§ 5. Основні види актів радянського державного управління

Питання про основні види актів радянського державного управління — це, по суті, питання про їх класифікацію, яка є одним з головних засобів для більш глибокого пізнання актів, розкриття їх змісту. Під класифікацією, з логічної точки зору, розуміється систематизований розподіл за родами і видами предметів, що вивчаються, з метою знайти певний зв'язок між ними, виявити закономірності, яким підкоряються ці предмети, їх дійовість у практичному житті. Отже, і завдання класифікації актів радянського державного управління полягає в розподілі їх на такі групи, які сприяли б пізнанню їх властивостей і відповідали б фактичній ролі окремих видів актів у зміцненні соціалістичної держави, законності і правопорядку.

Інакше кажучи, при класифікації актів радянського державного управління треба пам'ятати про те, щоб вона мала не тільки пізнавальне, але й практичне значення, а це залежить від правильного вибору підстави класифікації. Акти радянського державного управління можна класифікувати за різними підставами: а) за юридичними властивостями; б) за дією у просторі; в) за характером компетенції органів, що видають акти; г)  за органами, що видають акти.

а) За юридичними властивостями акти радянського державного управління поділяються на нормативні й індивідуальні2.

Нормативні акти управління — це нормовстановлюючі акти. Вони видаються з метою регулювання однотипних суспільних відносин і діють, як правило, довгочасно. Основна ознака нормативності акта — охоплення його правилами всіх суб'єктів, які вступають у сферу відносин, що регулюються цими правилами. Прикладом може бути постанова Ради Міністрів УРСР від 9 січня 1960 р. «Про оплату за користування газом у побуті без газових лічильників».3 У цій постанові встановлені загальні    правила.    Це — нормовстановлюючий

1   Глубже  изучать  и  критиковать  буржуазную  юриспруденцию,   «Советское государство и право»,  1956, № 4, стор.   10.

2  Індивідуальні  акти  управління  інакше  називаються    адміністративними актами.

3  Див.    Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.    1960,   №   1, стор. 6.

166                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ   VI

акт. На основі і на виконання нормативних актів можуть видаватись індивідуальні акти державного управління. Нормативні акти радянського державного управління, в свою чергу, в залежності від характеру регульованих ними суспільних відносин, поділяються на акти, ?а невиконання яких передбачається адміністративна відповідальність (штраф, громадська догана і т. п.), і акти, які не передбачають за їх невиконання відповідальності в адміністративному порядку.

Нормативні акти радянського державного управління, які передбачають адміністративну відповідальність за їх невиконання, в практиці часто називаються «загальнообов'язковими рішеннями».1

До числа індивідуальних актів державного управління належать акти, які не встановлюють правових норм, а застосовують норми закону або іншого державно-правового акта до конкретних явищ суспільного життя. Вони є лише юридичними фактами, з появою яких, у випадках, передбачених гіпотезою правової норми, пов'язані встановлення, зміна або припинення конкретних правових відносин. Прикладом може бути рішення виконкому обласної Ради про видачу гр. М. одноразової грошової допомоги. Це індивідуальний акт. Наказ ректора вузу про зарахування гр. А. студентом також є індивідуальним актом. Індивідуальні акти радянського державного управління є найбільш поширеною юридичною формою діяльності виконавчих і розпорядчих органів Радянської держави. Вони є одним із основних засобів безпосереднього оперативного вирішення органами державного управління конкретних питань, які виникають у процесі їх діяльності по здійсненню державних функцій.

б) За дією у просторі акти державного управління поділяються на акти центральних органів2 і акти місцевих органів. Акти центральних виконавчих і розпорядчих організ державної влади діють на всій території Союзу або республіки. Вони можуть також діяти лише на певній частині території Союзу або республіки, або поширюватись на відповідну галузь державного управління незалежно від меж адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, постанова Ради Міністрів СРСР від 28 січня 1957 р. про поліпшення забезпечення робітників і службовців допомогою по державному соціальному страхуванню — поширюється на всю територію СРСР, а постанова Ради Міністрів СРСР   від    19 січ-

1  Про «загальнообов'язкові рішення» див. § 5, п. «г» даного розділу.

