style='margin-top:0cm'>1.1. Система жилищного права

Одна из основных исходных и неотъемлемых потребностей чело­века — потребность в жилище. Жилищная проблема — одна из самых важных и трудноразрешимых в нашем обществе. Для ее решения вла­сти во все времена предпринимали отдельные шаги и создавали целые государственные программы. Демократическая Россия приняла боль­шое количество нормативных актов, казалось бы, полностью и всесто­ронне регулирующих данные отношения. Однако и по сей день про­блема остается не до конца решенной. Высокий уровень инфляции, «заморозка» большого количества объектов начатого строительства, обветшание старого жилищного фонда, высокая стоимость жилья и коммунальных услуг приводят к тому, что большая часть населения проживает в условиях, которые трудно назвать удовлетворительными.

Конституция РФ в ст. 40 закрепила право каждого человека на жилище. Д1я регулирования правоотношений в данной сфере жиз­недеятельности в законодательстве любой страны имеется большая совокупность нормативных актов различного уровня, называемая жилищным правом. Задачей жилищного права является регулирова­ние жилищных отношений в целях обеспечения:

предоставленного Конституцией РФ гражданам права на жи­

лище;

надлежащего использования жилья;

сохранения и улучшения жилого фонда;

•               законности и правопорядка в области жилищных отношений.

Российское жилищное право можно рассматривать в трех аспектах:

как часть правовой системы;

как учебную дисциплину;

как научную дисциплину.

Среди ученых-цивилистов отсутствует единое мнение по поводу правовой природы жилищного права. Некоторые ученые не отводят жилищному праву самостоятельную роль и считают его подотрас­лью гражданского права1. Более обоснованной будет точка зрения на жилищное право как на самостоятельную комплексную отрасль российской правовой системы2.

Чем же определяется самостоятельное значение и признание совокупности правовых норм отраслью права? Любая отрасль права

1              Гражданское право России: Учебник Ч. 1 / Под ред. З.И. Цыбуленко. — М.:

Юристъ, 199В. — С. 26; Корнеева И.Л. Жилищное право Российской Федерации:

Учеб. пособке. -  М.: Юристъ, 2002. - С. 13.

2              См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К.. Толсто­

го. — М: Проспект, 1999. — С. 204.

7

имеет собственный предмет регулирования, относительно индивиду­альные методы и источники права. Жилищное право удовлетворяет всем этим характеристикам.

Таким образом, как отрасль права жилищное право является сис­темой правовых норм и институтов, регулирующих отношения в сфере обеспечения прав гражданина на жилье.

Как учебная дисциплина жилищное право представляет собой изучаемую в основном в рамках предмета «Гражданское право» со­вокупность правовых норм и общепринятых научных концепций.

Как научная дисциплина оно представляет собой систему взгля­дов, идей, теорий по поводу закономерностей соответствующих правоотношений, действующих правовых норм и практики, а также тенденций их развития.

Очень важно четко понимать различия между этими тремя спо­собами рассмотрения жилищного права. Базой для всех них является жилищное законодательство, т.е. совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере.

Рассматривая жилищное право как отрасль права, следует объеди­нять все эти правовые акты в систему, являющуюся подразделением более крупной системы — частного права. Предметом жилищного пра­ва как отрасли являются жилищные отношения, т.е. реально сущест­вующие общественные отношения, связанные с обеспечением прав граждан на жилье. Необходимо отметить, что при переходе жилья в частную собственность (при приватизации или ином приобретении жилья) решающее значение приобретают не жилищные отношения, а отношения собственности на жилье — владения, пользования и рас­поряжения им. Поэтому жилье, находящееся в собственности граждан, практически полностью выводится из сферы действия жилищного права и переходит в поле регулирования гражданского права.

При рассмотрении жилищного права как отрасли права использует­ся в основном официальное толкование правовых норм. Официальное толкование может быть нормативным (аутентичное толкование дает ор­ган, принявший нормативный акт; легальное исходит от уполномочен­ного органа) и казуальным (обязательным для конкретного случая).

