§ 2. Адміністративне право як галузь радянського соціалістичного права

Норми радянського соціалістичного права поділяються на відповідні галузі залежно від предмета і методу правового регулювання. Предмет правового регулювання — це певний вид суспільних відносин, який за своїм соціально-економічним і класово-політичн'им змістом об'єктивно вимагає правового регулювання шляхом визначення прав, обов'язків і відповідальності учасників конкретних відносин. Суспільні відносини, які становлять предмет регулювання галузі права, мають загальну суттєву ознаку, що відрізняє їх від суспільних відносин, які регулюються іншими галузями права. Метод правового регулювання — це специфічний засіб, за допомогою якого держава добивається потрібної поведінки суб'єктів правових відносин1.

Отже, при визначенні адміністративного права як галузі радянського права треба вказати на його предмет і метод правового регулювання.

Предметом регулювання радянського адміністративного права є суспільні відносини, які складаються між людьми в сфері державного управління. Адміністративне право регулює відносини, які виникають у зв'язку з організацією органів державного управління; з встановленням прав і обов'язків державних органів і громадських організацій в галузі державного управління; регулює відносини, які складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності всередині апарату управління, а також між органами державного управління й іншими органами держави, громадськими організаціями і громадянами; з визначенням правових форм і методів діяльності апарату управління в процесі керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом і форм  залучен-

1 Нільш докладно див. П. Е. Недбайло. Советские социалистические правовые нормы, Львов, 1960; Л. С. Я в и ч. Советское право регулятор общественных отношений в СССР. Душанбе, 1957 та ін.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     25

ня трудящих до державного управління; з встановленням і реалізацією прав і обов'язків громадян у процесі управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, з порядком прийняття, скасування і припинення дій актів управління; із здійсненням контролю і перевірки виконання в сфері державного управління.

Правове регулювання цих суспільних відносин і становить предмет радянського адміністративного права. Специфіка їх полягає в тому, що вони є відносинами по безпосередньому здійсненню державно-владної управлінської діяльності. Звідси ясно, що не всі суспільні відносини, які виникають в процесі діяльності органів державного управління, регулюються нормами адміністративного права. Багато з них або не потребують правового регулювання (наприклад, порядок скликання і проведення нарад), або регулюються іншими галузями права (наприклад, порядок передачі майна з одного підприємства іншому). Адміністративним правом регулюються тільки управлінські відносини, тобто ті, які виникають у процесі здійснення органами державного управління, а в окремих випадках і громадськими організаціями організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) державної діяльності. Саме тому не можна ототожнювати організаційно-владну (виконавчу і розпорядчу) діяльність органів управління з їх загальною діяльністю.

Управлінський характер суспільних відносин, що регулюються нормами радянського адміністративного права, дістає своє юридичне вираження в методі адміністративно-правового регулювання.

Специфічним методом адміністративно-правового регулювання є метод влади і підпорядкування. З цього, однак, не слід робити висновок про неможливість виникнення адміністративно-правових відносин на началах рівності сторін. Треба мати на увазі,, що громадянин у соціалістичному суспільстві — не пасивний суб'єкт обов'язку, а активний учасник комуністичного будівництва. Це знаходить своє закріплення в соціалістичному правопорядку, однаково обов'язковому як для громадян, так і для державних установ і службових осіб. В адміністративно-правових відносинах, що складаються в соціалістичній державі, громадянина не можна розглядати тільки як суб'єкта, підпорядкованого державним органам. Він виступає в цих відносинах як рівноправна сторона, є носієм не тільки обов'язків, але і прав.

Звідси, адміністративно-правові відносини можуть будуватись не лише на владі і підпорядкуванні, а й на началах рівності.

26                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       розділ і

Думку про те, що деякі адміністративно-правові відносини не є відносинами влади і підпорядкування, висловив Є. І. Петров: «За співвідношенням прав і обов'язків учасників радянські адміністративно-правоаі відносини поділяються на дві групи: відносини, в яких один з учасників підпорядкований іншому, і відносини, учасники яких не зв'язані підпорядкуванням одного з них іншому. Перші відносини можна назвати вертикальними, другі — горизонтальними...» , (Див. Советское административное право  (часть общая), 1960, стор. 96—97).

Іншої точки зору додержуються М. Д. Шаргородський і О. С. Иоффе, які пишуть: «...Управління вимагає підпорядкування з боку тих, відносно кого воно здійснюється. А саме тому адміністративне право діє методом владних приписів, а адміністративно-правові відносини будуються як відносини влади і підпорядкування». («Советское государство и право», 1957, № 6, стор. 108).

Цих самих поглядів додержується і Ю. К. Толстой в статті «О теоретических основах кодификации гражданского законодательства». («Правоведение», 1957, №V 1, стор. 43—44).