2  Поняттям центральні органи в даному   випадку   охоплюється    уся сукупність виконавчих і розпорядчих органів   державної   влади   загальносоюзного значення, а в межах республіки також і  органи управління республіканського значення.

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

167

яя 1957 р. про порядок відводу земель для житлового будівництва м. Москви діє лише на певній частині території Союзу'.

Акти місцевих органів державного управління також поділяються на акти, які діють на території області, району, міста, села чи селища і акти, які поширюються лише на певну частину цієї території або діють в межах відповідної галузі управління. Загальнообов'язкове рішення виконкому обласної Ради депутатів трудящих про заходи запобігання і боротьби з епідеміями діє на території області незалежно від тієї чи іншої галузі управління, а наказ начальника фінвідділу виконкому обласної Ради депутатів трудящих поширюється у відповідній галузі. Акти місцевих органів державного управління повинні відповідати актам центральних виконавчих і розпорядчих органів, яким ці місцеві органи підпорядковані.

в)   За    характером    компетенції    органів,    які видають акти радянського державного управління,    останні поділяються на акти загального управління і акти галузевого управління. Актами загального управління є акти, які регулюють  суспільні   відносини   не    якоїсь    однієї    галузі    господарства  або соціально-культурного    будівництва,  а  багатьох галузей державного управління.   Це, як правило, акти Ради Міністрів, виконкомів місцевих Рад депутатів    трудящих і рад народного господарства. Прикладом може бути постанова Ради Міністрів УРСР від  19 лютого  1960 р. «Про режим робочого дня в установах і організаціях, що починають роботу о 9-й годині ранку»,2 яка є актом загального   управління. Постанова вирішує багато питань з різних галузей народногосподарського і соціально-культурного життя.

Акти галузевого управління регулюють суспільні відносини, які виникають в одній галузі народного господарства чи соціально-культурного будівництва. До даної групи актів державногр управління належать, як правило, правові акти міністрів, керівників спеціальних відомств, управлінь тощо.

г)   За  органами,  які видають акти державного управління, останні поділяються на:

1)   постанови і розпорядження Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік;

2)   накази та інструкції (акти)   міністрів і керівників спеціальних відомств;

■ст. 22.

1   Див. СП СССР.  1957, № 3, ст. ст.  22  і 28.

2  Див.    Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР.    1960,

№ 2,

168                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 РОЗДІЛ   VI

3)   постанови і розпорядження (акти)   рад народного господарства;

4)   рішення і  розпорядження   (акти)  виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих;

5)   накази та інструкції   (акти) керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів  трудящих,  а також адміністрації підприємств і установ;

6)  спільні постанови радянських і партійних органів;

7)   постанови громадських організацій.

І.   Постанови   і   розпорядження   Ради   Міністрів

Згідно з Конституцією СРСР, конституціями союзних і автономних республік відповідна Рада Міністрів видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження на основі і на виконання діючих законів і перевіряє їх виконання. Постанови і розпорядження є юридичною формою правильного поєднання колегіальності з оперативністю і особистою відповідальністю в діяльності Ради Міністрів.

Загальними ознаками постанов і розпоряджень Ради Міністрів є те, що: 1) це акти одного й того ж органу; 2) будучи підзаконними актами, вони мають більшу юридичну силу порівняно з іншими актами виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Специфічними ознаками, які відрізняють постанови Ради Міністрів від розпоряджень, є характер суспільних - відносин, що регулюються ними, і порядок, прийняття цих актів.

Постановами Ради Міністрів регулюються найбільш суттєві, корінні питання, які належать до її відання і вимагають, колективного обговорення. Постанови Ради Міністрів приймаються колегіально, підписуються Головою Ради Міністрів: або одним з його заступників і керуючим справами Ради Міністрів.

Розпорядження ж Ради Міністрів регулюють лише такі питання, які можуть бути вирішені в оперативному порядку одноособово Головою Ради Міністрів або одним з його заступників, який їх і підписує. Можливість особистого адміністрування у колегіальному органі, зазначав М. І. Калінін, виправдовується наявністю двох факторів: незначністю явища, яке регулюється, і оперативністю, що вимагається.1

Різниця між постановами і розпорядженнями Ради Міністрів в їх юридичній силі полягає в тому, що постанові як колегіальні   акти  уряду  мають  більшу  юридичну  силу,  ніж

1  Див.  М.  И. Калинин.  Статьи  и  речи   (1919—1935 гг.). М.,  1937,. стор.   189.

