§ 1.   Поняття і основні риси радянського державного управління

Радянська держава, народжена Великою Жовтневою соціалістичною революцією, на протилежність експлуататорській державі, є апаратом влади в руках робітничого класу і всіх трудящих мас для подолання і ліквідації експлуататорських класів і всякої експлуатації людини людиною, для зміцнення союзу робітничого класу з селянством при керівній ролі робітничого класу у цьому союзі, для побудови соціалізму і комунізму і захисту нашого суспільства від зовнішніх ворогів.

Держава, як політична організація радянського суспільства, не тільки не стоїть над суспільством, але вперше в історії людства виступає справжнім представником і виразником інтересів всього народу і може виконати свою історичну роль в боротьбі за комунізм, лише спираючись на трудящі маси і їх організації.

Радянська соціалістична держава є дійсно демократичною, народною. Вона є основним знаряддям побудови комунізму в СРСР, оплотом миру, демократії і соціалізму в усьому світі. Радянський народ під керівництвом Комуністичної партії домігся повної перемоги соціалізму в нашій країні. Соціалізм в СРСР переміг не тільки повністю, але й остаточно1.

1 Див. Програма Комуністичної партії Радянського Союзу, Держ-політвидав УРСР,  1961, стор. 4.

РОЗДІЛ   І

СРСР вступив у якісно новий період свого розвитку, в період розгорнутого будівництва комуністичного суспільства, головним завданням якого є створення матеріально-технічної бази комунізму, дальше зміцнення економічної і оборонної могутності СРСР і одночасно дедалі повніше задоволення все зростаючих матеріальних і духовних потреб народу. Розгорнуте будівництво комунізму в нашій країні вимагає дальшого зміцнення і підвищення ролі Радянської держави в керівництві господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Після повної і остаточної перемоги соціалізму і переходу нашої країни до розгорнутого будівництва комунізму Радянська держава, що виникла як держава диктатури пролетаріату, перетворилася в загальнонародну державу, яка є органом влади всього народу. Вона, як і держава диктатури пролетаріату, є державою соціалістичного типу. «Було б невірно думати, — говорив М. С. Хрущов, — що між державою диктатури пролетаріату, яка виражає інтереси величезної більшості суспільства, і всенародною державою стоїть якась стіна. З моменту свого зародження диктатура пролетаріату має в собі риси загальної соціалістичної демократії. В міру розвитку соціалізму ці риси посилюються і в результаті його цілковитої перемоги стають визначальними. Держава із знаряддя класового панування стає органом виявлення загальнонародної волі»1.

Радянська загальнонародна держава, як і держава диктатури пролетаріату, постійно зміцнюється і розвивається як могутня сила в боротьбі за комунізм.

«До того часу, поки настане «вища» фаза комунізму,— говорив В. І. Ленін, — соціалісти вимагають найсуворішого контролю з боку суспільства і з боку держави над мірою праці і мірою споживання...»2 Отже, всебічне зміцнення держави в період розгорнутого будівництва комунізму — це об'єктивна, закономірна тенденція в її розвитку. В той же час процес зміцнення соціалістичної держави «не суперечить її відмиранню, а по суті справи підготовляє умови для відмирання держави».3

Сила і міць соціалістичної держави — в економічній могутності країни, в демократизмі соціалістичного ладу. Зміцнювати соціалістичну державу — це значить створювати матеріально-технічну базу   комуністичного  суспільства,   розши-

1  М. С. Хрущов. Про Програму Комуністичної партії Радянського Союзу. Доповідь на XXII з'їзді Комуністичної партії Радянського Союзу 18 жовтня  1961 року.   Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 74.

2  В. І. Ленін.   Твори, т. 25, стор. 426.

3  Див. «Основы марксизма-ленинизма». М.,  1959, стор. 723.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА

ряти економічну основу держави, дедалі підносити рівень життя і культури усіх трудящих; постійно зміцнювати союз робітничого класу з селянством, дружбу народів, виховувати усіх радянських людей в дусі пролетарського інтернаціоналізму і радянського патріотизму; всемірно розгортати соціалістичну демократію, розширяти політичну основу держави, залучати найширші верстви населення до управління всіма справами країни, суворо додержуватись законності і правопорядку, боротися з пережитками капіталізму в свідомості окремих громадян, зміцнювати державну дисципліну.

Тільки в результаті всебічного зміцнення соціалістичної, держави вона зіллється з громадськими організаціями, відімре, максимально вичерпавши усі свої можливості по керівництву всіма галузями соціалістичного будівництва. В житті жодна форма не зникає до того, поки не вичерпає себе повністю.

Марксизм-ленінізм вчить, що держава відімре тільки при повному комунізмі, і! не раптово, а поступово, коли дозріють економічні і політичні передумови для її відмирання, при повному усуненні загрози воєнного нападу імперіалістичних держав на СРСР і союзні з ним країни.1

Економічною передумовою відмирання держави може бути тільки такий розвиток продуктивних сил, який дасть можливість створити повний достаток матеріальних та культурних благ і перейти до комуністичного принципу їх розподілу між усіма членами суспільства.