У своїх теоретичних міркуваннях М. Д. Шаргородський і О. С. Иоффе виходять з того, що «...за даних історичних умов, один і той же предмет не може регулюватися за допомогою різних юридичних методів» (там же, стор. 105).

Однак це не так в дійсності. Якщо за своїм змістом адміністративно-правові відносини завжди зберігають державновладний характер, то щодо методу регулювання і захисту деякі категорії цих правових відносин можуть підпорядкуватися нормам цивільного права. Такими є, наприклад, договірні, так звані горизонтальні відносини, відносини, які виникають між адміністрацією і громадянами у зв'язку з медичним обслуговуванням, поштовими послугами і т. п.

Сказане дає підставу зробити висновок, що в житті за даних історичних умов в силу діалектичної єдності і взаємообумовленоеті галузей соціалістичного права, а також в силу особливостей предмету регулювання— один і той же предмет у ряді випадків може регулюватися різними юридичними методами. Це так званий суміжний об'єкт регулювання для двох галузей права.

Це положення не нове. Воно, по суті, підтримується і деякими цивілістами: (Див. А. В. Дозорцев — О предмете советского гражданского права и системе гражданского кодекса СССР, «Советское государство и право», 1954, № 7; И. Г. М р е в и ш в и л и — Предмет и система советского социалистического гражданского права, «Советское государство и право», 1954, № 4; С. С. Алексеев — О взаимодействии административно-правового и гражданско-правового регулирования в социалистическом обществе, «Правоведение»,  1959, № 3).

Враховуючи специфіку предмета і методу правового регулювання, можна дати визначення адміністративного права як галузі радянського права.

Радянське адміністративне право є сукупністю юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою, які регулюють суспільні відносини в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності органів державного управління, а в передбачених законом випадках і громадських організацій, шляхом визначення прав, обов'язків і відповідальності учасників цих відносин.

ПРЕДМЕТ   I   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО  АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     27

Таке визначення радянського адміністративного права відбиває його специфічну суть, а значить, і його відмінність від інших галузей права1.

Радянське адміністративне право, як галузь соціалістичного права, має активно-творчий характер. Активно-творча роль радянського адміністративного права виявляється в тому, що його норми організують поведінку і дії людей в потрібному для держави напрямку, а саме: в напрямку забезпечення побудови комуністичного суспільства в СРСР. Норми радянського адміністративного права, будучи засобом побудови комуністичного суспільства, сприяють більш ефективному використанню економічних законів соціалізму, здійсненню Радянською державою її господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних завдань, зростанню добробуту народу і формуванню нової людини, людини комуністичного суспільства.

Наприклад, нормами адміністративного права визначаються порядок планування розвитку народного господарства, встановлення цін на промислову і сільськогосподарську продукцію і тарифів на перевозки і послуги; встановлюється внутрішній розпорядок установ, підприємств, організацій; умови соціалістичного змагання колективів підприємств, будов і організацій і т. п. Все це сприяє творчому впливу адмі-

1 В учбовій літературі є інше визначення радянського адміністративного права. «Радянське соціалістичне адміністративне право є сукупністю юридичних норм, які в процесі організації і здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності державних органів регулюють суспільні відносини між громадянами і органами держави, між громадськими організаціями і органами держави і між останніми і визначають як права і обов'язки громадян і громадських організацій в сфері цієї діяльності, так і організацію, повноваження і відповідальність виконавчих і розпорядчих органів, які практично здійснюють завдання поступового переходу від соціалізму до комунізму». (Див. В. А. Власов, С. С. С т у д є н и к и н. Советское административное право. Госюриздат, М., 1959, стор. 19).

У визначенні радянського адміністративного права В. А. Власовим і С. С. Студенікіним відбились непослідовність і суперечність їх позицій. Вони допускають одночасно, що радянське адміністративне право — це сукупність юридичних норм, які в процесі організації і здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності державних органів (мається на увазі діяльність всіх підзаконних органів держави — /. П.) регулюють суспільні відносини між громадянами і органами держав и,... в той же час норми адміністративного права визначають повноваження і відповідальність виконавчих і розпорядчих органів (виділено нами — /. П.), які практично здійснюють завдання поступового переходу від соціалізму до комунізму. З такого визначення адміністративного права не можна зробити чіткого враження, які ж саме суспільні відносини воно регулює: відносини, що складаються в процесі виконавчої і розпорядчої діяльності всіх державних органів, чи тільки органів державного управління?

28                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     розділ і

ністративного права на суспільні відносини у сфері державного управління.

Регулюючи поведінку і дії людей у сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності, радянське адміністративне право впливає на виробничі відносини, а через них — на виробництво. За допомогою норм адміністративного права Радянська держава спонукає членів соціалістичного суспільства працювати чесно і сумлінно. Норми радянського адміністративного права сприяють підвищенню продуктивності праці, поліпшенню якості продукції і зміцненню дисципліни  праці-

Норми радянського адміністративного права є, з одного боку, засобом організації відносин нового комуністичного суспільства, з другого, — засобом боротьби з пережитками старого в організації і діяльності радянського державного апарату — бюрократизмом, бездушністю, формалізмом, тяганиною і т. п.

