ПРОБЛЕМЫ   СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ   СИСТЕМЫ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ  В СССР

Важным направлением повышения эффективности правового регулирования становится в настоящий момент совершенствование системы правовой информации. Это обусловлено тем, что правовой информации вообще и информации, заключенной в нормативно-правовых актах в особенности, присущи императивность, сочетание предписывающих и оценочных сведений, подкрепленность властной силой государства ]. Это делает правовую информацию действенным средством управления всеми сферами общественной жизни. Эффективность воздействия правовой информации на общественные отношения зависит от ряда се объективных и субъективных свойств. Имманентно присущи правовой информации такие свойства, как классовое, партийное содержание, истинность, достоверность, обязательность. Наряду с этими объективными свойствами на эффективность правовой информации влияют и такие ее субъективные свойства, как оперативность, актуальность, полнота, точность, соответствие информационным нуждам потребителей. Обеспечение этих субъективных свойств — важнейшая задача системы правовой информации.

Растущие потребности в оперативном получении точной и исчерпывающей   информации,    заключенной   в   нормативно-правовых актах, и сведений о них, большой объем нормативного   материала,   требуют   постоянного   совершенствования системы правовой информации.  Это диктуется также имеющимися недостатками в организации и ведении информационно-правовой  работы, в числе которых — неполнота  инфор-Іационньїх    фондов,    нерегулярное    ведение     контрольных кземпляров   текстов   нормативно-правовых   актов,   несовершенство   справочно-поискового   аппарата   (классификаторов,

|3 «Известия» от 17 июля 1977 г.

См.  В.  Г. Афанасьев,  Социальная  информация  ІІ  управление  обществом. М, 1975, с.  135-136.

31

журналов и картотек учета актов), дублирование обработки нормативно-правовых актов многими подразделениями, занимающимися такой работой.

В последние годы повышено внимание к совершенствованию системы правовой информации. Созданный в 1968 г. Институт научной информации по общественным наукам АН СССР осуществляет комплектование и реферирование отечественных и зарубежных материалов по правовым наукам, подготовку и выпуск библиографических и реферативных изданий, выдачу переводов и фотокопий важнейших научных трудов, информационное обслуживание партийных и государственных органов, научных учреждений, высших учебных заведений. Во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. № 558 «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства»2 создается Научный центр правовой информации (НЦПИ) при ВНИИСЗ, на который возлагается ведение государственного учета нормативных актов высших органов государственной власти и государственного управления СССР и союзных республик, нормативных актов министерств и ведомств СССР, обязательных для других министерств, ведомств, общественных организаций и граждан. ВНИИСЗ и НИИУМС (г. Пермь) разрабатывают автоматизированную информационно-поисковую систему нормативных актов «ИПС-Законодательство»; создаются и проходят опытную эксплуатацию автоматизированные системы правовой информации в Госкомитете лесного хозяйства Совета Министров СССР, во Всесоюзном объединении «Союзсельхозтехника», в Стройбанке СССР, в Министерстве здравоохранения СССР, в Госкомитете Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам, в Министерстве электронной промышленности СССР и в других министерствах и ведомствах.

Основным направлением совершенствования системы правовой информации становится использование достижений науки и техники. Научно-технический прогресс открыл широкие возможности для улучшения форм и методов работы системы правовой информации на базе применения современных научных методов и новейших технических средств, прежде всего ЭВМ. Внедрение современных научных методов и технических средств в систему правовой информации предполагает, во-первых, создание органов, специально предназначенных для информационно-правовой работы, увязку их деятельности с работой юридических органов, выполняющих информационные функции, с целью построения единого ком-

2 СП СССР, 1975, № 16, ст. 98. 32

плекса. осуществляющего все виды правового информационно обслуживания; во-вторых, построение автоматизированных систем правовой информации3 и их интеграцию в будущем в общегосударственную автоматизированную систем,. правовой информации (ОГАСПИ) в качестве звена ОГАС.

ОГАСПИ должна создаваться поэтапно, с четким разграничением функций и задач ее структурных звеньев и на основе их организационного, методологического, лингвистического и технического единства. В этой связи актуальными становятся вопросы о понятии и принципах построения автоматизированных систем правовой информации, и в частности, автоматизированной «ИПС-Законодательство» НЦПИ, о месте НЦПИ в системе правовой информации и основных принципах построения ОГАСПИ.