«Держава,— писав В. І. Ленін,—зможе відмерти повністю тоді, коли суспільство здійснить правило: «кожний по здібностях, кожному по потребах», тобто коли люди настільки звикнуть додержувати основних правил співжиття і коли їх праця буде настільки продуктивною, що вони добровільно працюватимуть по здібностях».2

Політичною передумовою відмирання соціалістичної держави є ліквідація експлуататорських класів, створення і зміцнення морально-політичної єдності народу, всебічний розвиток демократії, дальше підвищення ролі громадських організацій в управлінні державою. В. І. Ленін неодноразово вказував, що розвиток соціалістичного демократизму є передумовою, яка дає можливість почати відмирати державі.3 Тільки тоді, коли люди поступово звикнуть до додержання правил соціалістичного співжиття добровільно, без примусу,— тоді відпаде необхідність у спеціальному апараті для

1  Див.   Програма   Комуністичної   партії   Радянського   Союзу.   Держ-лолітвидав УРСР,  1961, стор. 96.

2  В. І. Л єн і н.   Твори, т. 25, стор. 426.

3  Див. В. І. Л е н і н. Твори,  т. 27, стор. 237.

РОЗДІЛ   І

примусу — в державі. «А до цієї мети, — писав В. І. Ленін,— веде практично тільки радянська, або пролетарська, демократія, бо, залучаючи до постійної і неодмінної участі в управлінні державою масові організації трудящих, вона починає негайно підготовляти повне відмирання всякої держави».1

У цьому зв'язку теоретично необгрунтованими і практично шкідливими є погляди сучасних ревізіоністів. Виступаючи під маскою прихильників марксизму, ревізіоністи намагаються «спростувати» ряд основних положень марксизму-ле-нінізму, зокрема, принизити роль держави в соціалістичному і комуністичному будівництві. Вони проповідують негайне відмирання соціалістичної держави і, зокрема, її економічних функцій. Соціалістична держава, тлумачать ревізіоністи, повинна все менше і менше втручатись в економічне життя суспільства. Це твердження ревізіоністів суперечить основним положенндм   марксизму-леншізму.

Теорія про відмирання соціалістичної держави, яку проповідують ревізіоністи, по суті ідейно роззброює робітничий клас у боротьбі за соціалізм. Ця зрадницька теорія фактично виступає за послаблення і ліквідацію держави як головної зброї комуністичного будівництва і оборони країн соціалізму від агресивних дій імперіалістів. Вона веде до втрати" революційних завоювань народів соціалістичних країн. Але,. як показує досвід, ревізіоністські спроби зазнавали і зазнають поразки. Комуністичні і робітничі партії відстоюють творчий марксизм і зміцнюють свої ряди. В сучасних умовах комунізм — це вже не «привид», про який писали Маркс і Енгельс у «Маніфесті Комуністичної партії», а велетенська сила, яка впливає на розвиток світових подій, сила, яка стримує агресивні наміри імперіалістичних хижаків і сповнює серця простих людей надією на мирне життя2.

В. І. Ленін підкреслював, що відмирання держави почнеться не з ліквідації органів примусу, а з перетворення праці в звичку, в працю добровільну, без примусу. «...Не-впадаючи в утопізм, не можна думати, що, поваливши капіталізм, люди відразу навчаються працювати на суспільство без всяких норм права, та й економічних передумов такої зміни скасування капіталізму не дає відразу».3

Отже, необхідність у державі відпаде тільки тоді, коли буде створений достаток матеріальних і культурних благ, і суспільство зможе розподіляти   продукти   за   комуністичним-

1  В. І. Л е н і н. Твори, т. 28, стор. 430.

2  Див. Документы совещания представителей коммунистических и рабочих партий. Госполитиздат,  1960.

3   В. I. Л е н і н. Твори, т. 25, стор. 424.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА       Of

принципом, тобто коли відпаде необхідність контролювати міру праці і міру споживання з боку держави. Однак, вказував В. І. Ленін, для того, щоб підготувати такі передумови, необхідне не послаблення, не відмирання соціалістичної держави і, зокрема, її економічних функцій, а всебічне їх зміцнення, бо в підготовці економічних передумов відмирання соціалістичної держави, а також в усуненні загрози воєнного нападу імперіалістичних держав на СРСР і союзні з ним країни важлива роль належить самій державі як основному знаряддю побудови комуністичного суспільства.

«В буржуазному ладі, — говорив В. І. Ленін, — справою займались хазяї, а не державні органи, а у нас господарська справа — наша спільна справа. Це для нас найцікавіша політика».1

Комуністична партія Радянського Союзу виходить з того, що диктатура робітничого класу перестає бути необхідною раніше, ніж держава відмирає. Держава, як загальнонародна організація, збережеться до повної перемоги комунізму. Виражаючи волю народу, вона покликана організувати створення матеріально-технічної бази комунізму, перетворювати соціалістичні відносини в комуністичні, здійснювати контроль за мірою праці і споживання, забезпечувати піднесення добробуту, охороняти права і свободи радянських громадян, соціалістичний правопорядок і соціалістичну власність, виховувати народні маси в дусі свідомої дисципліни і комуністичного ставлення до праці, надійно гарантувати оборону і безпеку країни, розвивати братерське співробітництво з соціалістичними країнами, відстоювати справу загального миру і підтримувати нормальні відносини з усіма .країнами.

Саме тому в Програмі КПРС підкреслюється, що дальше зміцнення Радянської держави, її економічної могутності і обороноздатності є важливою умовою успішного будівництва комунізму в нашій країні. Питання про відмирання держави, якщо розуміти його діалектично, це питання про розвиток і переростання соціалістичної державності у комуністичне суспільне самоврядування. Головним напрямком у розвитку соціалістичної держави в період будівництва комунізму є всебічне розгортання і вдосконалення соціалістичної демократії, активна участь усіх громадян в управлінні державою, в керівництві господарським і культурним будівництвом, поліпшення роботи державного апарату і посилення народного контролю за його діяльністю.2    І чим вища актив-

і В.  І. Л є н і н. Твори, т. 32, стор.   394.

