§ 3. Виникнення і припинення державно-службових відносин. Проходження державної служби

1. Відносини, що виникають між особою і державою в цілому, яка наділяє цю особу правом діяти від імені держави і в передбачених законом випадках вживати заходів державного примусу, є державно-службовими відносинами. Вони мають адміністративно-правовий характер.

Питання про виникнення радянських державно-службових відносин є багатогранним. Воно, перш за все, включає в себе умови і правовий порядок оформлення зарахування особи на державну службу. Умови вступу на радянську державну службу за діючим законодавством поділяються на загальні і спеціальні. Загальні умови зарахування на радянську державну службу полягають у тому, щоб відповідна особа: а) мала, як правило, радянське громадянство; б) не перебувала в ув'язненні або не була позбавлена судом права займати ту чи іншу посаду в державному апараті; в) відповідала даній посаді за своїми діловими і політичними якостями.

Спеціальними умовами зарахування на державну службу в тій чи іншій галузі державного управління є: а) проходження спеціальних атестаційних комісій; б) екзамени або іспити (для державних морських лоцманів та ін.); в) конкурси (для викладацького складу вищих учбових закладів); г) наступне затвердження на посаді вищестоящою інстанцією (головного бухгалтера, директора школи та ін.); д) наявність спеціальних знань, ступенів- і дипломів (для викладачів вищої школи і працівників науково-дослідних установ); є) наявність спеціальної освіти (наприклад, для осіб, які займають посади лікарів та ін.); є) наявність певного стажу (наприклад, посаду начальника, а також головного спеціаліста Укр-рибфлотнагляду може займати лише особа, яка має диплом капітана далекого плавання і стаж плавання не менше як 10 років, з яких на посаді капітана морського судна — не менше як 5 років) та інші.

Умови зарахування на державну службу встановлюються державою з тим, щоб забезпечити найкраще виконання службовцями їх прав і обов'язків. Відповідно до важливих завдань комуністичного будівництва і підвищення рівня соціалістичної правосвідомості трудящих мас, державна влада приділяє постійну увагу ретельному добору державних службовців, підвищенню їх кваліфікації, озброєнню їх теоретичними знаннями й навиками практичного досвіду, а також урегулюванню їх становища в загальній системі державного управління.

Державна влада постійно вимагає, щоб державні службовці були її гідними представниками,    щоб своїми   знаннями,

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           1Э7

гуманністю і законністю своїх дій збільшували повагу до неї суспільства. Не тільки на службі, але й поза нею, в особистому житті, державні службовці повинні поводити себе так, щоб не підривати своєї гідності і авторитету державної влади.

2. Державно-правовий характер службових відносин обумовлює особливий порядок їх оформлення.

Особа, яка поступає на радянську державну службу, укладає трудовий договір, що визначає початковий момент виникнення трудових відносин. Цей момент для державних службовців є вихідним при вирішенні питання про виникнення їх особистих прав, до яких належать права на відпустку, соціальне страхування і соціальне забезпечення, заробітну плату тощо. Ці права належать державному службовцю особисто, і тому вони можуть захищатись у звичайному порядку, встановленому трудовим законодавством СРСР. Отже, державний службовець як носій особистих прав, що випливають з факту праці по найму, є учасником трудових відносин. Ці відносини регулюються трудовим правом.

Однак, поступаючи на державну службу, особа стає учасником не тільки трудових відносин, але й державно-службових відносин. Саме цим пояснюється відмінний від звичайного в трудових відносинах порядок добору і призначення на посаду державних службовців.

Державно-службові відносини виникають між особою і державою в цілому. Документом, який оформляє їх виникнення, є адміністративний акт. Адміністративний акт при правовому оформленні зарахування особи на державну службу є вирішальним фактором виникнення державно-службових відносин. Він виражає волю держави, спрямовану на уповноваження даного службовця діяти від її імені і передачу державою повноважень тій чи іншій особі.

В окремих випадках для зарахування на державну службу вимагається наступне затвердження на тій чи іншій посаді вищестоящим органом. Таке затвердження, безумовно, має юридичне значення тільки в тому відношенні, що до однобічно вираженого акту призначення приєднується воля вищестоящого органу.

