Глава II. Обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности

Статья 7. Право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности

1. Статья 42 Конституции РФ закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Право гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности является элементом содержания данного конституционного права.

Право на благоприятную окружающую среду рассматривается в контексте ст. 17 Конституции РФ, которая предусмотрела, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

В ст. 17 Конституции РФ говорится об основных правах человека, которые ст. 55 Конституции РФ отличает от иных, производных, прав. Предусмотренное в ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду - основное право.

Право на благоприятную среду жизнедеятельности представляет собой его составную часть.

Основные права неотчуждаемы и отказ от них юридически недействителен. Эти права и свободы человека принадлежат каждому от рождения. Данное принципиальное положение разъясняет правовую природу происхождения основных прав. Человек обладает основными правами от рождения, а не от государства, которое может "даровать" права по своей "милости" или лишать их произвольно.

Часть 2 ст. 55 Конституции РФ запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, обязывает органы государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданам информацию, затрагивающую их права и свободы, и предусматривает систему мер государственной, судебной и иной защиты прав и свобод человека и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению путем правомерных действий лица, которому они принадлежат, или органов государственной власти или местного самоуправления.

Конституция РФ специально предусматривает, что основные права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Конституция РФ в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях чрезвычайного положения, вводимого Президентом РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; но ч. 3 ст. 56 запрещает ограничивать права и свободы, предусмотренные рядом статей Конституции РФ, даже при чрезвычайном положении.

Право на благоприятную окружающую среду не относится к числу прав, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях.

Согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Часть 1 ст. 15 Конституции закрепляет принцип ее высшей юридической силы и прямого действия. Этот принцип конкретизируется посредством признания прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и путем гарантирования каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46). Эти положения в полной мере применимы и к праву на благоприятную окружающую среду и соответственно к праву на благоприятную среду жизнедеятельности.

В действующем законодательстве отсутствует понятие "благоприятная окружающая среда". Анализ законодательства об охране окружающей среды приводит к выводу о том, что содержание этого понятия состоит в следующем. Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, которая не оказывает негативного воздействия на здоровье и жизнедеятельность человека, не препятствует реализации его жизненно важных интересов, является приемлемой средой для обитания других живых организмов и качество которой соответствует установленным нормам.

Это определение в полной мере применимо к рассматриваемому понятию "благоприятная среда жизнедеятельности". Критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и среды жизнедеятельности одинаковы. Однако понятие "среда жизнедеятельности" значительно же, нежели понятие "окружающая среда".

Среда жизнедеятельности - то место, где человек постоянно проживает и работает, т.е., как правило, это территория поселений. Критериями оценки благоприятности этой среды являются нормы законодательства о градостроительстве, многие из которых содержат различного рода экологические требования.

Субъектами права на благоприятную среду жизнедеятельности являются граждане РФ, их общественные объединения и юридические лица.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит механизм реализации права на благоприятную среду жизнедеятельности. Важнейший его элемент - градостроительное планирование развития территорий и поселений, регулированию осуществления которого посвящены гл. 6 и 7 Кодекса. Кодекс устанавливает специальные требования к осуществлению этой деятельности, соблюдение которых должно обеспечить права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, в Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации должны определяться: меры по улучшению экологической обстановки в регионах, рациональному использованию земель, сохранению территорий объектов историко-культурного и природного наследия, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения; территории, благоприятные для развития систем расселения; особо охраняемые природные территории и т.д. (см. комментарий к ст. 31). В консолидированных схемах градостроительного планирования в свою очередь отражаются меры по рациональному природопользованию с учетом интересов субъектов РФ в целях обеспечения условий устойчивого развития их территорий (см. комментарий к ст. 32 Кодекса).

На местном уровне данная задача решается в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) (см. комментарий к ст. 34), генеральных планах городских и сельских поселений (см. комментарий к ст. 35) и другой градостроительной документации. Одним из основных правовых средств обеспечения права на благоприятную среду жизнедеятельности является также территориальное зонирование.