2 Див. Програма   Комуністичної   партії   Радянського   Союзу,  Держпо-літвидав,  1961,  стор. 89.

;Ю                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     розділ і

ність трудящих у всіх галузях господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя, тим ширша політична основа, розмах організаторської діяльності соціа-.лістичної держави, тим визначніша її роль у будівництві комунізму.

Радянська соціалістична держава безпосередньо і повсякденно керує всіма процесами господарського і культурного розвитку країни, зміцнення її обороноздатності, державної і громадської безпеки, проводить мирну зовнішню політику. Зміст цієї діяльності визначається головним завданням Радянської держави, політикою КПРС, пройнятою великою ідеєю комунізму: все в ім'я людини, для блага людини!

Політика Комуністичної партії набуває матеріального втілення у діяльності Радянської держави, в її функціях. Діяльність Радянської держави, яка здійснюється під керівництвом КПРС, спрямована на побудову комуністичного суспільства. Але, єдина за своєю класовою суттю і соціальним призначенням, діяльність Радянської держави виявляється у різноманітних формах.

Під формою діяльності соціалістичної держави слід розуміти сукупність виражених в юридичних актах і обумовлених змістом діяльності держави однорідних дій державних органів по здійсненню її функцій.

Основою класифікації форм державної діяльності є основний зміст діяльності державних органів.

Форма державної діяльності обумовлює як систему державних органів, так і їх внутрішню структуру, компетенцію, порядок взаємовідносин між ними і методи їх діяльності, характер і співвідношення юридичних актів, які видаються державними органами. Фактична діяльність певних груп державних органів відповідає тій чи іншій формі діяльності Радянської держави. Усі форми діяльності Радянської держави тісно пов'язані між собою. Однак з цього зовсім не виходить, що їх можна змішувати. Різниця у формах здійснення функцій Радянської держави нічого спільного не має з буржуазною теорією «поділу влад» (на законодавчу, виконавчу і. судову).

Теорія «поділу влад» була висунута буржуазією в період її боротьби з феодалізмом за політичну владу. В ту епоху вона служила встановленню і зміцненню політичного панування буржуазії. Тепер за допомогою цієї теорії буржуазія намагається поселити в народних масах ілюзії про «надкласовий» характер державної влади, про її «справедливість», про «неможливість свавілля влад», про панування права в буржуазній державі. Теорія «поділу влад» служить буржуазії для прикриття   класової суті її державно-правових   установ-

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      Ц

лень — класового характеру буржуазних парламентів, буржуазної виконавчої влади, буржуазного суду. В практичній діяльності буржуазної держави «поділ влад» фактично ніколи не здійснювався і не може здійснюватися, оскільки пануючий експлуататорський клас не зацікавлений ділити свою владу на незалежні одну від одної — законодавчу, виконавчу, судову. Правда, теорія «поділу влад» знайшла відображення в конституціях деяких буржуазних країн, зокрема в конституції США. Але це має лише формальний характер. Конституційне закріплення «поділу влад» в США аж ніяк не перешкоджає погодженості дій конгресу, адміністрації і судів проти комуністичної партії та інших демократичних елементів США.

У соціалістичній державі немає поділу влад. Соціалістична держава виходить з єдності державної влади, що обумовлюється єдністю її класової природи, соціального призначення і завдань. Саме тому кожна форма діяльності Радянської держави спрямована на здійснення всіх її функцій, яке вимагає участі всього державного апарату, певної взаємодії його органів між собою і з громадськими організаціями. Різниця у формах здійснення державних функцій у різних органах Радянської держави відбиває лише поділ компетенції в межах єдиного за своєю класовою суттю державного механізму. Це положення закріплене в Конституції СРСР та конституціях союзних і автономних республік, які визначають чітке розмежування компетенції державних органів, а також встановлюють основні принципи порядку їх діяльності і принципи підпорядкованості на основі демократичного централізму.

Згідно з основним змістом завдань Радянської держави, діяльність її органів проходить у таких формах:

а)   здійснення повновладної державної діяльності в масштабах СРСР, союзної або автономної республіки, області, національного округу, району, міста, селища, села;

б)   здійснення державного управління;

в)   здійснення правосуддя;

г)   здійснення прокурорського нагляду.

Слід відмітити, що визначення форм діяльності Радянської держави є спірним. В юридичній літературі є різні точки зору. Так, С. А. Голунський, М. С. Строгович, С. С Студенікін, В. А. Власов та інші вважають, що Радянська держава реалізує свої функції в трьох головних формах: законодавство, правосуддя, управління. (Див. С. А. Г о л у н с к и й и М. С. С т р о. г о в и ч — Теория государства и права, Госюриздат, 1940; В. А. В л а с о в, С. С. Студеникин, И. И. Евтихиев — Советское административное право, Госюриздат, 1950; А. Е. Л у н е в, С. С. Студеникин, Ц, А. Ям польская — Социалистическая законность в советском государственном управлении, М.,  1948).

Цей погляд на класифікацію форм діяльності Радянської держави не можна вважати правильним. Він не відповідає змісту фактичної діяльно-

12

РОЗДІЛ   І

сті державних органів. Незаконодавча діяльність Верховних Рад Союзу, союзних і автономних республік, вся діяльність Президій Верховних Рад, місцевих Рад депутатів трудящих і прокуратури виходить за межі цієї системи. Штучне ж включення діяльності цих органів 'до однієї з вказаних трьох форм державної діяльності не може не призвести до змішування функцій державних органів, до дублювання і паралелізму в їх роботі. Крім того, тричленна система форм діяльності Радянської держави може призвести до помилкової о враження про механічне перенесення на радянську дійсність теорії «поділу влад» Локка і Монтеск'є.