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

169-

розпорядження, що видаються одноособово Головою Ради Міністрів або його заступником. Розпорядження Ради Міністрів не можуть суперечити її постановам. Це випливає з принципу демократичного централізму, із підпорядкуванню Голови Ради Міністрів Раді Міністрів як колегіальному виконавчому і розпорядчому органові державної влади.

Далі, виходячи з характеру регульованих постановами та розпорядженнями Ради Міністрів відносин, різниця між ними (з огляду співвідносності) полягає в тому, що розпорядження іноді є актами похідними, тобто конкретизують і деталізують, в рамках вимог соціалістичної законності, постанови Ради Міністрів.

Отже, постановами Ради Міністрів називаються її підзаконні приписи, які встановлюють обов'язкові правила або регулюють конкретні відносини з найбільш суттєвих, корінних питань, а їх видання вимагає колективного обговорення.

Вони мають більшу юридичну силу порівняно з іншими: актами державного управління і підписуються Головою Ради Міністрів або одним з його заступників і керуючим справами Ради Міністрів.

Розпорядженнями Ради Міністрів називаються підзаконні приписи, що мають більшу юридичну силу, порівняно-з актами інших органів державного управління, встановлюють обов'язкові правила або регулюють конкретні правові відносини з таких питань ряду предметів відання Ради Міністрів, які вирішуються в оперативному порядку одноособово головою уряду або одним з його заступників.

Вони підписуються Головою Ради Міністрів або його» заступником.

Акти Ради Міністрів обов'язкові на території її діяльності, тобто відповідно на території СРСР, союзної або автономної республіки.

Згідно з Конституцією СРСР Рада Міністрів СРСР не має права скасовувати акти Рад Міністрів союзних республік. Вона може тільки припиняти їх дію в галузях господарства і управління, віднесених до компетенції СРСР (ст. 69 Конституції СРСР).

Скасовувати акти Ради Міністрів СРСР, союзних і автономних республік можуть лише відповідно Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних і автономних республік та їх Президії.

Постанови і розпорядження Ради Міністрів не підлягають прокурорському наглядові і державному контролю. Контроль. за діяльністю Ради Міністрів здійснюють відповідно Верхоь-на Рада і її Президія.

170

РОЗДІЛ   VI

2. Акти міністрів і  керівників спеціальних відомств

Міністри і керівники спеціальних відомств видають накази і інструкції на підставі і на виконання законів, а також постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР та перевіряють їх виконання  (ст. 73 Конституції СРСР).

Акти міністрів і керівників спеціальних відомств союзних республік, крім того, повинні відповідати законам Верховної Ради союзної республіки, указам її Президії, постановам та розпорядженням Ради Міністрів союзної республіки, а також наказам і інструкціям відповідних міністрів СРСР (ст. 50 Конституції УРСР).

Акти міністрів і керівників спеціальних відомств автономних республік повинні відповідати, крім вказаних в ст. 73 Конституції СРСР актів, також законам союзної і автономної республіки, указам Президії Верховної Ради союзної і автономної республіки, постановам і розпорядженням Ради Міністрів союзної і автономної республіки, наказам і інструкціям міністрів союзної республіки (ст. 47 Конституції Абхазької АРСР).

Накази і інструкції міністрів і керівників спеціальних відомств є актами одноособової влади. Вони є правовою формою діяльності міністрів і керівників спеціальних відомств.

Наказом називається обов'язкове для виконання підза-конне розпорядження одноособового керівника відповідної галузі державного управління, звернене до підпорядкованих осіб і органів, яке встановлює загальні правила або застосовує норму закону до окремого конкретного випадку суспільного життя.

Інструкцією називається обов'язкове для виконання підзаконне розпорядження одноособового керівника відповідної галузі державного управління, звернене до службових осіб, у вигляді загальних правил щодо порядку проведення в життя закону або акта вищестоящого державного органу.