Информационно-поисковая (ИПС) или информационная система (ИС) определяются в литературе по информатике как совокупность информационного языка, правил переработки, поиска информации и технических средств, обеспечивающих выполнение этих процессов4. Такое определение является, на наш взгляд, неполным, оно не отражает важные компоненты реально действующих ИПС. В настоящее время не все операции с информацией можно автоматизировать. Даже в случае применения ЭВМ нельзя обойтись без соответствующих специалистов, от квалификации и деловых качеств которых во многом зависит эффективность автоматизированной ИПС. Работу такой системы невозможно представить также без инженеров, операторов и технического персонала, обслуживающих ЭВМ. Следовательно, необходимым элементом автоматизированной ИПС являются специалисты. Именно поэтому о такой системе говорится как о системе автоматизированной, а не автоматической. Реально действующая автоматизированная ИПС включает в себя

Построению   автоматизированных   систем   правовой   информации   на оазе  использования   электронно-вычислительной   техники   придается   большое значение в зарубежных странах.  По  данным  Министерства  юстиции («Das Juristische  Informationssystem.  Analyse,  Planung,  Vorschlge». irlsrue,  1972,  S.  40—44)  в различных странах действует и разрабатывается более 100 автоматизированных систем правовой информации. На пер-и американской конференции по автоматизированному поиску законодательства   сообщалось   о   действующих   в   США   информационно-поисковых 'стемах:   АСПЕН,   созданной   при   Питтсбургском   университете;   ОБАР, заработанной   правовым    центром   штата   Огайо;    ЮРИС   министерства 'стиции США и других   («Automated  Law  Research.  A Collection  of  Pre-ations   deli\ered "at  the  First  National   Conference  on   Automated   Law 'search».  American Bar Association,  1973,  p.p.   143—145, 43—47, 55—65). См.   Г.   С.   Жданова  и   др.,   Русско-англо-французский   терминологи-кии словарь по информационной теории и практике,  М..   1971.  с   63

3-579    33

также массив информации, на основе которого происходит удовлетворение запросов абонентов системы.

С учетом вышеизложенного представляется возможным определить автоматизированную ИПС как организованную в определенной структуре совокупность специалистов, информационного языка и массива правовой информации,, правил ее переработки, поиска и выдачи по запросам потребителей и технических средств, обеспечивающих выполнение этих операций.

Автоматизированная ИПС нормативных актов — частный случай автоматизированной системы правовой информации, являющейся родовым понятием 5.

АСПИ подразделяются на два основных типа: фактографические и документальные. Фактографической является система, которая в ответ на вопрос непосредственно выдает требуемую информацию, содержащуюся в правовых актах (например, о сроке предъявления претензий, о правах и обязанностях участников правоотношений, о последствиях несоблюдения требований правовых норм и т. д.). Выдаваемая такими фактографическими системами информация должна, разумеется, содержать правовое обоснование (мотивы), т. е. сопровождаться ссылкой на соответствующие статьи нормативно-правовых актов. Фактографические системы, выполняющие функции своеобразных консультантов по правовым вопросам, имеют весьма важное значение. Фактографическими являются также системы по судебной статистике, системы автоматизированного контроля за исполнением поручении, содержащихся в законодательных актах, приказах, решениях коллегий и указаниях руководства министерств. Разработка автоматизированных систем контроля за исполнением поручений заслуживает самого серьезного внимания. Создание автоматизированных систем контроля за выполнением поручений предусматривается техническими заданиями на разработку многих АСУ.

Документальной является система, предназначенная для поиска и выдачи адресов правовых норм (заголовков и других реквизитов актов, номеров их статей) и копий актов (и\ статей), содержащих требуемую информацию, с указанием з соответствующих случаях, что акг (статья) изменен, дополнен пли признан утратившим силу таким-то актом. Следовательно, в отличие от фактографической, документальная

5 Видами АСПИ являются автоматизированные информационные системы, выполняющие наряду с чисто поисковыми и другие задачи, напр» мер выпуск информационных изданий;  ІІПС данных правовой статистики, автоматизированные системы, предназначенные для решения правовых задач, учета жалоб и предложений, контроля исполнения решений и т. д.

истема выдает сведения о правовом акте либо копию акта, котором содержится требуемая информация, а не саму эту информацию.