У міру просування нашої країни до комунізму безперервно підвищується роль Радянської держави як головної зброї комуністичного будівництва в руках робітничого класу і всіх трудящих СРСР. Підвищується в зв'язку з цим і творча роль права взагалі і адміністративного права зокрема. Ця галузь радянського права, при взаємодії з іншими його галузями, є дійовим засобом поліпшення роботи державного апарату, вдосконалення його структури, форм і методів діяльності, створення матеріально-технічної бази комуністичного суспільства, розподілу вироблених суспільством матеріальних і духовних благ між усіма членами суспільства, зміцнення соціалістичної законності, охорони прав громадян, зміцнення державної дисципліни у всіх галузях управлінської діяльності, поступового переростання соціалістичної державності в комуністичне самоврядування.

В умовах розгорнутого будівництва комунізму в нашій країні великого значення набуває дальше вдосконалення правових норм, що регулюють господарсько-організаційну і культурно-виховну роботу, сприяють розв'язанню завдань комуністичного будівництва і всебічному розквітові особи1.

Зростаючий розмах комуністичного будівництва вимагає, насамперед, удосконалення адміністративно-правових норм у господарському керівництві, організації праці тощо, які стають не стільки засобом закріплення і охорони суспільних відносин у сфері державного управління, скільки засобом їх

1 Див.  Програма  Комуністичної   партії  Радянського Союзу,  Держпо-літвидав УРСР, 1961, стор. 92.

ПРЕДМЕТ   1   СИСТЕМА   РАДЯНСЬКОГО   АДМІНІСТРАТИВНОГО   ПРАВА     <><)

творчого розквіту, засобом формування нових комуністичних відносин між людьми, основаних на товариському співробітництві, взаємній підтримці, колективізмі, працелюбності і гуманізмі.

Удосконалюється, наприклад, адміністративно-правове регламентування питань, зв'язаних з встановленням компетенції окремих державних органів і їх структурних одиниць, а також громадських організацій, з забезпеченням розвитку демократії і творчої ініціативи трудящих, з охороною прав і законних інтересів громадян, з визначенням завдань для окремих державних органів і громадських організацій, а також шляхів і засобів їх здійснення, з встановленням системи заохочування за виконання і перевиконання поставлених завдань і адміністративної відповідальності за порушення громадського порядку і т. п.

У період розгорнутого будівництва комунізму все більш інтенсивним стає вплив держави на розвиток і вдосконалення соціалістичних управлінських відносин. Це пояснюється передусім тим, що шлях до комуністичних відносин, як вказується в Програмі КПРС, лежить тільки через розвиток і вдосконалення соціалістичних відносин.

Адміністративно-правові норми і в період розгорнутого будівництва комунізму зберігають властиві їм якості і значення юридичних правил, встановлених державою, що забезпечуються в кінцевому підсумку спеціальним державним примусовим апаратом. Однак з цього не можна робити висновок, що адміністративно-правові норми в період розгорнутого будівництва комунізму якісно не розвиваються.

В зв'язку з дальшим розвитком соціалістичної демократи, збагаченням змісту державного управління, внаслідок постановки нових завдань у справі комуністичного будівництва удосконалюються і якісно змінюються норми права взагалі і норми адміністративного права зокрема. А саме: в нормах адміністративного права в сучасний період більш повно і безпосередньо виражається воля народних мас; відбувається певне диференціювання адміністративно-правових норм щодо окремих галузей управління. Певні якісні зміни є і в засобах забезпечення виконання адміністративно-правових норм заходами організуючої, мобілізуючої і виховної діяльності державних органів і громадських організацій і, передусім, шляхом посилення матеріальних і моральних стимулів і т. п.

Тільки враховуючи ці обставини можна говорити, що в міру просування нашої країни до комунізму норми адміністративного права удосконалюються як самостійне суспільне явище  і що процес посилення їх ролі і значення    по регулю-

ЗО                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      розділ і

ванню суспільних відносин у сфері державного управління «веде до органічного з'єднання прав з обов'язками в єдині норми комуністичного співжиття»1. Право втратить свої юридичні властивості тільки з перемогою комунізму, тобто тоді, коли буде створена матеріально-технічна база комунізму, коли функції громадського самоврядування втратять свій політичний характер і перетворяться в функції безпосереднього народного управління справами суспільства, коли люди поступово звикнуть працювати за здібностями і додержувати правил соціалістичного співжиття добровільно, без примусу спеціального державного ' апарату, коли не буде загрози нападу на СРСР і союзні з ним держави з боку агресивного імперіалістичного табору.