Різниця між наказом і інструкцією полягає в тому, що наказ може мати як нормативний, так і індивідуальний характер, а інструкція завжди є тільки нормативним актом. Далі, наказ спрямовується до підпорядкованих службових осіб, установ, підприємств, громадян, а інструкція спрямовується лише до підпорядкованих службових осіб даного міністерства або відомства.

Накази і інструкції міністрів і керівників спеціальних відомств діють, як правило, до того часу, поки не втратять своєї сили внаслідок скасування їх в установленому -законом порядку або з інших причин.

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                                     171

Так, наприклад, акти міністрів СРСР можуть бути скасовані Радою Міністрів СРСР (ст. 69 Конституції СРСР), акти міністрів союзних і автономних республік — Радою' Міністрів цих республік (ст. 46 Конституції РРФСР, ст. 44 Конституції УРСР і т. п.).

Накази і інструкції міністрів СРСР обов'язкові для відповідних міністрів республік і відділів виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих.

Міністр СРСР може своїм наказом скасувати акти нижче-стоящих міністрів, коли вони суперечать актам вищестоящих органів або його наказу чи інструкції, і припинити їх дію, коли вони суперечать закону або.постанові уряду союзної республіки.

Найвищі органи влади і управління союзних республік не можуть скасовувати або припиняти акти міністрів СРСР.

Таке співвідношення актів міністрів з актами органів влади та інших управлінь закріплене Конституцією СРСР.

Акти міністрів і спеціальних відомств підлягають прокурорському наглядові і державному контролю з боку Комісії державного контролю. Дія наказів і інструкцій міністрів і керівників спеціальних відомств, як правило, поширюється як на центральний апарат самого міністерства і спеціального відомства, так і на підпорядковані їм органи, установи, підприємства і організації.

В практиці є випадки, коли найвищі органи державної влади або Ради Міністрів уповноважують окремих міністрів і керівників спеціальних відомств видавати загальнообов'язкові правила, адресовані не тільки установам, підприємствам і організаціям, які входять до системи даної галузі управління, але й іншим відомствам, незалежно від їх підпорядкованості, і громадянам.

До міністерств, які мають право видавати такі акти, належать Міністерство шляхів сполучення, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство сільського господарства та інші.

Центральними відомствами, які мають право видавати подібні акти, є: Державний комітет по радіомовленню і телебаченню, Головне управління цивільного повітряного флоту та інші.

3.  Акти  рад  народного   господарства

■ Ради народного господарства в межах своєї компетенції видають постанови і розпорядження. Ці акти видаються на підставі і на виконання законів СРСР і союзної республіки, указів Президії Верховної Ради СРСР і союзної республіки, постанов і розпоряджень Ради Міністрів СРСР і Ради Міністрів союзної республіки. Місце постанов    і    розпоряджень

172                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  РОЗДІЛ  VI

раднаргоспів у системі державно-правових актів Радянської держави визначене ст. 8 закону «Про дальше вдосконалення організації управління промисловістю і будівництвом»,1 а також відповідними статтями аналогічних законів союзних республік.

Постанови і розпорядження рад народного господарства регулюють управлінські відносини, які виникають у процесі роботи підвідомчих підприємств і організацій. Вони можуть стосуватись однієї, декількох або і всіх галузей діяльності раднаргоспу. Отже, акти рад народного господарства характеризуються територіальною і міжгалузевою дією.

Постанови і розпорядження рад народного господарства можуть бути як нормативними, так і індивідуальними актами. Постанови ради народного господарства є колегіальними актами цього органу державного управління. Вони оформлюються підписом голови ради народного господарства.

Розпорядження ради народного господарства — це акти одноособового управління. Вони видаються головою раднаргоспу або його заступником у питаннях, які не потребують колегіального обговорення і вирішення. Розпорядження оформлюються підписом голови ради народного господарства або одного з його заступників.

Постанови, які приймаються радою народного господарства в колегіальному порядку, мають більшу юридичну силу, ніж розпорядження, прийняті одноособово головою раднаргоспу або його заступником. Це положення випливає із сполучення колегіальності і єдиноначальності в роботі рад народного господарства. Саме тому розпорядження, видане головою раднаргоспу або його заступником, не може суперечити або розходитись в будь-якій частині з постановою ради народного господарства, як актом колегіального органу. Рада народного господарства може скасувати розпорядження, видане головою раднаргоспу або його заступником.