Реализовать свое право на благоприятную среду жизнедеятельности гражданин может путем непосредственного участия или участия юридических лиц, в том числе и общественных объединений, в градостроительной деятельности. Условия и порядок осуществления такой деятельности содержатся в ст. 18 Кодекса (см. комментарий).

Так, граждане, их объединения и юридические лица РФ имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.

Указанные лица до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участвовать в собраниях (сходах) граждан, в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, требовать рассмотрения их предложений и т.д.

Граждане РФ и их объединения, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства РФ о градостроительстве; обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, и т.д.

В качестве правового средства обеспечения права на благоприятную среду жизнедеятельности Кодекс рассматривает также государственное нормирование градостроительной деятельности. Государственные градостроительные нормативы и правила являются составной частью системы нормативно-технических документов в строительстве. Такие нормативы и правила служат основанием для вынесения решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными органами, осуществляющими контроль в области градостроительства, правоохранительными органами по вопросам прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в области градостроительной деятельности, а также прав граждан и юридических лиц, интересы которых могут быть затронуты в случае нарушения градостроительных нормативов и правил.

Требования к градостроительным нормативам и правилам установлены в ст. 51-53 Кодекса (см. комментарий).

Одна из целей лицензирования отдельных видов градостроительной деятельности защита прав граждан, их законных интересов в сфере градостроительства. Согласно ст. 25 Кодекса (см. комментарий), к числу полномочий федерального органа архитектуры и градостроительства относятся лицензирование деятельности по разработке градостроительной и проектной документации, архитектурной деятельности (совместно с Союзом архитекторов РФ), деятельности по выполнению инженерных изысканий для строительства, топографо-геодезических и картографических работ при градостроительной деятельности (в соответствии с перечнем работ, согласованным с Федеральной службой геодезии и картографии России), иной деятельности в области градостроительства в порядке, установленном Правительством РФ, а также создание лицензионных центров на территориях субъектов Федерации и руководство их деятельностью в части научно-методического обеспечения.

Органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ осуществляют лицензирование деятельности по разработке градостроительной и проектной документации, архитектурной деятельности (совместно с региональными отделениями Союза архитекторов РФ), деятельности по выполнению инженерных изысканий для строительства, а также топографо-геодезических и картографических работ при градостроительной деятельности, иной деятельности в области градостроительства, полномочия на лицензирование которой переданы в установленном порядке органам исполнительной власти субъектов РФ (см. комментарий к ст. 26).

Порядок и условия выдачи лицензий регулируются Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. от 12 мая 2000 г.). Статья 17 указанного Закона требует получения лицензий, в частности, на инженерные изыскания для строительства; гидрометеорологическую экспертизу проектов строительства и освоения территорий; деятельность по проектированию зданий и сооружений; деятельность по строительству зданий и сооружений; производство строительных конструкций и материалов; эксплуатацию инженерных инфраструктур городов и других населенных пунктов; проектирование централизованных систем питьевого водоснабжения и систем водоотведения городских и других поселений; строительство централизованных систем питьевого водоснабжения и систем водоотведения городских и других поселений; эксплуатацию централизованных систем питьевого водоснабжения и систем водоотведения городских и других поселений.

Важное значение имеет сертификация строительных материалов и некоторых услуг в области строительства. Сертификация призвана обеспечить качество создаваемых объектов недвижимости, их безопасность для людей. Закон РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг" (с изм. от 31 июля 1998 г.) в ст. 1 определяет сертификацию продукции как процедуру подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям. Сертификация осуществляется в целях создания условий для деятельности организаций и предпринимателей на едином товарном рынке РФ, а также для участия в международном экономическом, научно-техническом сотрудничестве и международной торговле; содействия потребителям в компетентном выборе продукции; защиты потребителя от недобросовестности изготовителя (продавца, исполнителя); контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем.

В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в ст. 41 отмечены особенности сертификации отдельных видов продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека. В этих случаях сертификация осуществляется в соответствии с законодательством РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии такой продукции, работ и услуг санитарным правилам.

