12.4. Земельные и градостроительные требования

Регулирование использования и охраны земель поселений регулируется как земельным законодательством, так и законодательством о градостроительной деятельности, что видно из предыдущего изложения. Необходимо уяснение их соотношения и взаимодействия между собой, а также содержания основных актов, их составляющих.

12.4. Земельные и градостроительные требования

325

Правила землепользования и застройки. Под правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительными уставами) понимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.

Согласно ст.1 ГрК от 29.12.2004 № 190-ФЗ правила землепользования и застройки — это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений.

В гл. 4 ГрК «Градостроительное зонирование» предусматриваются:

•  цели и содержание правил землепользования и застройки — ст. 30;

•  порядок подготовки (принятие решения, установление этапов, создание и состав комиссии по подготовке проекта, опубликование и содержание сообщения, организация и продолжительность публичных слушаний, внесение в представительный орган муниципального образования) и утверждения (обсуждение, доработка, голосование, официальное опубликование текста и приложений, возможность оспаривания в судебном порядке) — ст. 31, 32;

•  виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные) и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; отклонения от предельных параме- , тров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства — ст. 37, 38, 39 и 40 ГрК.

Соотношение земельных и градостроительных требований. Требования к землеустроительной документации предусматриваются в ст. 68 ЗК, а также в ФЗ о землеустрой-

326

Глава 12. Земли поселений

стве и ФЗ о ГЗК. В связи с изложенным возникает вопрос о соотношении земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и соответствующих отраслей права.

Согласно ст. 2 и 3 ЗК земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; нормы земельного права, содержащиеся в законах и других актах, должны соответствовать ЗК.

В ГрК 2004 г. уточнено понятие законодательства о градостроительной деятельности: оно регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, т.е. градостроительные отношения.

Из этого достаточно «размытого» определения можно тем не менее сделать вывод о комплексном характере этой отрасли законодательства и права, включающей нормы конституционного, международного, административного, муниципального, экологического, финансового и иных отраслей российского права. Надотраслевой уровень законодательства о градостроительной деятельности позволяет ему использовать нормы земельного права, но не дополнять, изменять или исправлять их — это прерогатива ЗК и соответствующих ему законов, — а лишь учитывать, применять к отношениям в городах и иных поселениях.

Таким образом, в случаях разночтения ЗК и ГрК применительно к земельным отношениям верховенство получают требования ЗК, а применительно к градостроительным отношениям — требования ГрК.

Градостроительный регламент. Правилами землепользования и застройки градостроительный регламент согласно ЗК для каждой территориальной зоны устанавливается индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.).

12.4. Земельные и градостроительные требования

327

В ГрК 2004 г. понятие градостроительного регламента претерпело некоторые изменения; теперь это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Он определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Использование и охрана земельных участков каждой зоны должны осуществляться на основании норм ЗК, регулирующих соответствующий режим определенной категории земель: гл. XIV — «Земли сельскохозяйственного назначения», гл. XVI — «Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения», гл. XVII — «Земли особо охраняемых территорий».

Не все предусмотренные в ЗК и ГрК градостроительные документы нашли применение в жизни, на практике многое из предложенного в этих и иных федеральных законах и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ требует апробирования в процессе землеустроительной и градостроительной деятельности, подкрепления подзаконными актами и усиления исполнения законодательных требований.

Выполнение градостроительных требований. Соблюдение градостроительных требований применительно к земле обеспечивается теми же способами, что и соблюдение земельных требований в поселениях. Законодательством о градостроительной деятельности, однако, предусматривается усиленное информационное обеспечение градострои-

328

Глава 12. Земли поселений

тельной деятельности и расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности (гл. 7 и 8 ГрК). Как и на землях других категорий, применяются земельные и гражданско-правовые нормы о недопустимости самовольного строительства, обосновании изменений землепользования соответствующими актами и иными документами.

На основании постановления главы администрации г. Липецка и договора аренды ОАО «Липецкагропромпроект» арендует земельный участок. Данный участок выделен истцу под принадлежащее ему на праве собственности административное здание с учетом части земли, необходимой для использования недвижимости. Из приложения к договору аренды усматривается, что на арендуемом земельном участке, вдоль его границы, был расположен газопровод. Впоследствии он был перенесен ответчиком ближе к административному зданию истца. ОАО «Липецкагропромпроект» в связи с отсутствием надлежаще оформленной документации полагает, что перенесенная часть газопровода является самовольной постройкой и, кроме того, настоящее расположение газопровода ущемляет его интересы, поскольку будет препятствовать строительству пристройки к административному зданию.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод об отсутствии оснований для признания переноса газопровода самовольной постройкой и недоказанности материалами дела факта нарушения переносом прав истца как землепользователя. Суд кассационной инстанции считает такой вывод правомерным. Перенос газопровода произведен на основании планировочного задания и связан с проектированием пристройки в составе кафе, магазина и офиса, а также во исполнение распоряжения главы администрации г. Липецка. Следует согласиться с выводом арбитражного суда об отсутствии доказательств нарушения, поскольку разрешение на строительство пристройки было оформлено надлежащим образом, перенос газопровода осуществлялся в рамках этого разрешения и дополнительных проектных документов, а также в границах одного участка, землепользователем которого по договору аренды является истец. Доказательств выпол-

12.5. Пригородные зоны

329

нения работ с нарушением земельных, градостроительных и строительных норм и правил истцом не представлено.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций правомерно указано на то, что в данном случае перенос газопровода не может быть расценен как самовольная постройка, понятие которой закреплено в ст. 222 ГК. Доводы истца о том, что перенос газопровода ущемляет его права как землепользователя, в частности будет препятствовать осуществлению строительства пристройки к административному зданию истца, являются несостоятельными, поскольку не подтверждены соответствующими доказательствами. Спорный газопровод находится под землей, поверхность заасфальтирована, не создает препятствий проезду и проходу. При согласовании разрешения на реконструкцию здания истец не лишен возможности согласования и переноса газопровода.