Предисловие

Вряд ли имеет смысл подробно объяснять социальное, экологическое и экономическое значение, какое имеет для человека и всего общества градостроительство. В результате градостроительной деятельности создается особая, специфическая среда жизнедеятельности. Это - место, где человек постоянно проживает и работает, т.е., как правило, территория поселений. От состояния этой среды, от того, насколько она благоприятна для жизни человека, зависят условия проживания миллионов людей.

Содействовать решению сложнейшей проблемы обеспечения качества среды жизнедеятельности призван Градостроительный кодекс РФ.

Радикальное изменение общественного строя в нашей стране, формирование основ рыночной экономики привели к необходимости восстановления в российском законодательстве понятия "недвижимость". Согласно ст. 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Невозможно строить и эксплуатировать здания, строения и сооружения без использования земли главного элемента недвижимого имущества. Градостроительный кодекс РФ, который без преувеличения можно назвать кодексом о недвижимости, регулирует обширный круг общественных отношений, складывающихся по поводу недвижимости.

Юридическое понятие "недвижимость" стало правовой основой возникновения и развития градостроительного права - новой отрасли российского права, которое является регулятором и средством формирования новых экономических отношений в градостроительстве. Предполагается, что в развитие положений Кодекса будет разработан и принят ряд федеральных законов, например об использовании земель поселений, об участии граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, о государственной экспертизе градостроительной документации и др. Возможность и целесообразность принятия таких законодательных актов вытекает из содержания статей Кодекса.

Содержание градостроительных отношений обусловлено неразрывной взаимосвязью земли и возведенных на ней объектов недвижимости. Кроме того, особенности градостроительных отношений определяются спецификой самого процесса градостроительства и спецификой использования иных природных ресурсов в этом процессе, а также воздействием градостроительства на окружающую среду. Эти обстоятельства определяют особенности правового регулирования отношений в сфере градостроительства, что не могло не отразиться на содержании Кодекса, предусматривающего ряд новелл.

Первое. В основе градостроительного права лежит принцип регулирования использования земель и создания на них объектов недвижимости (зданий и сооружений) как единого комплекса. Этот принцип проходит красной нитью через все содержание Кодекса.

Выражением этого принципа является ряд понятий, сформулированных в Кодексе. Так, Кодекс (см. комментарий к ст. 1) определяет такое понятие, как правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований), под которыми понимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. Таким образом, использование земель поселений и их застройка регулируются в комплексе, одновременно.

Эта же идея выражена в понятии "градостроительный регламент", который представляет собой совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Наиболее отчетливо принцип регулирования использования земель и создания на них объектов недвижимости как единого комплекса проявляется в сфере регулирования зонирования территорий (см. комментарий к ст. 37) и правилах застройки (см. комментарий к ст. 39). Согласно п. 4 ст. 39 Кодекса (см. комментарий), правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости.

Второе. На первый взгляд, может показаться, что речь идет о недвижимости понятии, которое сформулировано в гражданском законодательстве, что вопросы регулирования создания и использования таких объектов являются прерогативой гражданского права. Однако в действительности ситуация оказывается иной. Природа градостроительных отношений определяет преимущественно публично-правовой характер их регулирования.

Публично-правовой характер регулирования градостроительства вытекает из самого содержания понятия "градостроительная деятельность" (см. комментарий к ст. 1 Кодекса). Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Публичный характер регулирования отражен и в ст. 3 Кодекса (см. комментарий), которая посвящена государственным, общественным и частным интересам в области градостроительства. В ней даны определения указанных видов интересов. Кодекс закрепляет приоритет публичных (государственных и общественных) интересов по отношению к частным интересам. Этот вывод следует из анализа содержания ст. 3, которая предусматривает, что в случае, если градостроительная деятельность противоречит государственным или общественным интересам, то подобная деятельность может быть прекращена. Такой деятельностью может быть градостроительная деятельность в частных интересах. Кодекс прямо допускает возможность ограничения градостроительной деятельности граждан и юридических лиц при определенных условиях.

Кроме того, Кодекс содержит большое число норм, предусматривающих ограничения по использованию недвижимого имущества в публичных интересах: ст. 20, закрепляющая обязанности граждан и юридических лиц при градостроительной деятельности (см. комментарий); ст. 37, регулирующая вопросы территориального зонирования (см. комментарий); ст. 59, допускающая возможность изъятия или выкупа земельных участков в результате межевания территорий (см. комментарий); ст. 62, требующая получения разрешения на строительство (см. комментарий), и др.

Третье. Кодекс закрепил право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности (см. комментарий к ст. 7) и механизм реализации этого права (см. комментарий к ст. 18) путем регулирования участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности.

Кодекс предусматривает гарантии реализации этого права, одной из которых является обязанность информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Граждане и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности, требовать рассмотрения их предложений.

Они могут проводить независимые экспертизы градостроительной документации.

Независимые экспертизы градостроительной документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

Граждане и их объединения, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства о градостроительстве, требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, которые эксплуатируются с нарушением законодательства о градостроительстве; обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу; требовать привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства о градостроительстве.

Четвертое. Новеллой градостроительного законодательства является зонирование территорий. Территориальному зонированию как особому правовому инструменту регулирования градостроительной деятельности в Кодексе уделено особое внимание.

Зонирование - способ регулирования использования земель и объектов недвижимости, как правило, в пределах отдельных категорий земель. Посредством зонирования уточняются и детализируются правила использования и охраны земель, определяется правовой режим объектов недвижимости, регулируется порядок хозяйственной деятельности в публичных интересах.

С одной стороны, зонирование - составная часть градостроительного планирования. В этих случаях зонирование является элементом функции управления - планирования градостроительной деятельности, а также планирования использования и охраны земель. Применительно к этим случаям по определению, содержащемуся в ст. 1 Кодекса (см. комментарий), зонирование представляет собой деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

С другой стороны, зонирование - основная часть правил застройки (см. комментарий к ст. 39). Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости. В этом качестве зонирование является нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Цель настоящей работы заключается в том, чтобы оказать правовую помощь широкому кругу читателей, разъяснить, как практически реализуются нормы Кодекса. В самых различных ситуациях возникает необходимость применить нормы градостроительного права. Так, Кодекс содержит требование о разработке правил застройки всех городских и сельских поселений, о зонировании их территорий. Эти вопросы входят в компетенцию органов местного самоуправления, и они регулируются градостроительным законодательством. Без знания норм Кодекса не сможет обойтись ни один инвестор - предприниматель, который намерен вложить средства в строительство или реконструкцию любого объекта недвижимости.

Соблюдение индивидуальным застройщиком требований законодательства о градостроительстве поможет ему избежать многих нежелательных проблем при строительстве и приемке в эксплуатацию жилого дома, дачи. Как защитить свои права, если около вашего дома собираются построить объект, эксплуатация которого может вредно воздействовать на окружающую среду, здоровье человека, или привести к тому, что стоимость вашей недвижимости резко упадет? Об этом можно узнать, ознакомившись с нормами Кодекса. Вот лишь немногие вопросы из широкого круга проблем, которые возможно разрешить с помощью Кодекса.