Контроль за градостроительной деятельностью направлен на обеспечение реализации государственной политики в области градостроительства в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами, правилами застройки (см. комментарий к ст. 65 Кодекса).

Осуществление этой функции управления имеет приоритетное значение для соблюдения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности.

Порядок компенсации в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства о градостроительстве, регулируется ст. 70 Кодекса (см. комментарий), а возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, - ст. 67 Кодекса (см. комментарий) и нормами гражданского законодательства. Меры ответственности за нарушение законодательства РФ о градостроительстве предусмотрены в ст. 66 Кодекса (см. комментарий).

Статья 8. Обеспечение прав граждан на выбор места жительства в пределах территории Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности

1. Настоящая статья связывает воедино два основных конституционных права: право на благоприятную окружающую среду, составной частью которого является право на благоприятную среду жизнедеятельности, и право выбора места жительства. Статья 27 Конституции РФ предусматривает, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Основой этой конституционной нормы является ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Кроме того, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) провозглашает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежат, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Это право не может быть объектом ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в указанном Пакте другими правами.

Непосредственная связь права на благоприятную среду жизнедеятельности и права выбора места жительства очевидна. Во-первых, каждый может избрать себе место жительства, где среда жизнедеятельности будет благоприятной для проживания, если человека не устраивает среда жизнедеятельности, где он в данный момент проживает. Во-вторых, каждый вправе выбирать место жительства по своему усмотрению.

Механизм реализации конституционного права выбора места жительства закреплен в Законе РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Федеральном законе от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" (с изм. от 30 марта 1999 г.) и Федеральном законе от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривает, что в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона. Что касается лиц, не являющихся гражданами РФ и законно находящихся на ее территории, то они также имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.

Закон различает понятия "место пребывания" и "место жительства". Понятие "место пребывания" представляет собой гостиницу, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристскую базу, больницу, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина и в котором он проживает временно. Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях.

Согласно ст. 3 этого Закона, в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Федерации.

За регистрацию граждан РФ по месту жительства в пределах РФ взимается государственная пошлина в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1995 г. N 226-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственной пошлине" (с изм. от 13 апреля 1999 г.).

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (с изм. от 16 марта 2000 г.).

Контроль за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ возлагается на органы внутренних дел.

В городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах - местная администрация.

Гражданин РФ, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются: паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия. Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию (ст. 6).

В ст. 7 Закона установлены основания снятия гражданина РФ с регистрационного учета по месту жительства:

изменение места жительства - на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства;

призыв на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата;

осуждение к лишению свободы - на основании вступившего в законную силу приговора суда;

признание безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда;

смерть или объявление решением суда умершим - на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке;

выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением - на основании вступившего в законную силу решения суда;

обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда.

В соответствии со ст. 8 данного Закона право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с законами РФ может быть ограничено:

в пограничной полосе;

закрытых военных городках;

закрытых административно-территориальных образованиях;

зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Действия или бездействие государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Порядок обжалования урегулирован в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.).

2. Кодекс рассматривает права на выбор места жительства и благоприятную среду обитания в контексте осуществления градостроительной деятельности.

Градостроительная деятельность должна выполняться с соблюдением установленных в законодательстве требований, что является гарантией обеспечения конституционных прав каждого человека. В любом месте, где бы ни осуществлялась градостроительная деятельность, условия жизнедеятельности должны быть благоприятными с точки зрения градостроительных требований.

Например, в период активного освоения отдаленных районов Севера, Сибири и Дальнего Востока последовательно реализовывалась идея вахтового метода. В осваиваемых районах возводились поселки и города, состоявшие главным образом из временных построек. Предполагалось, что люди, отработав определенное время, вернутся на "большую землю". Однако этого не произошло, многие остались по разным причинам в этих местах с суровым и неблагоприятным для человека климатом навсегда. Вполне понятно, что климат изменить нельзя, но создать для людей комфортные условия проживания - в человеческих силах, хотя это, конечно, достаточно дорого. Правовая норма, содержащаяся в п. 2 комментируемой статьи, преследует цель предотвратить повторение указанного выше неудачного опыта градостроительства.