Предметом науки жилищного права, как вытекает из его опреде­ления, являются изучение регулирования соответствующих отноше­ний применения жилищного законодательства на практике, а также история и тенденции его развития. Основным способом толкования жилищных норм в науке является доктрииальный, т.е. научное тол­кование, произведенное учеными. Наука жилищного права использу­ет как общенаучные (диалектический, исторический), так и частно-научные (сравнительного правоведения, системного анализа, социо­логических исследований и др.) методы.

Сущностью общенаучных методов является то, что жилищное право изучается не изолированно, а во взаимодействии с другими явлениями в конкретной исторической среде.

8

В ходе анализа исторического развития и нынешнего состояния правовых норм в них выявляются пробелы и коллизии, а также раз­рабатываются рекомендации по их преодолению и намечаются тен­денции их развития. Таким образом, наука не должна останавливать­ся на достигнутом, взгляд в будущее — одна из ее задач.

С помощью сравнительного правоведения происходит сопоставле­ние российского жилищного права с жилищным правом других стран.

При применении системного анализа происходит исследование жилищного права в сопоставлении с другими отраслями права.

При проведении социологического исследования используются опросы, интервьюирование, анкетирование граждан и профессио­нальных юристов, анализ статистических данных в целях выявления общественного мнения и недостатков правовых норм.

Немаловажное значение для учебной дисциплины жилищного права имеют взгляды на нормы права и концепции, разработанные в научной теории, В идеале в учебной дисциплине должны препода­ваться общепризнанные наукой теории, предлагая на рассмотрение и давая возможность анализировать мнение преподавателя и иные аль­тернативные концепции.

Назначением учебной дисциплины является освоение учащимися разработанных теоретических положений, а также обучение их осно­вам практической работы. Учебная дисциплина должна готовить кадры научных и практических работников, давать достаточно зна­ний для разработки законодательства.

Соответственно для каждого способа рассмотрения можно опре­делить свою систему.

Нормы жилищного права как отрасли права можно системати­зировать по различным основаниям. По мнению авторов, самым оп­тимальным способом является систематизация по виду регулируе­мых отношений, как это изложено в Жилищном кодексе (ЖК) РФ 2004 г. Таким образом, система отрасли «Жилищное право» может быть представлена в следующем виде.

Общие положения. В данном разделе закрепляются основные

понятия, права и обязанности граждан, защита прав граждан, ком­

петенция государства и муниципальных образований в области жи­

лищного права, дается определение жилищного фонда и жилого по­

мещения, также определяются правила перевода жилого помещения

в нежилое, перепланировки помещения.

Право собственности и другие вещные права. Данный раздел

посвящен правах и обязанностям собственника жилого помещения,

а также правам и обязанностям других граждан, проживающих в

этом жилом помещении.

Жилые помещения, предоставляемые гражданам по договору со­

циального найма. В разделе закреплены основания и порядок предос­

тавления гражданам жилого помещения по договору социального най­

ма, порядок заключения, оформления, расторжения договора социаль-

9

ного найма, права и обязанности наймодателя, нанимателя, членов семьи нанимателя, временных жильцов, а также пользование гражда­нами предоставленными им помещениями, обеспечения сохранности и ремонта жилого помещения, предоставленного по договору социально­го найма.

Четвертый раздел посвящен служебным и специализирован­

ным помещениям. В рамках этого раздела рассматриваются поря­

док предоставления служебных и специализированных помещений,

порядок заключения, оформления и расторжения договоров найма

служебного или специализированного помещения, права и обязан­

ности субъектов в описываемой сфере.

Пятый раздел регулирует отношения, возникающие по поводу

жилых помещений в жилищном или жилищно-строительном коо­

перативе. В нем рассматриваются такие вопросы, как создание и

деятельность жилищного или жилищно-строительного кооператива,

права и обязанности членов правления кооператива, порядок прие­

ма в члены кооператива, правовое положение членов кооператива,

порядок предоставления жилых помещений.

Шестой раздел посвящен товариществу собственников жилья.

Здесь дается определение товарищества собственников жилья, закреп­

лен порядок создания, ликвидации, реорганизации, а также деятель­

ности товарищества, права и обязанности самого товарищества и его

членов, правовое положение членов товарищества.

