§ 4. Акт державного управління та інші державно-правові   акти  і  матеріально-технічні   операції

1.  Акти  радянського державного    управління    відрізняються від правових актів місцевих Рад депутатів трудящих. Згідно   з   ст. 98  Конституції   СРСР   і   відповідними   статтями  конституцій  союзних  і   автономних  республік  місцеві Ради депутатів трудящих приймають рішення і дають    розпорядження в межах    прав,    наданих їм законами    СРСР, •союзних і автономних республік.

На практиці місцеві Ради депутатів трудящих приймають тільки рішення. Специфіка рішень місцевих Рад депутатів трудящих обумовлюється призначенням і правовим становищем місцевих Рад депутатів трудящих у системі меланізму Радянської держави. Рішення місцевих Рад депутатів трудящих — це колегіальні акти місцевих представницьких органів державної влади в СРСР. Вони є правовою формою діяльності, яку здійснюють місцеві Ради відповідно до визначеної для них компетенції. Рішення місцевих Рад депутатів трудящих видаються на основі і на виконання закону, а також державно-правових актів вищестоящих органів. Вони мають меншу юридичну силу, ніж акти вищестоящих органів влади. В той же час рішення місцевих Рад депутатів трудящих мають більшу юридичну силу у відношенні до актів підпорядкованих ним виконавчих і розпорядчих органів і службових осіб.

2.  Від судових актів — вироку або рішення — акти державного управління відрізняються тим, що судові акти є актами соціалістичного правосуддя, тобто виносяться судовими органами.  Акти державного управління  приймаються  виконавчими і розпорядчими органами державної влади. Судовий акт є актом застосування закону до конкретного факту правопорушення. В цьому його головна мета. Суд незалежний і підкоряється тільки законові  (ст.  112    Конституції    СРСР). Судовий акт не може встановлювати нові правила поведінки. Акти  радянського  державного  управління  видаються  у  питаннях організаційно-владної     (виконавчої    і    розпорядчої) діяльності   Радянської  держави,  з   метою  організації   виконання закону — добору і розстановки кадрів, планування управлінської діяльності,  більш  доцільної  побудови    апарату управління, розподілу обов'язків між його окремими ланками,

І здійснення перевірки виконання і т. п. Виконавчі і розпорядчі органи державної влади в ряді випадків регулюють у межах своєї компетенції і такі відносини, які ще не урегульовані правом. А це означає, що вони можуть видавати, на відміну від судових органів, акти, які містять в собі нові пра-

! 1   І. М. Пахомов

162

РОЗДІЛ   VI

вила поведінки (норми права). Такі акти приймаються органами управління на основі і на виконання закону, інших державно-правових актів вищестоящих органів і своїх власних рішень.

Судовий акт виноситься лише на основі закону і правосвідомості суддів, в межах компетенції суду. Судові акти є також юридичними актами, однак, їх характер дещо інший, ніж актів управління.

Акти державного управління приймаються, як правило, не в зв'язку з порушенням права, а з метою організації суспільних відносин у різних галузях державного життя. Судовий акт — наслідок розгляду в судовому засіданні конкретного факту порушення права або позову, пов'язаного з порушенням прав і інтересів громадян, державних і громадських підприємств, установ і організацій.

3.  Від цивільно-правової    угоди акт    державного управління відрізняється тим, що він здебільшого не є наслідком взаємної угоди двох і більше суб'єктів. Якщо   цивільно-правова угода (договір) є двосторонньою, то актом державного управління відносини, які складаються у сфері організаційно-владної (виконавчої   і розпорядчої)    діяльності   Радянської держави, встановлюються,    змінюються і припиняються,    як правило, однобічно. Відповідальність за незаконний акт державного управління несуть, наприклад,    виконавчий і розпорядчий орган або службова особа, які його прийняли, а при укладенні    незаконної    цивільно-правової угоди   (договору) відповідальність несуть, як правило, обидві сторони.

4.  Не вся діяльність виконавчих і розпорядчих    органів державної влади відбивається в юридичних актах. Справа в тому, що органи    державного   управління в процесі    своєї діяльності виконують ряд дій, які не мають юридичного ефекту. Ці дії самі по собі не встановлюють,   не   змінюють   і   не припиняють юридичних відносин (наприклад, статистичні підрахунки,     підготовка    матеріалів    для    правових    актів   і т. п.). Такі дії прийнято    називати  матеріально-технічними операціями.

Матеріально-технічні операції забезпечують підготовку актів державного управління і їх виконання, не викликаючи юридичних наслідків. Однак, незалежно від цього, вони підпорядковані правовому регулюванню і здійснюються на основі і на виконання законів і інших державно-правових актів. Тому саме держава встановлює в ряді випадків наявність певних умов, за яких той чи інший працівник державного апарату може виконувати матеріально-технічні операції, і регламентує порядок їх роботи, а також встановлює відповідальність за порушення порядку їх проведення. Норми, які

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                        163

регулюють порядок матеріально-технічних операцій, не можна вважати «технічними нормами», що не мають юридичного значення. Чинити інакше — значить принижувати значення соціалістичної законності і заперечувати правовий і підза-конний характер управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів Радянської держави.

