§ 6. Основи кодифікації радянського адміністративного права

Завдання суворого додержання ленінського принципу соціалістичної законності визначили необхідність кодифікації різних галузей радянського права. Особливо необхідне упорядкування величезного адміністративного законодавства, приведення діючих адміністративно-правових норм у відповідність до нинішніх завдань розгорнутого будівництва комуністичного суспільства в нашій країні.

Радянське адміністративне право містить у собі численні норми матеріального і процесуального права, які регулюють суспільні відносини в галузі державного управління. Відносини, що регулюються нормами адміністративного права, найбільш різноманітні і різносторонні, оскільки вони виникають у процесі організаційно-владної, творчої діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади. Різноманітність цих відносин вимагає чіткої систематизації норм права, які їх регулюють. Це сприятиме дальшому зміцненню соціалістичної законності в діяльності адміністративних органів, посиленню охорони прав громадян.

Проте норми адміністративного права у нас належно не впорядковані. Ще нерідко зустрічаються норми адміністративного права, які фактично застаріли, але офіціально не скасовані. Є також непогоджень і суперечливі норми, в силу чого ряд однорідних суспільних відносин регулюється по-різному. Чимало актів державного управління все ще залишаються невідомими населенню, в тому числі і такі, на підставі яких накладаються штрафи та інші адміністративні стягнення.

Для того щоб усунути недоліки в адміністративному законодавстві, необхідно, передусім, провести кодифікацію радянського адміністративного права.

Треба сказати, що діюче адміністративне законодавство у нас частково кодифіковане. Зокрема, в УРСР діє Адміністративний кодекс, який затверджений постановою ВУЦВК 12 жовтня 1927 р. і набув чинності з 1 лютого 1928 р.1

Адміністративний кодекс складається з 15 відділів: І — засади; II — адміністративні акти; III — заходи адміністративного впливу; IV — інші адміністративні примусові захо-

Див. ЗУ УРСР, 1927, № 63—65, ст. 239.

ди: V — трудова повинність для запобігання стихійному лихові й боротьби з ним; VI — обов'язки населення в справі охорони громадського порядку; VII — громадянство УРСР, його набуття і втрата; VIII — реєстрація і облік руху населення; IX — товариства, спілки, клуби, з'їзди, збори; X — правила про культи; XI — публічні видовища, розваги та ігри; XII — користування Державним прапором і печатками; XIII — нагляд адміністративних органів у галузі промисловості; XIV — нагляд адміністративних органів за торгівлею; XV — порядок оскарження дій місцевих адміністративних органів.

Діючий Адміністративний кодекс УРСР у свій час відіграв значну роль у забезпеченні революційної законності в державному управлінні. Однак у нових історичних умовах побудови комуністичного суспільства в СРСР він вже не цілком відповідає завданням зміцнення соціалістичної законності, охорони прав громадян і інтересів держави. З 528 статей Адміністративного кодексу УРСР близько 378 фактично втратили силу в зв'язку із змінами в законодавстві; багато статей не мають тепер істотного значення в практичній діяльності місцевих органів державної влади і управління. їх діяльність регламентується новими нормами адміністративного законодавства. Все це, безумовно, вимагає заміни діючого Адміністративного кодексу УРСР новим1.

Кодифікація адміністративно-правових норм поєднана перш за все із з'ясуванням питання про співвідношення загальносоюзного і республіканського адміністративного законодавства. Це обумовлюється тим, що в Конституції СРСР прямих вказівок на це немає. При розгляді питання про кодифікацію радянського законодавства на шостій сесії Верховної Ради СРСР (1957) одностайно відзначалось, що кодифікація законодавства повинна бути проведена шляхом видання загальносоюзних законів — основних начал і республіканських кодексів. «В основах законодавства СРСР повинні встановлюватися лише принципові положення відповідних галузей законодавства, обов'язкових для всіх республік.

Ці принципові положення будуть юридичною базою для побудови і дальшого розвитку республіканського законодавства і, зокрема, для видання республіканських кодексів. У самих же кодексах союзних республік повинна міститися система правових норм, що грунтується на загальносоюзних началах і в той же час враховує місцеві специфічні умови кожної союзної республіки»2.