Згода вищестоящого органу має певну силу: вона виражає остаточне рішення державного органу про те, що даний державний службовець є саме таким суб'єктом державно-службових відносин, який визначається державою. Незгода вищестоящого державного органу на призначення даної особи на державну службу припиняє надалі ці державно-службові відносини, але не позбавляє юридичного значення відносин, що існували з моменту призначення на посаду до відмови в затвердженні останнього.

198                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             розділ ivii

В практиці мають місце і такі державно-службові відносини, які виникають тільки на підставі адміністративного акта (наприклад, розподіл молодих спеціалістів). Однак це є виняток з загального правила.

В принципі ж для того, щоб виникли державно-службові відносини, повинні скластися трудові відносини, повинен бути укладений трудовий договір. Отже, державно-службові відносини виникають як правило при наявності трудових відносин. Однак адміністративний акт при правовому оформленні зарахування особи на державну службу є вирішальним фактором виникнення державно-службових відносин.

Як правило, особа в державному апараті може займати лише одну посаду. Сумісництво регламентується спеціальним законодавством1.

3. Проходження державної служби пов'язане безпосередньо з питанням правильної розстановки кадрів. Основні характерні риси проходження державної служби в СРСР такі: централізація призначення і звільнення державних службовців, що забезпечує необхідну стабільність кадрів державного апарату, вимога наявності спеціальних знань, встановлення стажування, класних чинів та рангів і т. п.

Призначення осіб на посади в апарат органів управління проводиться, як правило, керівником, який очолює даний орган і здійснює одноособове керівництво, або його заступником. У міністерствах і спеціальних відомствах, у місцевих органах галузевого управління встановлені різні номенклатурні посади; призначення на які здійснює керівник відповідного органу. Так, начальник Головного управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів УРСР призначає і звільняє з посад працівників центрального апарату Головного управління і керівних працівників підпорядкованих йому обласних управлінь професійно-технічної освіти, господарських і  інших організацій2.

Для деяких посад в радянському державному апараті встановлений інший порядок призначення і звільнення. Лікарі в сільських місцевостях, директори шкіл, державні санітарні інспектори та інші призначаються і звільняються вищестоящим органом.

У деяких випадках існує порядок спільної участі декількох органів при звільненні і  призначенні   осіб  на певні посади в

1  Див.  Постанову Ради Міністрів   СРСР  від  10 грудня   1959 р.  «Про обмеження    сумісництва    по    службі»    (СП СССР,   1959, Na 20, ст.  164) та інші.

2  Див. Положення про Головне управління професійно-технічної освіти при Раді Міністрів  Української  РСР, затверджене  Постановою Ради  Міністрів Української РСР від 7 липня  1960 року    (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР. 1960, № 7, ст. 106).

■

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА  СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           199

державному апараті. Так, наприклад, виконкоми обласних '(крайових) Рад депутатів трудящих призначають осіб на посади начальників управлінь і завідуючих відділами виконкомів (народної освіти, охорони здоров'я, внутрішніх справ тощо) у погодженні з відповідними міністерствами, після чого ці особи затверджуються  на сесії  обласної   (крайової)   Ради.

Для заняття ряду посад у радянському державному апараті вимагається наявність необхідних спеціальних знань. Той, хто поступає на державну службу, повинен мати певну освіту. Ця вимога виражається в різноманітних формах: чітке визначення посад, займати які можуть лише особи з вищою освітою (медичною, сільськогосподарською, економічною, педагогічною, юридичною і т. п.)1.

Призначення, переміщення та звільнення ряду службових осіб проводиться керівником підприємства, установи або організації тільки за погодженням з  вищестоящим органом.

Специфічним для радянської державної служби є встановлення в ряді випадків стажування, а також вимога певного стану здоров'я для заняття відповідної посади. Медичний огляд проводиться в таких випадках для того, щоб виявити, наскільки стан здоров'я службовця дозволяє виконувати визначену для нього роботу2.