Інші автори, крім законодавства, правосуддя і управління, як самостійну головну форму діяльності Радянської держави виділяють прокурорський нагляд .Далі всіх у цьому питанні пішов И. Н. Ананов, який визначає шість форм здійснення функцій держави: законодавство, верховне державне керівництво і нагляд, місцеве державне керівництво і нагляд, управління, або виконавча і розпорядча діяльність, судова діяльність і діяльність прокуратури. (Див. И. Н. Ананов — Исполнительная и распорядительная деятельность органов Советского государственного управления. «Вопросы советского административного и финансового права», АН СССР, 1952).

Такий перелік форм діяльності Радянської держави обумовлений тим, що автор в основу визначення форм державної діяльності поклав не основний зміст діяльності державних органів, а характер їх діяльності.

У зв'язку з цим слід відзначити в основному правильне таке визначення Є. І. Петровим форм діяльності радянської держави: «Форми діяльності Радянської держави — це галузі єдиної діяльності по здійсненню' її функцій, які розрізняються за своїм конкретним призначенням і тягнуть за собою різницю в організації відповідних державних органів, а також в засобах їх діяльності». Однак, на нашу думку, він допускає непослідовність і суперечність своїх/'позицій. Так, всупереч даного ним поняття форм державної діяльності, він допускає необгрунтоване дробіння єдиної ла своєю суттю діяльності, яка іменується здійсненням повновладної державної діяльності в масштабах СРСР, союзної або автономної республіки, області, національного округу, району, міста, селища, села, визначаючи п'ять форм державної діяльності, а саме: повновладна діяльність по здійсненню загальнодержавного і місцевого керівництва, президентська діяльність, управлінська (виконавча і розпорядча, адміністративна) діяльність, судова діяльність, прокурорська діяльність. (Див. Г. И. Петров — Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета, 1959, стор. 7, 15).

Повновладна державна діяльність в нашій країні здійснюється найвищими і місцевими органами державної влади в межах, відповідно, СРСР, союзних і автономних республік, окремих адміністративно-територіальних одиниць. Зосереджуючи в своїх руках всю повноту державної влади на відповідно підвідомчій їм території, вони відіграють вирішальну роль у системі органів Радянської держави, розв'язують всі найважливіші питання господарського і соціально-культурного життя, скеровують і контролюють в тій чи іншій формі діяльність всіх інших державних органів, в тому числі й органів державного управління.                                                                                                                                                                                                 (

Найвищими органами державної влади згідно з Конституцією СРСР є Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      13

і автономних республік і їх Президії. Верховні Ради є найвищими представницькими органами державної влади, відповідальними перед трудящими масами. Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних та автономних республік виступають як такі органи влади, що володіють реальним верховенством у системі механізму держави. Вони здійснюють законодавчу діяльність, вирішують найважливіші питання, що стосуються основних сторін життя і праці радянських людей, вирішують питання про склад найвищих органів державного управління, контролюють діяльність підзвітних їм органів державної влади і управління. Основним змістом діяльності Верховних Рад є законодавство. Зосередження законодавчих прав виключно в руках Верховних Рад є однією з найважливіших ознак їх верховенства та повновладдя в системі радянського державного апарату.

Правове становище найвищих представницьких органів впливає на визначення місця і ролі Президії Верховної Ради СРСР, Президій Верховних Рад союзних та автономних республік у системі державних органів. Згідно з Конституцією СРСР Президії Верховних Рад так само, як Верховні Ради, належать до найвищих органів державної влади.

Президія Верховної Ради СРСР, Президії Верховних Рад союзних та автономних республік обираються відповідно Верховною Радою СРСР, Верховними Радами республік з числа депутатів.

Президії Верховних Рад СРСР і республік є колегіальними органами державної влади. Вони підзвітні і підконтрольні Верховним Радам, за дорученням яких у період між сесіями Президії Верховних Рад здійснюють повновладну державну діяльність. Укази Президій Верховних Рад Союзу РСР, союзних і автономних республік обов'язкові на відповідній території їх діяльності для всіх місцевих Рад, виконавчих та розпорядчих органів, судових органів і органів прокуратури.

Повновладну діяльність у межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють місцеві Ради депутатів трудящих.

Конституція СРСР встановлює струнку систему всіх місцевих представницьких органів влади, виходячи при цьому з адміністративно-територіального розподілу союзних і автономних республік. Згідно з ст. 94 Конституції СРСР органами державної влади в краях, областях, автономних областях, округах, районах, містах, селах (станицях, хуторах, кишлаках, аулах) є Ради депутатів трудящих. Відповідно до цього систему місцевих представницьких органів становлять крайові, обласні, автономних областей, окружні, районні, міські, сільські Ради депутатів трудящих. У Радянській держа-

14                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       РОЗДІЛ   І

ві за місцевими Радами депутатів трудящих забезпечено становище послідовно демократичних органів державної влади, органів народного самоврядування. Це повновладні органи на підвідомчій їм території. Компетенція місцевих Рад визначена ст. 97 Конституції СРСР і відповідними статтями конституцій союзних і автономних республік, а також нормативними актами, які регулюють їх правове становище та діяльність1. Місцеві Ради депутатів трудящих здійснюють керівництво діяльністю підлеглих їм органів управління, забезпечують охорону державного порядку, додержання законів та охорону прав громадян, сприяють зміцненню обороноздатності країни, керують місцевим господарством і культурним будівництвом,, встановлюють місцевий бюджет. Останнім часом права місцевих Рад депутатів трудящих по керівництву всіма галузями господарства і культурно-політичного життя значно розширені. Це привело до дальшого підвищення їх ролі як організ державної влади і громадського самоврядування на   місцях.