В седьмом разделе рассматриваются вопросы платы за жилье и

коммунальные услуги, в нем также определяется размер платы за жилье.

Управление многоквартирными домами. Данный раздел по­

священ   определению  государственных,   муниципальных,   общест­

венных органов и объединений граждан, имеющих компетенцию в

области регулирования жилищных правоотношений.

Система учебного курса «Жилищного право*, изучаемого в рам­ках данного учебного пособия, состоит из 12 тем:

понятие жилищного права;

жилищное законодательство;

жилищные фонды;

специализированный жилищный фонд;

предмет жилищных отношений;

субъекты жилищных отношений;

возникновение жилищных отношений;

изменение жилищных отношений;

охрана жилищных отношений;

прекращение жилищных отношений;

распоряжение жилыми помещениями;

жилищное страхование.

Наука «Жилищное право» состоит в основном из тех же элемен­тов, однако, кроме вышеперечисленных, изучает исторический аспект жилищных правоотношений и развития жилищного законодательства, а также международные соглашения в области жилищного права.

10

Жилищно-правовой метод регулирования представляет собой сово­купность юридических средств, приемов, которые регулируют жи­лищные отношения. В отличие от строго диспозитивного метода гражданского права жилищное право построено на разумном сочета­нии императивного и диспозитивного методов.

Императивный метод основан на принуждении, обязательных для исполнения указаниях, обязанностях, запретах. Как верно от­метил М.И. Байтин, императивный метод — это метод, «направ­ленный на обеспечение предписанного государством строго обяза­тельного поведения субъектов»1.

Освобождающееся изолированное жилое помещение в квартире, где проживают несколько нанимателей, должно предоставляться про­живающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых — гражданам, имею­щим жилую площадь менее установленной нормы на одного челове­ка. А если вышеперечисленные граждане отсутствуют, то вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется в общем поряд­ке тто договору социального найма (ст. 59 ЖК РФ).

Диспозитивность — это метод автономии, дозволения, наделения субъектов инициативой. Так, согласно ч. 1 ст. 72 ЖК наниматель жи­лого помещения по договору социального найма вправе с письменно­го согласия проживающих совместно с ним членов семьи, включая временно отсутствующих, произвести обмен занимаемого жилого по­мещения с другим нанимателем по договору социального найма, в том числе с проживающим в другом населенном пункте. Аналогичным образом в ч. 3 ст. 82 ЖК изменение договора найма вследствие при­знания нанимателем другого члена семьи с некоторыми оговорками предоставлено на рассмотрение всех членов семьи: «Совершеннолет­ний член семьи нанимателя может с согласия нанимателя и остальных совершеннолетних членов семьи требовать признания его нанимате­лем по ранее заключенному договору найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому совершеннолетнему члену семьи умершего».

Споры, возникающие в связи с признанием члена семьи нани­мателем, разрешаются в судебном порядке.

Необходимо также отметить основные принципы жилищного права. Под принципами жилищного права понимаются основные по­ложения правового регулирования жилищного права2.

В систему принципов входят (согласно Т.О. Айману):

неприкосновенность жилища;

недопустимость произвольного лишения жилья;

свобода выбора места жительства;

доступность пользования жилищным фондом;

целевое использование жилищного фонда.

1              Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на

грани двух веков). — Саратов: СГАП, 2001. — С. 222.

2              См.: Айман Т.О. Жилищное право Российской Федерации. — М : ИНФРА-М.

2002. - С. 9.

11

Неприкосновенность жилища — это конституционный принцип, получивший дальнейшее развитие в других законах, в частности в но­вом ЖК РФ (п. 1—3 ст. 3). Правом на охрану жилища обладают не только собственники жилья, но и его пользователи (например, аренда­торы). При применении этого принципа жилище понимается в не­сколько расширенном смысле. В его содержание, кроме жилых домов и помещений, предназначенных для постоянного проживания граж­дан, включаются также и места временного их проживания (к приме­ру, номер в гостинице). Данный принцип защищает жилище не толь­ко против проникновения преступных элементов, но и против произ­вольного проникновения должностных лиц органов власти и охраны правопорядка. Однако он не является абсолютным и подлежит огра­ничению в случае преследования преступника, вошедшего в квартиру, сотрудниками правоохранительных органов, а также если они имеют основания полагать, что в помещении происходят или произошли преступление или несчастный случай. Обо всех случаях такого про­никновения необходимо в течение 24 ч уведомить прокурора.

