затрат. Обоснованным поэтому представляется взятый в Центре курс на поэтапное осуществление государственного учета актов и их информационной обработки. При решении этого вопроса был взвешен целый ряд факторов: степень важности той или иной разновидности нормативного материала для предполагаемых абонентов Центра, их обеспеченность этим материалом и др.

При определении очередности осуществления государственного учета была принята во внимание и та громадная работа, которая осуществляется сейчас в стране по расчистке правового материала в процессе подготовки систематических собраний действующего законодательства и сборников ведомственных нормативных актов. Объясняется это тем, что СИФ Центра должен содержать правовой материал, максимально очищенный от устаревших, противоречивых, дублирующих норм, поскольку это предопределяет качество информационного обслуживания.

Первоочередной задачей Центра поэтому является государственный учет н обработка вновь издаваемых норматив ных актов (текущего правотворчества). Параллельно осуществляется и учет ранее принятых актов высших органов

50

государственной власти и государственного управления СССР, поскольку их упорядочение, которое должно было быть осуществлено при подготовке СДЗ СССР, практически завершено, а полный фонд этих актов в Министерстве юстиции СССР постоянно поддерживается в контрольном состоянии и может быть использован для формирования СИФ Центра.

Что же касается ранее принятых актов республиканского и ведомственного правотворчества, то их государственный учет признано целесообразным осуществлять после их упорядочения, на основе подготовленных томов СДЗ союзных республик и ведомственных сборников. Принимая во внимание, что по различным причинам указанные источники могут оказаться неполными, предусмотрено представление в Центр отдельных экземпляров всех подлежащих государственному учету нормативных актов, не помещенных в СДЗ и сборники либо включенных в них неполным текстом. Это в равной мере относится и к тем случаям, когда министерства и ведомства взамен сборников подготавливают перечни своих действующих актов.

Как отмечалось, государственный учет законодательства и ведомственных актов имеет целью создание надежной информационной базы для централизованного обеспечения абонентов Центра правовой информацией. Проблемы этого обеспечения заслуживают особого рассмотрения. Здесь же следует упомянуть о том, что задачей Центра является такое правовое информационное обслуживание, которое максимально полно отвечало бы действительным потребностям государственных органов и общественных организаций. Это предполагает необходимость дальнейшего углубленного изучения функционирования различных частей государственного механизма и определения места и роли в нем тех или иных разновидностей правовой информации, степени фактического ее использования, выявления причин, влияющих на это использование. Учет всех этих и других обстоятельств позволит Центру создать систему информационно-правового обслуживания, охватывающую такие формы, как избирательное распространение информации, сигнальное оповещение абонентов, подготовка тематических подборок нормативно-правового материала, выдача справок по запросам, не требующим таких подборок, а возможно, и некоторые другие. Порядок информационного обслуживания, осуществляемого Центром, Должен быть урегулирован специальной Инструкцией, утверждаемой Министерством юстиции СССР.

4*

Кандидат юридических наук С. H. ЮСУПОВ