Щодо змісту, форми, принципів і конкретного призначення діяльність місцевих Рад депутатів трудящих в основному аналогічна діяльності найвищих представницьких органів державної влади і відрізняється від неї колом питань і територією, на яку вона поширюється. Існування в Радянській державі повновладних органів державної влади в центрі і на місцях забезпечує представництво інтересів радянського народу у всій системі органів державної влади, які перетворилися у справді всеохоплюючу організацію народу, у школу громадської діяльності радянських людей. Через Ради депутатів трудящих здійснюється повновладдя, суверенітет нашого народу. «Вся влада в СРСР, — проголошує ст. З Конституції СРСР, — належить трудящим міста і села в особі Рад. депутатів трудящих».

Однією з форм єдиної діяльності Радянської держави є державне управління (виконавча і розпорядча діяльність).

Державне управління здійснюється виконавчими і розпорядчими органами державної влади: Радою Міністрів СРСР, Радами Міністрів союзних і автономних республік, міністерствами і спеціальними відомствами, радами народного господарства, виконавчими комітетами місцевих Рад депутатів трудящих,   їх   відділами  та  управліннями,   адміністрацією під-

1 Див., наприклад, ст. 56 Конституції УРСР та Положення про об-лаСну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про районну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про селищну Раду депутатів трудящих УРСР, Положення про сільську Раду депутатів трудящих УРСР' (Схвалені Президією Верховної Ради УРСР від ЗО. VI.  1957 p.).

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      15"

приємств та установ1. Як і інші форми діяльності Радянської держави, воно має соціалістичний зміст і являє собою реалізацію державної влади. Характер державного управління визначається завданнями побудови комунізму, суттю радянської держави.

Як і інші форми державної діяльності, державне управління в нашій країні має творчий характер. Під керівництвом КПРС, виходячи з вимог економічних законів соціалізму,, в процесі радянського державного управління вирішуються завдання всебічного розвитку продуктивних сил країни, значного підвищення життєвого рівня народу; дальшого зміцнення радянського соціалістичного ладу, єдності і згуртованості радянського народу; розвитку соціалістичної демократії; зміцнення союзу робітників і селян; підвищення комуністичної" свідомості трудящих, виховання їх в дусі комуністичного ставлення до праці, радянського патріотизму та інтернаціоналізму; подолання пережитків капіталізму в свідомості людей; боротьби з буржуазною ідеологією; послідовного проведення зовнішньої політики, спрямованої на збереження ї зміцнення миру та безпеки народів на основі ленінського принципу мирного співіснування країн з різними соціальними системами та ін.

Радянське державне управління, як і інші форми державної діяльності, має послідовно демократичний характер. Державне управління в СРСР здійснюється при активній участі широких народних мас, під постійним їх контролем, в інтересах максимального забезпечення безперервно зростаючих матеріальних і культурних потреб радянських людей, добробуту і процвітання нашого народу.

Такі ті загальні моменти, які характеризують державне управління і які властиві діяльності всіх органів Радянської держави. Однак при визначенні радянського державного управління не можна обмежуватись лише характеристикою загальних рис, які розкривають його соціалістичний зміст, цілі і завдання. Необхідно також виявити специфічні особливості державного управління, які відрізняють його від інших форм державної діяльності.

Характеризуючи суть радянського державного управління, В. І. Ленін писав, що головне завдання полягає саме в зосередженні всіх зусиль на діловому, практичному здійсненні тих перетворень, що накреслені законом2. І далі розгляда-

1  В  окремих,   передбачених  законом   випадках  деякі  державно-владнї функції органів державного управління можуть здійснювати від імені держави і громадські організації.

2  Див. В. І. Л е н і н. Твори, т. 27, стор.  218.

16                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   І

ючи радянське державне управління як процес практичного здійснення рішень, прийнятих органами державної влади, В. І. Ленін вказував: «Організація правильного управління, неухильного проведення в життя постанов Радянської влади — таке є насущне завдання...»1.

Природно, що тільки на основі цих ленінських положень можна з'ясувати особливості радянського державного управління, які відрізняють його від інших форм державної діяльності.

Радянське державне управління складається з ряду нерозривно пов'язаних між собою елементів, серед яких найбільш важливі такі:

По-перше, державне управління — це організаційна діяльність виконавчих та розпорядчих органів державної влади, яка спрямована на утворення апарату державного управління, вдосконалення його структури, забезпечення погодженості в діяльності окремих органів державного управління та визначення 'їх компетенцій. Конкретно організаційна діяльність органів державного управління виявляється в доборі і розстановці кадрів в апараті управління та в організації перевірки виконання директив вищестоящих органів і своїх власних рішень; у правильному розмежуванні управлінських функцій між окремими ланками всередині самого апарату державного управління, в організації трудящих мас на виконання завдань, які стоять перед органами державного управління, і т. п.

Це означає, що при аналізі державного управління нас повинна цікавити, насамперед, організація господарської діяльності, соціально-культурного будівництва, оборони країни, •охорони громадського порядку і державної безпеки та ін. З цього, однак, не слід робити висновків про відрив організаторської роботи від господарської діяльності. Зрозуміло, що мова йде про організаційну діяльність як лише про елемент .державного управління.