Постанови і розпорядження раднаргоспів відрізняються від однойменних актів Рад Міністрів колом питань, з яких вони видаються, юридичною силою, територією дії, але не відрізняються щодо порядку прийняття. Акти рад народного господарства можуть бути скасовані Радою Міністрів союзної республіки, якій безпосередньо підпорядковані раднар-госпи. Рада Міністрів СРСР здійснює керівництво радами народного господарства через Ради Міністрів союзних республік і має право лише припиняти постанови і розпорядження ради народного господарства.2

1  Див. «Ведомости Верховного Совета  СССР»,   1957, №  11, ст. 275.

2  Див.  Положение  о совете народного  хозяйства  экономического  административного района   (СП  СССР,  1957, №  12,  ст.  8).

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО  ДЕРЖАВНОГО  УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                       173

4. Акти виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих

Виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих згідно з Конституцією СРСР та іншими державно-правовими актами, приймають рішення і дають розпорядження на основі і на виконання законів Союзу РСР, союзної та автономної республіки, Президії Верховної Ради СРСР і Президії Верховної Ради союзної та автономної республік, постанов і розпоряджень уряду СРСР, союзної та автономної республік, постанов і розпоряджень вищестоящих Рад, їх виконавчих комітетів і рішень Рад, які їх обрали.

Кожний виконавчий комітет місцевої Ради депутатів трудящих приймає рішення і дає розпорядження лише в межах наданої йому компетенції. Рішення і розпорядження виконавчого комітету місцевої Ради депутатів трудящих не можуть суперечити діючому законодавству.

Акти виконавчих комітетів місцевих Рад мають меншу юридичну силу, ніж акти їх Рад. Більша юридична сила актів Рад депутатів трудящих порівняно з актами виконкомів полягає в тому, що вони можуть бути скасовані або змінені тільки вищестоящими Радами і найвищими органами влади. В даному випадку діє конституційний принцип: рішення органу влади скасовуються тільки вищестоящим органом влади, а не виконавчим і розпорядчим органом державної влади. Виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих мають право лише припиняти акти нижчестоящого органу влади і скасовувати рішення і розпорядження нижчестоящих виконавчих комітетів місцевих Рад депутатів трудящих.

Рішення і ройпорядження виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих можуть бути нормативними і індивідуальними.

Серед рішень виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих виділяються ті, які передбачають адміністративну відповідальність за їх невиконання. Це так звані «загальнообов'язкові рішення».1 Поряд з загальними для -всіх державно-правових актів ознаками, «загальнообов'язкові рішення» мають цілий ряд характерних рис щодо їх змісту, форми, порядку прийняття і санкцій. Предмет регулювання і відповідні реквізити «загальнообов'язкових рішень» визначаються законодавством союзних  республік.2 Виконавчі  комітети  обласних,

1  Термін   «загальнообов'язкове   рішення»   вживається   в   радянському праві як технічне висловлювання для позначення певної групи нормативних  актів,  які  передбачають  адміністративну  відповідальність  за  їх  невиконання.

2  Див.,  наприклад,  Указ  Президії  Верховної Ради  Української  РСР від  15. XII.   1961  р.   «Про дальше  обмеження  застосування штрафів,  що накладаються в адміністративному порядку    («Відомості Верховної Ради УРСР»,   1962, №  1, ст. 21).

174

РОЗДІЛ   VI

районних і міських (в містах обласного і республіканського підпорядкування) Рад депутатів трудящих УРСР мають право приймати «загальнообов'язкові рішення» лише у справах.

а)   запобігання і боротьби з пожежами, повіддю, зсувам:? та іншим стихійним лихом;

б)   запобігання і боротьби з епідеміями.