Сравнение форм информации, выдаваемой документальными и фактографическими системами, говорит в пользу последних, поскольку фактографические системы в ответ на поставленный вопрос выдают информацию, извлеченную из правового акта, а не сведения об акте (либо его копию), в котором данная информация содержится. Это обстоятельство не снижает актуальности проблемы создания документальных систем, что объясняется не только сложностью создания фактографических систем, выдающих извлеченную из правовых актов информацию, но и большой потребностью в получении сведений об актах (их копий), содержащих релевантную запросу информацию. В литературе правильно отмечается, что при современном уровне развития документальных и фактографических систем никакого антагонизма между ними нет и не может быть, так как они скорее взаимно дополняют, чем исключают друг друга6. Поэтому было бы неправильным решение о свертывании работ по созданию документальных АСПИ под предлогом разработки фактографических.

Мнение о создании документальных АСПИ отвечает интересам практики. Из приведенных данных о содержании запросов, с которыми обращаются министерства, ведомства, учреждения и предприятия, следует, что около 80% составляют запросы документального типа7. Такими являются запросы: какие акты имеются по определенному кругу вопросов, какие изменения и дополнения внесены в акт, каковы его точные реквизиты и текст акта и т. п.

Разработка документальных АСПИ особенно актуальна для юридических органов, которые проводят большую работу по контролю за правильностью проектов нормативно-правовых актов и подготовке предложений по признанию актов утратившими силу, по информационно-правовому обслуживанию. Такие автоматизированные системы помогают юридическому органу оперативно дать правильное заключение по проекту нормативного акта.

Понятие документальной системы соответствует понятию учета нормативно-правовых актов в широком смысле этого

эва. Основное назначение такой системы, как и учета ак-заключается в аккумуляции и регистрации изданных

См. В.  С. Штейн, Фактографические информационно-поиско     -

Ы    их  особенности  и  проблемы   («Вопросы  информационной  теории  и практики», 1973. № 24, с. 12).

ств      гг <<Л^чет общесоюзного законодательства в министерствах и ведом-Р»  («Советское государство и право».  1974, № 8, с. 52).

3*         ,.

Зо

ковые  сис-

актов, хранении их в контрольном состоянии, отражении реквизитов и содержания актов единицами информационного языка и выдаче информации о нормативно-правовых актах и их копий. Приведенные выше аргументы дают все основания для вывода о том, что в техническом задании сделан правильный выбор типа автоматизированной «ИПС-Законода-тельство»: она разрабатывается как система документального типа с обеспечением возможности выдачи фактографической информации, представленной в автоматизированном банке данных числами, датами.

По своему характеру АСПИ должна быть интегральной, т. е. в основу создания ее должен быть положен принцип однократной исчерпывающей обработки каждого документа, однократного ввода результатов такой обработки в вычислительную машину и многократного использования этих результатов в целях удовлетворения потребностей, относящихся к определенному типу информационных задачк. Так, документальную АСПИ можно считать интегральной, если на основе однократной обработки нормативно-правовых актов и однократного ввода в ЭВМ результатов такой обработки она осуществляет по крайней мере следующие функции: избирательное распространение информации о вновь принятых актах; подготовку перечней актов по темам, предложенным абонентами; поиск и выдачу адресов правовых норм и копий актов по разовым запросам; выдачу сведений об изменении и признании актов (их статей) утратившими силу с указанием, каким актом это произведено; выпуск информационных изданий.

Задачи, решаемые интегральной АСПИ, объединяются в следующие основные группы, именуемые подсистемами: ведения информационной базы, ретроспективного поиска, избирательного распространения информации, тиражирования информационных массивов, выдачи копий нормативных актов, контроля и управления работами, выполняемыми системой.

Крупномасштабную автоматизированную систему правовой информации, в частности «ИПС-Законодательство», целесообразно разрабатывать в настоящее время на основе следующих принципов:

- В системе необходимо использовать информационный, а не естественный язык. Целесообразно ориентироваться на комплексный язык — общеправовой тезаурус, состоящий из лексико-семантической (язык дескрипторного типа) и систематической (язык предметного типа) частей. Он призван

8 Сч.  А.   И.   Черный,   Интегральные    информационные    системы    (Со. «Проблемы  информатики», М.,   1973, с    196—197,  211).