Необхідність такої діяльності органів радянського державного управління обумовлюється тим, що без відповідної організації апарату управління і визначення його компетенції неможливо успішно виконувати закони, в яких виражається воля радянського народу, спрямована на побудову комунізму в нашій країні Система апарату державного управління, структура державних органів, методи їх роботи повинні бути такими, щоб сама побудова державного апарату забезпечувала можливість залучення всіх трудящих до управління справами суспільства.

1 В. І. Ленін.   Твори, т. 27, стор. 277.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      і 7

Організація апарату управління і визначення його компетенції здійснюються як органами влади, так і актами державного управління. Наприклад, Рада Міністрів союзної республіки може утворювати в разі потреби спеціальні комітети, Головні управління в справах господарського і культурного будівництва і визначає їх структуру та компетенцію1.

Рада Міністрів союзної республіки утворює також ради народного господарства економічних адміністративних районів республіки2, які в межах наданих їм прав визначають структуру та компетенцію своїх відділів і управлінь, вживають заходів для удосконалення структури апарату управління підпорядкованих раді народного господарства підприємств і установ, форм та методів їх діяльності і т. п.

Отже, організація апарату управління і визначення його компетенції є одним з головних правових елементів державного управління.

По-друге, державне управління —це підза-конна виконавча і розпорядча діяльність, яка здійснюється на основі і на виконання законів, у межах вимог соціалістичної законності, під постійним контролем органів державної влади. В межах своєї компетенції кожний орган державного управління в певній мірі користується державно-владним повноваженням' виступати від імені держави; встановлювати обов'язкові для інших органів, громадських організацій і громадян правила поведінки у формі постанов, рішень, розпоряджень, наказів, інструкцій; вимагати від них виконання відповідних правових обов'язків; застосовувати заходи переконання і заохочування, а в необхідних, передбачених законом випадках і заходи примусу; здійснювати, в деяких випадках, юрисдикційну діяльність.

У процесі своєї роботи органи державного управління, з одного боку, організують виконання прямих велінь закону, здійснюють дії, точно і виразно вказані в законі. Ця галузь діяльності органів управління є виконавчою діяльністю. З другого боку, органи державного управління здійснюють розпорядчу діяльність, яка також означає виконання законів, однак шляхом самостійного встановлення правил поведінки на основі і на виконання закону і в межах наданих відповідним органам прав.

Право органів державного управління, у визначених законом випадках, самостійно встановлювати нові правила пове-

1  Див. Конституція УРСР, ст. 43.

2  Див. Постанова Ради Міністрів УРСР    від 31 травня 1957 р.    «Про утворення рад народного господарства економічних адміністративних районів Української РСР».   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1957, № 9, ст. 1).

% І. іМ.   Пахомов

!8                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

дшки випливає з того, що закон не може охопити своїм регулюванням всієї різноманітності явищ суспільного життя. Закон — не фетиш, він не може передбачити суспільні явища у всій їх повноті і різноманітності. Характер державного управління вимагає вирішення всіх питань, які виникають у процесі виконання органами управління завдань, що стоять перед ними. Саме тому органам державного управління надано право у випадках, передбачених законом, відповідно до вимог соціалістичної законності, самостійно встановлювати нові правила поведінки, створювати нові норми права.

Виконавча та розпорядча діяльність органів державного управління тісно переплітаються одна з одною. їх не можна розглядати як два самостійних види діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Тільки у своїй діалектичній єдності вони характеризують державне управління як самостійну форму здійснення державної влади.

По-третє, державне управління полягає в тому, що воно безпосередньо спрямовано на практичне здійснення законів, в яких виражаються воля радянського народу, завдання і функції соціалістичної держави, на повсякденне оперативне керівництво господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Виконавчі і розпорядчі органи державної влади безпосередньо проводять закони в життя, а також перевіряють їх виконання, планування, ведуть облік і контроль на всіх підприємствах, в соціально-культурних і адміністративно-політичних установах і т. п. Органи державного управління організують і практично здійснюють охорону і розвиток соціалістичної власності, охорону державної безпеки і громадського порядку, задоволення соціально-культурних потреб трудящих, вживають заходів для підвищення їх матеріального добробуту, здійснення'народногосподарських планів, охорони прав і демократичних свобод радянських громадян і т. п.

Повсякденна турбота держави про благо трудящих є законом розвитку діяльності системи радянського державного управління.

Це можливо тільки в соціалістичній державі. Радянське державне управління основане на соціалістичній системі господарства і соціалістичній власності на знаряддя і засоби виробництва, які утвердилися внаслідок ліквідації капіталістичної системи господарства, скасування приватної власності на знаряддя і засоби виробництва та ліквідації експлуатації людини людиною. Діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади в Радянському Союзі включає в себе регулювання всіма   сторонами суспільного життя,

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА      19

в тому числі і організацію відносин, що складаються у сфері матеріального виробництва.

Діяльність органів радянського державного управління по керівництву установами, організаціями і підприємствами, підпорядкованими їм, не вичерпуються тільки діями юридичного характеру. Керівництво здійснюється також і в різноманітних організаційних формах: організація фінансування, матеріально-технічного постачання, інструктування працівників підвідомчого апарату, обслідування, проведення нарад по обміну досвідом роботи і т. п.

Такі найбільш яскраві моменти, що характеризують зміст радянського державного управління 'і особливості форм його здійснення. Однак при цьому слід підкреслити, що вказані елементи радянського державного управління розкривають його особливості тільки у сукупності і всій повноті. Окремі елементи державного управління можуть виконуватись всіма органами Радянської держави, проте для органів влади, правосуддя і прокуратури вони не є кваліфікуючими рисами їх основної діяльності.