Виконавчим комітетам вказаних вище місцевих Рад депутатів трудящих забороняється приймати рішення у питаннях, які регулюються постановами вищестоящих органів влади і управління. «Загальнообов'язкові рішення» встановлюють для всього населення даної території або для окремих його груп, а також установ, підприємств і організацій ті чи інші обов'язки, порушення або невиконання яких тягне за собою адміністративну відповідальність. За порушення «загальнообов'язкових рішень» встановлені такі заходи адміністративного впливу: попередження, громадська догана, штраф.1 «Загальнообов'язкові рішення» доводяться до загального відома через оголошення в офіціальному місцевому органі преси (де він видається) або розклеюються на видних місцях. Вони набирають чинності не раніш, як мине десять днів від дня їх оголошення або розклеювання, коли в самому рішенні не зазначено пізнішого строку. У невідкладних випадках, допускається зменшення зазначеного строку, проте «загальнообов'язкове рішення» не може набрати чинності раніш оголошення його до загального відома.

«Загальнообов'язкові рішення» виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР видаються на строк не більше як один рік. Після вказаного строку вони втрачають свою силу. «Загальнообов'язкові рішення» скасовуються, коли в них мине потреба, а також при скасуванні або зміні державно-правових актів, на підставі яких видано ці «загальнообов'язкові рішення».

«Загальнообов'язкове рішення» за зовнішньою формою повинне містити в собі: назву акта «загальнообов'язкове рішення»; вказівку на те, який орган його видав; день, місяць і рік видання; порядковий номер «загальнообов'язкового рішення» за переліком, а також коло осіб, установ, підприємств та організацій, на які поширюється чинність «загальнообов'язкового рішення», і зміст встановлюваних обов'язків, зазначення осіб і установ, на яких покладається нагляд за виконанням цього рішення; зазначення характеру і розміру відповідаль-

1 Див. Положення про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських Рад депутатів трудящих Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 15 грудня 1961 р. («Відомості Верховної Ради  УРСР», 196І, № 53, ст. 609).

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ                                                                                                                                                                                               175-

ності за невиконання або порушення «загальнообов'язкового рішення»; зазначення строку, від якого це рішення набирає сили, а також зазначення номера і дати протоколу засідання виконкому, на якому ухвалено «загальнообов'язкове рішення»; підписи голови (або його заступника) та секретаря виконавчого комітету.

Отже,_ «загальнообов'язкові рішення» мають такі специфічні особливості. По-перше, ці акти видаються з певного визначеного законодавством кола питань. Вони встановлюють ті чи інші обов'язки для населення на підпорядкованій державному органові території або у відповідній галузі управління, а також для установ, організацій і підприємств, незалежно від їх відомчої підпорядкованості. По-друге, порушення правил поведінки, які містяться в цих актах, тягне за собою адміністративну відповідальність. По-третє, коло-органів, які мають право видавати «загальнообов'язкові рішення», а також порядок і форми їх прийняття визначаються. спеціальним законодавством.

5. Акти керівників  відділів і управлінь  виконкомів місцевих  Рад депутатів трудящих, а також адміністрації підприємств і установ

Правовими актами керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих УРСР є накази І розпорядження.1 Законодавство інших союзних республік надає керівникам відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад. право видавати накази і інструкції. Це акти єдиноначальних органів державного управління. Правові акти керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад приймаються на основі і на виконання законів та інших державно-правових актів вищестоящих органів. Вони обов'язкові для всіх підвідомчих їм установ, підприємств і організацій, а також для однойменних відділів та управлінь нижчестоящих виконавчих комітетів. Накази керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад можуть бути як нормативними, так і індивідуальними актами. Інструкції є завжди нормативними актами. Правові акти керівників відділів та управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих можуть бути скасовані: а) Радами депутатів трудящих, які їх утворили, та виконавчими комітетами цих Рад; б) керівниками однойменних відділів та управлінь вищестоящих виконавчих    коміте-

1                              Див., наприклад, ст. 56 Положення про міську, районну в                             місті Раду                         депутатів трудящих Української РСР, схвалене постановою                          Президії                                             Верховної Ради Української РСР від 31 травня 1957 р,                                Київ, 1957.

176

РОЗДІЛ   VI

тів); в) самими керівниками відділів та управлінь, які їх ви-.дали. Накази і інструкції керівників відділів і управлінь виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих діють, як правило, до здійснення вказаних у них заходів або свого офіційного скасування.