З метою дальшого зміцнення службової дисципліни і підвищення авторитету службовців у деяких галузях державного управління встановлені класні чини, ранги. До цих галузей належать: міністерства закордонних справ, шляхів сполучення, зв'язку, морського флоту, оборони, внутрішніх справ та інші3. Наприклад, для дипломатичних працівників СРСР встановлені ранги надзвичайного і повноважного посла, надзвичайного і повноважного посланника 1 і 2 класу, радника 1 і 2 класу, першого секретаря 1 і 2 класу, другого секретаря 1 і 2 кла-

1   Див.   Статут служби органів  рибоохорони  Української  РСР.   (Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР,  1959, № 7,   ст. 90).    Типове положення  про  юрисконсультів  господарських органів    Української   РСР

(Збірник постанов і розпоряджень уряду УРСР, 1959, № 6, ст. 71) та ін.

2   Стажування   встановлено,   наприклад,  для   осіб,  що    поступають на службу в органи суду і прокуратури, але раніше не працювали в цих органах. Вимоги певного стану здоров'я встановлені Постановою РНК СРСР від  і  жовтня   1936 р.  «Об обязательном  медицинском  осмотре лиц, занятых в пищевом деле, в предприятиях по санитарно-гигиеническому обслуживанию населения  и  на сооружениях  по    водоснабжению»     (СЗ  СССР. 1936, № 50, ст. 410).

3  Див. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 травня 1943 р. «Об установлении рангов дипломатических представителей СССР за границей». («Ведомости Верховного Совета СССР», 1943, № 22); Указ Президії Верховної Ради СРСР від 4 вересня 1943 р. «О введении персональных званий и новых знаков различия для личного состава железнодорожного транспорта»   («Ведомости Верховного  Совета СССР»,  1943, № 32)   та інші.

200                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              РОЗДІЛ  (VII

су, третього секретаря і аташе. Ранги посла і посланників присвоюються указами Президії Верховної Ради СРСР, інші — наказами міністра закордонних спрар.

Рангам і класним чинам відповідають відзнаки, які встановлені при носінні форми визначеного зразку.

Особовий склад відомств, в яких встановлені класні чини і ранги, поділяється на: вищий керівний (начальницький) склад, старший керівний (начальницький) склад, середній склад (середній начальницький склад), молодший склад (молодший начальницький склад).

Класний чин присвоюється службовцю відповідно до його спеціальної кваліфікації і посади, яку він займає.

4. Припинення державно-службових відносин не може відбутись на підставі лише одного бажання державного службовця залишити державну службу. У всіх випадках для звільнення державного службовця з роботи вимагається видання адміністративного акта відповідним державним органом або його керівником. Адміністративний акт про звільнення з роботи державного службовця може бути виданий тільки на основі визначених законом підстав припинення державно-службових відносин відповідно до вимог соціалістичної законності. Такий акт може бути виданий не тільки за бажанням державного службовця, але й з ініціативи адміністрації, навіть проти волі службовця. Підстави припинення державно-службових відносин різноманітні. Вони чітко визначені правом.

Підставою припинення державно-службових відносин у радянському законодавстві є: а) ліквідація даної установи або підприємства; б) невиконання підприємством трудового договору, що був укладений в порядку організованого набору; в) необрання під час чергових виборів, конкурсів тощо державного службовця на посаду, яку він займає; г) бажання державного службовця залишити службу; д) неодержання чергового звання; є) закінчення строку служби; є) скорочення штатів; ж) усунення службовця Комісією державного контролю; з) на вимогу спеціальних інспекцій; і) скоєння проступку; к) вирок суду; л) відмова державного службовця прийняти на себе повну матеріальну відповідальність та ін.

Підстави, які тягнуть за собою припинення державно-службових відносин, у той же час припиняють і трудові відносини і навпаки, за винятком тих випадків, коли державно-службові відносини виникають без наявності трудових відносин (розподіл молодих спеціалістів та ін.).

Різноманітність підстав припинення державно-службових відносин має на меті забезпечити зміцнення кадрів у радянському державному апараті, а також посилити гарантії проти необгрунтованого звільнення службовців.

РАДЯНСЬКА   ДЕРЖАВНА   СЛУЖБА                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       20 Г