Ті чи інші елементи державного управління здійснюються вказаними органами Радянської держави лише постільки, по-скільки це необхідно для безпосереднього виконання завдань, що стоять перед ними.

Вищестоящий прокурор, наприклад, здійснюючи керівництво роботою підпорядкованих йому прокурорів у формі добору і розстановки кадрів та інших форм організаційної роботи, не виконує тим безпосередньо функцій прокурорського нагляду.

Організаційна діяльність прокурора необхідна для виконання основних завдань, які стоять перед прокуратурою. Оперативно-організаційна діяльність органів влади, прокуратури, суду пов'язана тільки з їх керівництвом підпорядкованими органами і своїм власним апаратом. Ця діяльність не є основним напрямком їх роботи, а тому не може розглядатися як самостійна форма державної діяльності. В той же час органи державного управління здійснюють в окремих випадках ряд функцій, які властиві іншим державним органам. Наприклад, виконавчі і розпорядчі органи державної влади здійснюють, у передбачених законом випадках, юрис-дикційну діяльність. Словом, між формами діяльності соціалістичної держави немає, як кажуть, китайської стіни. Форми державної діяльності не можна розглядати відірвано одну від одної. Само собою зрозуміло, що здійснення окремих елементів державного управління органами влади, суду і прокуратури і, в свою чергу, здійснення в ряді випадків виконавчими і розпорядчими органами державної влади окремих функ^

20                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ   І

цій, властивих іншим державним органам, обумовлюється суттю і діалектичною єдністю форм державної діяльності1.

Підсумовуючи, можна сказати, що радянське державне управління — це підзаконна організаційно-владна діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади, а в окремих випадках і громадських організацій, яка безпосередньо спрямована на практичне здійснення законів у процесі господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного    будівництва під керівництвом   КПРС.

З особливостей і суті радянського державного управління випливає його роль у Радянській державі і його принципова відмінність від системи управління в буржуазній державі. Державне управління в буржуазних країнах базується на приватній власності на знаряддя і засоби виробництва, воно є надбудовою над капіталістичним економічним базисом, забезпечує інтереси експлуататорського класу, охороняє порядки і відносини, бажані і вигідні буржуазії. Вся система державного управління в буржуазних країнах побудована на таких принципах, які забезпечують здійснення конкретного її призначення: охорону існуючих капіталістичних порядків, наступ на демократичні права і свободи трудящих, боротьбу з постійно зростаючим рухом трудящих мас за їх визволення від пригноблення і експлуатації. Державний апарат в буржуазних країнах перебуває на службі у монополістичної буржуазії. Сучасна капіталістична дійсність підтверджує правильність марксистської формули про те, що не держава при імперіалізмі вершить долю економічно і політично пануючих класів, а, навпаки, монополії, фінансова олігархія, підкоривши собі буржуазну державу, визначають генеральний напрямок її діяльності. Державний апарат сучасних імперіалістичних держав є по суті складовою частиною структури монополій. «Держава стала комітетом по керуванню справами монополістичної буржуазії... Державно-монополістичний капіталізм з'єднує силу монополій з силою держави в єдиний механізм з метою збагачення монополій, придушення робітничого руху і національно-визвольної боротьби, врятування капіталістичного ладу, розв'язування агресивних воєн»2. Чого не бажають

1  Виходячи з цього, ми не підтримуємо твердження С. С. Студенікіна. що управління — це діяльність всіх підзаконних органів держави.  (Див. підручник «Советское административное право», Госюриздат, 1959, стор. 7).

Ця постановка питання, згідно з найбільш поширеним в нашій літературі поглядом, не може не призвести до розчинення державного управління між усіма державними органами і, таким чином, до затушовування специфіки діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, що не відповідає завданням дальшого зміцнення законності і правопорядку.

2  Програма Комуністичної партії Радянського Союзу. Держполітвидав УРСР, 1961, стор. 23.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     21

капіталісти, того не бажає і їх державний апарат. Державне управління в капіталістичних країнах має яскраво виражений власницький характер. Цей власницький характер буржуазного державного управління виявляється в тому, що воно охороняє недоторканність приватної власності. Буржуазна держава обмежується, наприклад, наданням однакових формальних можливостей для всіх, не враховуючи великих переваг, які фактично виникають з цього для власників (свобода зборів, друку і т. п. ).                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             -ч.

Класова суть і завдання буржуазного державного управління визначають і методи роботи державних органів у тих чи інших історичних умовах. Коли буржуазія утверджувалась при владі, вона проголосила законність як метод державного управління.

Але даний лозунг буржуазія використала тільки для того, щоб відтіснити феодальну знать і закріпити свою владу.

У зв'язку з загостренням класової боротьби в буржуазних країнах монополістична буржуазія, шукаючи виходу з суперечностей капіталізму, особливі надії покладає на примусову силу державного апарату, на насильство. Саме тому вона все більше і рішучіше замінює метод законності методом насильства, терору, свавілля і відкритого гноблення більшості суспільства. Перехід монополістичної буржуазії до таких методів управління свідчить про те, що вона неспроможна вже утриматись при владі за допомогою парламентаризму, буржуазної демократії і законності, бо виросли і зміцніли в ідейному і організаційному відношенні революційні сили, які в боротьбі з буржуазією використовують буржуазно-демократичні свободи для захисту своїх соціальних інтересів.