Недопустимость произвольного лишения жилья означает, что законо­дателем четко регламентированы все основания выселения (п. 4 ст. 3 ЖК РФ). Часть из видов выселения возможна только при предоставле­нии другого помещения или другого благоустроенного помещения. Любое выселение можно обжаловать в судебном порядке.

Свобода выбора места жительства заключается в свободе каждого законно находящегося на территории России человека выбирать себе место постоянного или временного проживания в любой части страны и переезжать в любую местность. В обеспечение этого принципа ин­ститут прописки был заменен на регистрацию по месту жительства.

Доступность пользования жилищным фондом — самый проблема­тичный принцип. По сути он означает, что каждый человек может получить в свое пользование жилое помещение. Однако высокая стоимость жилья, квартирной платы и коммунальных услуг не все­гда оставляет возможность простым гражданам воспользоваться им на практике. Таким образом, этот принцип больше декларируется, чем действует реально.

Под целевым использованием жилого помещения понимается, что граждане и организации могут пользоваться помещениями только по их прямому назначению — для проживания граждан. Статья 17 ЖК гласит: «Жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого поме­щения для осуществления профессиональной или индивидуаль­ной предпринимательской деятельности, если это не нарушает прав и законных интересов других граждан. Не допускается раз­мещение в жилых помещениях промышленных производств».

Законодательством предусмотрены санкции за нецелевое ис­пользование помещения. Если лицо использует помещение не по назначению, оно может быть выселено по требованию наймода-теля без предоставления другого помещения. В соответствии с

\2

абз. 2 ч. 3 ст. 288 Гражданского кодекса Российской Федерации (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 мар­та, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 де­кабря 2003 г.) размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций до­пускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в поряд­ке, определяемом жилищным законодательством.

В заключение необходимо проследить взаимосвязь жилищно­го права с другими отраслями права. Наиболее близко к жилищ­ному праву находятся такие отрасли, как гражданское право и административное право.

Гражданско-правовой диспозитивный метод является одним из методов жилищного права. Гражданское право также регули­рует (в числе прочих) и отношения, связанные с жилыми поме­щениями. Однако гражданское право обращено только на опре­деленный круг отношений. Гражданский кодекс регулирует от­ношения по приобретению в собственность жилого помещения, общие положения найма жилого помещения, т.е. гражданское право разрешает использовать жилое помещение только в каче­стве объекта экономического оборота.

Кроме того, жилищное право использует административно -правовой императивный метод, метод власти-подчинения. Адми­нистративное право определяет компетенцию государственных и муниципальных органов различных уровней, взаимоотношения между государственными и жилищно-эксплуатационными орга­низациями, отношения по распределению жилья и управлению жилищным фондом. Административное право закрепляет и ос­новные положения деятельности общественных объединений.

Конституционное право определяет предметы ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Кроме того, Конституция закрепляет некоторые жилищ-но-правозые принципы (право на жилье, неприкосновенность жилья, многообразие форм собственности). Однако в ней регулируются не конкретные правоотношения, а наиболее общие, исходные моменты. Она имеет высшую юридическую силу, т.е. ей не могут противоречить остальные нормативные акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Нормы Конституции имеют прямое действие. Когда законодательство (в частности в жилищной сфере) упускает из поля зрения отдельные правоотношения или противоречит Конституции, должны применяться конституционные нормы.

.Отдельные элементы жилищных отношений регулируют и другие отрасли права. Так, уголовное право устанавливает, например, ответст­венность за незаконное проникновение в жилище. Финансовое право определяет источники материально-технического обеспечения и фи-

13

нансирования жилищной сферы, строительства, эксплуатации жилых помещений и их ремонта. Отношения по строительству дома во мно­гом, кроме жилищно-правовых норм и гражданско-правовых норм строительного подряда, регламентируются земельным правом.