Визначення поняття і юридичних властивостей актів радянського державного управління базується на принципах Конституції СРСР. Конституція Радянського Союзу з метою зміцнення стабільності і верховенства радянського закону, соціалістичної законності і правопорядку встановила чітку систему державних органів, які знаходяться у певній підпорядкованості один одному за принципом демократичного централізму. Конституція розмежувала також і сферу діяльності державних органів,- чітко визначила коло питань, які становлять предмет відання (компетенцію) кожного з них.

Звідси випливає, що і державно-правові акти перебувають в певній підпорядкованості один одному, залежно від ступеня їх юридичної сили, тобто залежно від місця і ролі органу, який їх видає, в системі державних органів і характеру тих суспільних відносин, які ними регулюються і які становлять зміст діяльності відповідних державних органів. Отже, питання про визначення поняття акта радянського державного управління це є, по суті, питання про його зміст і форму, про відмежування цих актів від інших державно-правових актів. Такий підхід до вирішення питання про поняття акта радянського державного управління відповідає завданням дальшого зміцнення законності і правопорядку в соціалістичному суспільстві.

З інших позицій вирішується питання про визначення актів управління в буржуазних державах. Розробка питання про акти державного управління в буржуазній науці проходила і проходить у межах вчення про закон в матеріальному і формальному розумінні. Ця теорія вважає за необхідне розрізняти два поняття закону і указу: формальне і матеріальне. Закон у формальному розумінні — це акт, що виходить від законодавчих органів. Закон в матеріальному розумінні — це акт, який регулює права і обов'язки громадян, незалежно від того, ким він виданий. Указ у матеріальному розумінні — це акт, що виходить від будь-якого органу держави, який регулює відносини всередині державного апарату. Указ у формальному розумінні — це кожна норма, що виходить від адміністративних влад, незалежно від того — створює вона права і обов'язки для громадян чи регулює відносини всередині державного апарату. Інакше кажучи, ця теорія розрізняє чотири види актів; 1) акти, які є законами в матеріальному і

11*

164

РОЗДІЛ  VI

формальному розумінні (частина актів парламенту); 2). акти, які є законом тільки в матеріальному розумінні, а за формою являють собою акти адміністративні (частина актів органів адміністрації) ; 3) акти, які є за формою законом, а за змістом— актами адміністрації (частина актів парламенту); 4) адміністративні акти і за формою, і за змістом (частина актів адміністративних органів). З точки зору цієї теорії, акт, який за своїм змістом спрямований на регулювання прав і обов'язків людей і містить юридичну норму, є законом у матеріальному розумінні, незалежно від того, яким органом він виданий. В свою чергу, акт, який за своїм змістом становить правило для регулювання внутрішніх відносин між працівниками державного апарату, є актом адміністративним, актом управління в матеріальному розумінні, хоч би був виданий органом законодавчим.

Так, наприклад, Дюгі вказує, що «... з матеріальної точки зору закон і регламент являють собою в різній мірі приписи загальних абстрактних властивостей і тому мають однакові юридичні ознаки»1.

Те ж пише і М. Оріу: «Поліцейські постанови- мають матеріальний характер закону і формальний характер постанови... Поліцейський закон, виданий парламентом, має такий же зміст».2

За Г. Єллінеком, правовий указ рівний законові, оскільки законодавчий орган делегував свої законодавчі повноваження органові адміністративному, органові управління3. Згідно з цією теорією, прийнятою і в наш час в країнах капіталу, і особливо в США, законом є не тільки акт парламенту, але н акт уряду, а також акти адміністративних органів.

Справжня суть горезвісної буржуазної теорії ототожнювання закону і актів державного управління, яка спрямована на виправдання фактичної переваги урядової влади над законодавчою, на виправдання свавілля буржуазії, викрита юристами соціалістичних країн на основі марксистсько-ленінського вчення про державу і право. Буржуазія всілякими методами намагається приховати від трудящих мас класову суть державного апарату та форми й методи його діяльності, виправдати свій відхід від законності. «Виправдання відмо-

1   Див. Д ю г и. Конституционное право. М.,  1908, стор. 265—266.

2  М. Ориу. Основы публичного права. М., 1929, стор. 248. «Указ»— термін, рівнозначний термінові «регламент» у французькому праві.

3   Див.  Е л л и н е к.  Общее учение  о  государстве.   СПБ,   1908, стор. 409 і далі. Делеговане законодавство в капіталістичних країнах означає видання урядами нормативних актів з силою закону на основі передачі їм  перламентами законодавчих  повноважень.

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                           165

ви від законності — це одна з найважливіших і специфічних, в порівнянні з попереднім етапом її розвитку, рис сучасної буржуазної юриспруденції»'.