За діючим радянським законодавством право видавати юридичні акти мають також керівники державних установ, підприємств і організацій. Ці акти обов'язкові для підлеглих працівників. В окремих випадках вони можуть встановлювати правила поведінки для громадян, які причетні до роботи відповідних державних установ, підприємств і організацій на підставі подання послуг (наприклад, правила користування комунальними, поштовими послугами та ін.). Ці акти затверджуються виконавчим комітетом відповідної Ради депутатів трудящих або керівником відповідного однойменного вищестоящого органу галузевого управління.

6. Спільні постанови радянських і партійних органів

Спільні постанови радянських і партійних органів, як правило, видаються: а) Радою Міністрів СРСР і ЦК КПРС; ■б) Радами Міністрів і ЦК компартій союзних республік; в) радами народного господарства економічних адміністративних районів і відповідними обкомами партії; г) виконкомами місцевих Рад депутатів трудящих і обкомами, міськкомами і райкомами партії.

Спільні постанови радянських і партійних органів присвячуються найважливішим питанням господарського і соціально-культурного життя. Вони видаються в тих випадках, коли треба добитися різкого поліпшення будь-якої галузі роботи. Однак, — говорив Ф. Р. Козлов на XXII з'їзді КПРС, — у житті все ще трапляються факти, коли... деякі партійні і радянські органи ухвалюють багато спільних постанов у другорядних питаннях... Така практика насаджує безвідповідальність, привчає радянські і господарські кадри з усякого приводу заручатися рішеннями партійних органів.1 Вказана практика, безумовно, суперечить вказівкам В. І. Леніна про недопустимість «тягнути» всі господарські справи до партійних органів2.

1   Див. Ф. Р. Козлов.   Про   зміни в Статуті   Комуністичної партії Радянського Союзу.   Доповідь   на   XXII  з'їзді  Комуністичної   партії  Радянського Союзу 28 жовтня 1961 p., Матеріали XXII з'їзду КПРС, Держпо-літвидав УРСР, 1962, стор. 271.

2  Див. В. І. Л е н і н. Твори, т. 33, стор. 256, 265.

АКТИ   РАДЯНСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО   УПРАВЛІННЯ

177

Спільні постанови мають обов'язкову силу не тільки для партійних організацій, але і для державних органів і громадян СРСР.

У цьому розумінні спільні постанови радянських і партійних органів мають силу не тільки державно-правового акта, але й силу партійної директиви. Вони є партійними директивами для партійних органів на місцях і державно-правовими актами для виконавчих і розпорядчих органів, а також для громадян СРСР.

У спільних постановах радянські і партійні органи дають директиви нижчестоящим партійним і радянським органам, визначають характер і напрямок їх роботи і встановлюють права і обов'язки, недодержання яких тягне за собою заходи державного примусу або партійної відповідальності.

Отже, особливості спільних постанов радянських і партійних органів" полягають в тому, що вони, п о-п ерше, видаються з метою об'єднання зусиль і координування дій партійних і радянських органів, членів партії і населення на виконання першочергових завдань комуністичного будівництва в тій чи іншій галузі народного господарства і соціально-культурного життя; по-друге, є одночасно державно-правовими актами і партійними директивами; п о-т р є т є, забезпечуються не тільки державою, але і партією і, нарешті, частина суспільних відносин, які регулюються спільними постановами, набуває характеру   правових   відносин,  а  інші — ні.

7.  Постанови громадських організацій, які здійснюють функції державного управління

Радянське законодавство надає громадським організаціям право в окремих випадках приймати юридичні акти з питань державного управління. Такі акти громадські організації та їх службові особи можуть приймати самостійно (наприклад, постанови профспілок у галузі державного соціального страхування, технічних інспекторів рад профспілок про накладання штрафу за порушення правил техніки безпеки і охорони праці) або спільно з органами державного управління (наприклад, постанова про затвердження кошторису використання коштів з фонду підприємств для поліпшення культурно-побутових умов робітників і удосконалення виробництва приймається разом адміністрацією і фабзавмісцевкомом).

У деяких випадках акти радянського державного управління приймаються в погодженні з відповідною громадською організацією (наприклад, рішення виконкому районної Ради депутатів трудящих про патронування дітей та ін.). Це так звані акти-угоди.

12 І-  М. Пахомов

178  •

РОЗДІЛ   VI

Актам громадських організацій, що видаються від імені держави з питань організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, властиві ті ж юридичні якості, що й актам, які видаються органами державного управління.