36

беспечить    понятийную   совместимость    и    лингвистическое линство автоматизированных систем, создаваемых в структуре различных учреждений, ведомств.

Информационный язык целесообразно применять для индексирования (составления поисковых образов) нормативно-правовых актов, при этом использование лексико-семанти-ческой части общеправового тезауруса призвано обеспечить выявление информации по многоаспектным и узкоспециализированным вопросам, а использование систематической части — поиск информации по темам. Трех- четырехступенчатую схему систематической части целесообразно использовать для избирательного распространения информации и организации поискового массива — разбивки его на подмасси-вы. В системе должны быть предусмотрены средства для обозначения реквизитов акта.

-           В ЭВМ второго поколения следует вводить на полные

тексты  законодательных,   правительственных  и  иных   актов,

а  их  поисковые   образы.   Это   обусловлено   ограниченными

возможностями данных ЭВМ.

При использовании в качестве технических средств реализации системы ЭВМ третьего и последующих поколений (в настоящее время интенсивно развиваются ЭВМ третьего и совершается переход к ЭВМ четвертого поколения), которые принципиально отличаются от своих предшественниц, ввод полных текстов ограниченного количества нормативных актов окажется оправданным. Это позволит решать не только чисто поисковые, но и иные задачи, например вносить в текст последующие изменения, готовить к печати хронологические и тематические сборники текстов, переиздавать их. Существенную пользу принесет использование таких ЭВМ при подготовке проектов нормативных актов: их редактировании с учетом поступивших замечаний и получении окончательного текста проекта.

-           В качестве программного обеспечения следует исполь

зовать операционные   системы   и   пакеты   прикладных   про

грамм, модифицированные с учетом специфики правовой ин

формации и ее поиска.

-           В   целях  обеспечения   высокой    полноты    и   точности

эиска   информации    индексирование   нормативно-правовых

гоб   должно   осуществляться   специалистами-юристами,   а шрование поисковых образов — ЭВМ.

ЭВМ должна выдавать информацию в виде заголовка

га, его адреса и номеров статей  по интересующим  вопро-

иь Для обеспечения выдачи копий текстов актов в системе

ходимо использовать микроформы  и устройства для их

37

Система должна выдавать информацию, соответствую

щую действующему законодательству, для  чего  необходимо

учитывать сведения об изменении и признании актов (Ід ста

тей) утратившими силу.

Общение потребителей с системой должно происходить

через телеэкраны особого устройства   (дисплеи),  что  позво

ляет вести диалог с ЭВМ и корректировать информационный

поиск, а также с помощью телетайпов, телефонной и почто

вой связи.

НЦПИ при ВНИИСЗ не в состоянии взять на себя ос\-ществление в полном объеме информационно-правовой работы, выполняемой в настоящее время юридическими органам!-. предприятиями, организациями, и заменить собой существующую систему правовой информации. Информационно-правовая работа заключается в сборе, регистрации нормативно-правовых актов и других правовых документов, ведении контрольных экземпляров их официальных изданий, информационном анализе (смысловой обработке) правовых актов с целью извлечения всех существенных сведений, касающихся реквизитов и содержания актов, и отражении этих сведений в справочно-поисковом аппарате для осуществления различных видов информационно-правового обслуживания. Информационно-правовая работа требует больших затрат трхда І в условиях значительного объема нормативного материал: может быть выполнена НЦПИ при наличии большой штатной численности либо в течение многих лет, что отрицательно скажется на эффективности его функционирования9. Приведенный выше довод о том, что НЦПИ не в состоянии заме нить собой существующую систему правовой информации, представляется справедливым еще и потому, что информационные потребности различных органов управления, юрнс-дикционных органов неодинаковы и определяются теми функциями, которые тот или иной орган выполняет. НЦПИ едва ли сможет при обработке нормативных актов извлекать из них информацию с учетом специфики деятельности каждого органа и затем выдавать ее для принятия соответствующих

9 Опышо-статистическими нормами на основные работы, выполняемы в  органах   информации,   установлено,    что   на   индексирование    реферат^ среднего объема   (0,03 п. л.)   затрачивается 25—30 минут, следовательно. в день один человек заиндексирует 16 рефератов общим объемом 05 . Проведенным обследованием установлено, что по состоянию на  1  января 1977 г. в стране насчитывается примерно 24 тыс. действующих законодл тельных актов и нормативных решений Правительства  СССР.  Учитывая что   средний   объем   нормативно-правового   акта   в  7   раз   больше   объем реферата,  индексирование  только  законодательства   СССР   по   \казанньп выше нормам потребует около   10 тыс.  человеко-дней.