«На даному етапі історичного розвитку буржуазії все важче пропагувати лозунги рівності і свободи, як це вона робила раніше. Піднесення міжнародного робітничого руху звужує можливості маневру фінансового капіталу, і він не може старими лозунгами, так само як і підкупом робітничої бюрократії, гасити революційні настрої мас і справитися з революційним, антиімперіалістичним рухом, що невблаганно зростає»1.

Монополістична буржуазія прагне до того, щоб покінчити навіть з буржуазно-демократичним режимом.

Саме тому період імперіалізму характеризується також різким зростанням ролі виконавчої влади і послабленням ролі  парламентів. З державного апарату виганяються демо-

1 Програма    Комуністичної    партії Радянського Союзу.    Держполіт-вндав УРСР,   1961, стор. 29.

22                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

кратично настроєні службовці, а фашистів приймають на службу в державний апарат. Все це свідчить, що в сучасних умовах імперіалісти все частіше переходять до відкритої диктатури, і буржуазне державне управління здійснюється все більш реакційними автократичними методами. Однак немає і не може бути таких засобів, за допомогою яких монополістична буржуазія врятувала б капіталізм від його неминучої загибелі, домоглася б збереження своєї диктатури.

На протилежність буржуазному державному управлінню, яке охороняє експлуататорські суспільні відносини, радянське державне управління виступає як активна сила. Воно організує розвиток соціалістичних суспільних відносин, сприяє вдосконаленню і переростанню їх у комуністичні. Радянське державне управління відіграє творчу роль у будівництві нового суспільства. Воно здійснюється для трудящих і самими трудящими.

Правосуддя також є самостійною формою здійснення державної влади в СРСР. Завдання правосуддя в нашій країні полягають в охороні суспільного і державного устрою Союзу РСР, соціалістичної системи господарства і соціалістичної власності, інтересів громадян СРСР, державних установ, підприємств, колгоспів, кооперативних і інших громадських організацій і у забезпеченні точного і неухильного виконання законів усіма установами, організаціями, службовими особами і громадянами СРСР.

Правосуддя в СРСР здійснюється системою судових органів. Характерними рисами їх організації і діяльності є: колегіальність судів, утворення їх шляхом виборів, незалеж' ність судів при вирішенні конкретних справ і підпорядкування їх тільки законові.

Специфіка даної форми державної діяльності полягає в тому, що відновлення порушеного права, примус у вигляді покарання винного відбуваються у формі судового процесу. Після судового розгляду справи на основі процесуальних принципів наступає результат, що має вигляд осудження або виправдання підсудного, або розв'язання суперечки про право цивільне при розгляді цивільних справ. Однак здійснення правосуддя не зводиться лише до винесення правильного вироку або рішення. Сама форма і порядок розгляду справ, суворе додержання законності в процесі, повага до прав і законних інтересів сторін мають великий виховний вплив на маси, які бачать у діяльності суду, як і в діяльності інших державних органів, здійснення справедливості, соціалістичної законності і на ділі переконуються в тому, що Радянська держава    стоїть на сторожі прав і інтересів громадян і су-

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     23

спільства. Правильно організована робота суду сприяє зміц-j ненню соціалістичного правопорядку і трудової    дисципліни.

Таким чином, специфічні особливості правосуддя полягають у характері його завдань, організації і порядку його здійснення. Ці особливості відрізняють правосуддя від інших форм державної діяльності, зокрема, від державного управління.

Прокурорський нагляд. Згідно з ст. 113 Конституції СРСР на Генерального Прокурора СРСР покладено здійснення найвищого нагляду за точним виконанням закону всіма міністерствами, підвідомчими їм установами, окремими службовими особами, а також громадянами СРСР. Суть досить широких завдань прокуратури в соціалістичній державі випливає з ролі, що її відіграє право як регулятор суспільних відносин,  із  значення  правопорядку   і   законності.

Прокуратура в СРСР виконує завдання зміцнення соціалістичної законності і охорони прав і інтересів громадян СРСР, державних і громадських організацій від будь-яких замахів.

Прокурорський нагляд в СРСР здійснюється системою органів прокуратури. Специфічні особливості прокуратури полягають у тому, що система її органів суворо централізована і незалежна від місцевих органів. Виконання покладених на прокуратуру завдань виявляється у різноманітних формах: загальному нагляді за додержанням законності, нагляді за органами слідства, в підтриманні обвинувачення на суді і в опротестуванні необгрунтованих і незаконних судових вироків і рішень, у нагляді за виконанням вироків і за місцями позбавлення волі. В тих випадках, коли прокуратура встановлює порушення законів, вона вживає заходів для їх усунення: опротестовує незаконні акти, в передбачених законом випадках притягає винних до кримінальної відповідальності, ставить питання перед відповідними державними органами або службовими особами про притягнення винних до адміністративної або дисциплінарної відповідальності.

Порядок діяльності прокуратури по здійсненню найвищого нагляду регламентується «Положенням про прокурорський нагляд в СРСР»1.

Отже, конкретне призначення прокуратури, особливості її організації і форм здійснення найвищого нагляду за точним додержанням законів дають підставу розглядати цю діяльність прокуратури як самостійну форму діяльності Радянської держави.

1 Див. «Ведомости Верховного Совета СССР». 1955, № 9, ст. 222.

24                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      РОЗДІЛ  І

Таким чином, єдина діяльність Радянської загальнонародної держави виявляється в різноманітних формах. Однією з них є державне управління. В процесі діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади виникають численні й різноманітні суспільні відносини, передусім і відносини, які регулюються адміністративно-правовими нормами.