! Див. О. М. Я к у б а. Адміністративний кодекс необхідно переглянути. «Радянське право», №   1, стор. 88.

г М. А. Г є д в и л а с. Доповідь на шостій сесії Верховної Ради СРСР. «Известия» від 10 лютого 1957 р.

40

розділ і

Ці загальні положення, висловлені головним чином щодо кримінального, цивільного і процесуального законодавства, повністю стосуються і всіх інших галузей права, у тому числі і адміністративного. Ця обставина дозволяє внести пропозицію — доповнити ст. 14 Конституції СРСР пунктом, який передбачив би віднесення до відання Союзу встановлення основ адміністративного законодавства.

Щодо системи і змісту адміністративних кодексів союзних республік висловлюються різні точки зору, які хоч іноді і суперечливі, однак, безумовно, заслуговують на всебічне обговорення1.

Але вже тепер можна вважати загальноприйнятими такі висновки. По-перше, кодифікація адміністративного законодавства передбачає видання трьох видів актів: Основних начал адміністративного законодавства, адміністративних кодексів і адміністративно-процесуальних кодексів союзних республік, що обумовлюється вимогами принципу демократичного централізму і ленінської національної політики в радянському державному будівництві. По-друге, в Основних началах адміністративного законодавства повинні міститись принципіальні норми, що стосуються окремих, найбільш важливих адміністративно-правових інститутів. По-третє, кодифікувати треба лише ті адміністративно-правові норми, які визначають права і обов'язки громадян у сфері державного управління, у їх взаємовідносинах з виконавчими і розпорядчими органами державної влади і громадськими організаціями, що здійснюють державне управління, і встановлюють відповідальність за порушення цих норм, а також норми, які визначають форми залучення трудящих до державного управління і мають стабільний характер.

Виданням нового Адміністративного кодексу УРСР буде створена більш широка правова основа у взаємовідносинах громадян з державними органами, буде ще в більшій мірі забезпечено порядок і впевненість громадян у своїх правах і обов'язках.

Зрозуміло, що Адміністративний кодекс не повинен і не може включати у себе всі адміністративно-правові норми. Неможливо всі адміністративно-правові    норми звести  в один

1 Див. О. М. Я к у б а — Адміністративний кодекс необхідно переглянути. «Радянське право», 1958, № 1. Р. С Павловський — Розробка Адміністративного кодексу УРСР— невідкладне завдання. «Радянське право», 1958, № 5. Г. И. П є т р о в — Сущность советского административного права. Изд. Ленинградского университета, 1958, стор. 131—140. А. Е. Лунев — Некоторые вопросы административного права в связи с его кодификацией. «Советское государство и право». 1960, № 12. І. М. Пах о-мов — Про систему адміністративного кодексу. «Радянське право», 1959, № 4 та інші.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     .Ц

кодекс. Власне, у цьому немає ні теоретичної, ні практичної необхідності. Саме тому кодифікація адміністративного права не виключає, а передбачає видання систематизованих збірників і довідників.

Слід зазначити, що така робота по систематизації адміністративного законодавства проводиться в загальносоюзному і в республіканських масштабах. Зокрема, останнім часом були видані такі збірники і довідники: «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам» (Госполит-издат, 1957 г.); «Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся» (Гос-юриздат, 1955 г.); «Справочник партийного работника» (Гос-политиздат, 1961 г.); «Собрание законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР» (Госюриздат, 1959 г.); «Справочник профсоюзного работника» (Профиздат, 1959 г.); Сборник «Конституция (Основной закон) СССР. Конституг ции (Основные законы) союзных и автономных советских социалистических республик» (Госюриздат, 1960 г.) та інші. «Збірник чинних законів, указів Президії Верховної Ради і постанов Уряду Української Радянської Соціалістичної Республіки» (Київ, 1949 p.); збірник «На допомогу голові сільради» (Держполітвидав УРСР, 1947 р.) та інші.

При здійсненні кодифікації і систематизації радянського адміністративного права, безумовно, повинен бути ретельно вивчений досвід країн народної демократії в цьому питанні.