38

решений 10. Нельзя также не учитывать того, что информационно-правовое обслуживание всех абонентов в центре и на местах одним информационным органом является нецелесообразным и едва ли возможным.

Поэтому представляется правильным возложение на НЦПИ в качестве первоочередных задач сбор, регистрацию (с присвоением каждому акту уникального номера) и поддержание в контрольном состоянии законодательных актов и нормативных решений Правительства СССР, законодательных актов и нормативных решений Советов Министров союзных республик, а также нормативных актов министерств и ведомств СССР, имеющих общеобязательное значение для других органов и граждан. Аккумуляция в Центре таких актов и поддержание их в контрольном состоянии позволит не только рассылать в установленном порядке государственным органам копии нормативно-правовых актов, но и выдавать, информацию по реквизитам актов, а также информацию о том, действует нормативный акт или он утратил силу, какие изменения и дополнения в него внесены, распространено или нет действие акта. Выдача такой информации служит важной предпосылкой совершенствования правоприменительной деятельности, обеспечения законного и обоснованного разрешения дел.

Объем и виды информационных услуг, оказываемых НЦПИ, и круг его абонентов будут расширены при оснащении НЦПИ средствами вычислительной техники, репрографии и оперативной полиграфии, средствами обработки и поиска микрофильмированной информации и создании на этой технической базе автоматизированной информационной системы.

Важным является вопрос о том, смысловую обработку каких нормативно-правовых актов следует возложить на НЦПИ. Такая обработка позволяет выдавать информацию о правовых нормах, имеющихся по какому-то многоаспектному и узкоспециализированному вопросу, а также перечни и тематические подборки нормативных актов и их статей. В связи со значительными временными и материальными

° Из материалов обследования, проведенного НИ лабораторией  автоматизации поиска нормативных актов ВНИИСЗ. следует, что число запро-в  год  по  всем  министерствам   (ведомствам)   СССР  составляет  более тыс. Межд\   тем,  например, автоматизированная система  информации по ^приборостроению «Реферат-2», являющаяся крупнейшей по объему об-раоатываемых    документов   и   числу    абонентов,    обеспечивает    поиск   по тыс. запросов в год  (см. «Интегральная информационная система  «Реферат 2», М.  1975, с. 2,5). Таким образом.  НЦПИ едва ли  сможет  спра-т>ся с потоком запросов, поступающих только через центральные органы Управления  и  подведомственные им  организации.

39

затратами, которых требует такая обработка, и большим объемом нормативного материала задачу НЦПИ целесообразно ограничить обработкой законодательных актов и нормативных решений Правительства СССР и общеобязательных нормативно-правовых актов министерств и ведомств СССР. Такое решение вопроса о задачах НЦПИ по смысловой обработке нормативных актов и информационно-правовом обслуживании на ее основе продиктовано также тем, что, во-первых, законодательными актами и решениями Правительства СССР, имеющими нормативное значение, и общеобязательными нормативно-правовыми актами министерств и ведомств СССР регулируются принципиальные вопросы управления народным хозяйством, социально-культурным и административно-политическим строительством, вопросы межотраслевого управления; во-вторых, этими актами регламентируются сходные вопросы в деятельности различных министерств, ведомств, учреждений и т. д. «В ведении дела разными и разнородными предприятиями, учреждениями, ведомствами и пр., — указывал В. И. Ленин, — есть много сходного и сходного в основном»11. Снабжение информацией о правовом регулировании таких вопросов, в получении которой заинтересован широкий круг органов и организаций, является важной задачей НЦПИ при ВНИИСЗ.

Для удовлетворения потребностей в правовой информации, заключенной в нормативных актах высших органов государственной власти и государственного управления союзных республик и общеобязательных актах министерств и ведомств союзных республик, НЦПИ должен сотрудничать с юридическими органами, осуществляющими в настоящее время обработку таких актов, а также с вновь создаваемыми информационными органами, которые вместе с НЦПИ составят в будущем общегосударственную автоматизированную систему правовой информации.

Кандидат юридических наук Р. М. РОМАНОВ