Статья 9. Обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

1. Реализация нормы, содержащейся в п. 1 настоящей статьи, имеет принципиально важное значение для обеспечения безопасности населения от воздействия чрезвычайных ситуаций. Из-за аварий и катастроф, стихийных бедствий растет число человеческих жертв, велик материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций.

Причины возникновения чрезвычайных ситуаций различны. Такие ситуации могут иметь природный и техногенный характер. В первом случае источником возникновения чрезвычайной ситуации является действие природных стихийных сил, не подвластных человеку: землетрясений, наводнений, извержений вулканов, цунами, ураганов и т.п. Стихийные бедствия человек не в состоянии предотвратить. Однако можно и необходимо свести к минимуму их опасные и разрушительные последствия, прогнозируя стихийные бедствия и предпринимая соответствующие меры, в том числе и в сфере градостроительства.

Во втором случае речь идет об авариях и катастрофах на хозяйственных объектах.

Их причинами являются чрезмерная концентрация промышленности в отдельных регионах, усложнение технологических процессов, использование большого числа взрывчатых, химических веществ, пожаро- и радиационно-опасных веществ, а также износ оборудования. Задача предотвращения техногенных чрезвычайных ситуаций решается путем строгого соблюдения соответствующих градостроительных норм и правил, требований по безопасной эксплуатации объектов.

Решение проблемы защиты населения и территорий в сфере градостроительства от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, уменьшение их социально-экономических и экологических последствий возможно путем осуществления комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к действиям в подобных ситуациях.

Такие мероприятия предусматриваются в нескольких федеральных целевых программах.

Так, постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г. N 43 (с изм. от 27 декабря 1997 г.) утверждена Федеральная целевая программа "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях".

Реализуется Федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года", утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. N 1098.

Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. N 444 (с изм. от 24 июня 1996 г.) утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является официальным правительственным документом, подготавливаемым в целях обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации систематизированной аналитической информацией о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Доклад является основой для определения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации приоритетных направлений деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также для разработки мер, направленных на предупреждение, снижение масштабов последствий и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

В докладе дается оценка степени опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; содержатся сведения об объемах, содержании и эффективности правовых, экономических, организационно-технических и иных мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; анализ научно-технических разработок, отечественного и зарубежного опыта в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; основные направления деятельности по осуществлению правовых, экономических, организационно-технических и иных мер в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Готовится доклад Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Доклад рассматривается на заседании Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и с соответствующими рекомендациями ежегодно до 1 марта вносится в Правительство РФ.

2. Общие вопросы обеспечения безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций предусмотрены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В Законе содержатся нормы общего характера в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах нашей страны или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В Законе закреплены определения следующих основных понятий. Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, рассматриваются как ликвидация чрезвычайных ситуаций. Зона чрезвычайной ситуации - территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Главными целями Закона являются предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с требованиями ст. 4 этого Закона в стране создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными ее задачами являются:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;

создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций;

осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;

реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждено постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1113 (с изм. от 18 июня 1998 г.).

Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Действует Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094. Так, чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от числа людей, пострадавших в этих ситуациях; людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности; размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, или материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.

Чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, или материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района, считается местной.

Территориальной признается чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.

Чрезвычайная ситуация рассматривается как региональная, если в результате ее пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн., но не более 5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации. Зона чрезвычайной ситуации в этом случае охватывает территорию двух субъектов Федерации.

К федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, или материальный ущерб составляет свыше 5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации. Зона такой чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов РФ.

К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы РФ, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ.

Ликвидируется чрезвычайная ситуация силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям.

Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Такая информация является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством РФ. На федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и администрацию организаций возложена обязанность оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ. Порядок обеспечения населения, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации (ст. 6). Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334.

Статья 7 Закона предусматривает, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, должны проводиться заблаговременно.

Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Чрезвычайные ситуации ликвидируются силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности таких сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важнейшим элементом системы мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций является, согласно ст. 26 этого Закона, государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Государственная экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организуется и проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в целях проверки и выявления степени их соответствия установленным нормам, стандартам и правилам и осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

В случае необходимости экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, может проводиться общественными объединениями и независимыми экспертами, а также специалистами международных экспертных организаций в порядке, установленном законодательством РФ.

Для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ведутся государственный надзор и контроль в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации (ст. 27).

Согласно ст. 11 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе", гидрометеорологическая служба входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и выполняет свою деятельность в чрезвычайных ситуациях в соответствии с законодательством РФ о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду.

Положение устанавливает порядок предоставления Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Эту информацию получают на территории РФ, включая внутренние морские воды, территориальное море и воздушное пространство над ними, а также в пределах исключительной экономической зоны, на континентальном шельфе РФ, в ионосфере и околоземном космическом пространстве с использованием различных средств сбора информации.

Такую информацию обязаны предоставлять юридические лица независимо от организационно-правовой формы и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Информация необходима для обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в информации о: состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении; развитии опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики и др.

Информация о чрезвычайных ситуациях техногенного характера незамедлительно предоставляется территориальным органам Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В настоящее время практически отсутствует законодательство, которое бы ограничивало застройку и возведение объектов недвижимости на территориях, подверженных негативному влиянию природных сил: землетрясениям, наводнениям, оползням и т.п. В основном урегулированы некоторые вопросы организации систем наблюдения за состоянием окружающей среды. Обычна практика принятия соответствующих актов, касающихся выделения денежных средств, материально-технических ресурсов или проведения восстановительных работ после какого-либо стихийного бедствия, нанесшего большой материальный ущерб либо повлекшего человеческие жертвы.

Так, в связи с подъемом уровня Каспийского моря возникла серьезная проблема затопления прибрежных территорий и поселений. В связи с этим было принято постановление Правительства РФ от 23 марта 1996 г. N 328 "О первоочередных мероприятиях на 1996-1997 годы по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря". В постановлении были утверждены первоочередные мероприятия по защите населения и предотвращению затопления городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря: обвалование и строительство берегоукрепительных сооружений; строительство защитных дамб; защита участка железной дороги и других хозяйственных объектов. Было принято также постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 808 "О продлении на 1998-2000 годы сроков реализации первоочередных мероприятий по защите населения, хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря".

Серьезную опасность для населения и градостроительных объектов представляют оползни, снежные лавины, ливни, ураганы. В случае возникновения этих стихийных бедствий также, как правило, принимаются правовые акты о ликвидации их последствий. В качестве примера можно привести распоряжение Правительства РФ от 29 июня 1998 г. N 872-р "О выделении средств на ликвидацию последствий схода снежных лавин и скальных пород на федеральной автомобильной дороге "Кавказ"; постановление Правительства РФ от 30 мая 1998 г. N 539 "О государственной поддержке Чеченской Республики в ликвидации последствий оползневых процессов"; распоряжение Правительства РФ от 29 мая 1998 г. N 630-р "О финансировании затрат по ликвидации последствий произошедших на территории Ставропольского края ливневых дождей и урагана"; распоряжение Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 1027-р "О выделении средств на проведение аварийно-восстановительных работ на объектах г. Климовска, пострадавших от ливневых дождей в июне 1997 г."; распоряжение Правительства РФ от 28 июля 1998 г. N 1012-р "О материальной помощи населению Республики Саха (Якутия), пострадавшему от наводнения в мае 1998 года" и многие другие.

Столь же не развито правовое регулирование в области борьбы с паводками. Обычно ежегодно принимаются постановления Правительства РФ, в которых предусматривается, что в целях организации пропуска паводков на территории РФ в соответствующем году, предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения, жилых и хозяйственных объектов Правительство РФ постановляет: обеспечить своевременное осуществление комплекса первоочередных противопаводковых мероприятий с использованием в установленном порядке средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, предусмотренных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а также средств заинтересованных организаций; принять меры по своевременному информированию населения, обеспечению в случае необходимости его безопасной эвакуации, организации медицинской помощи, материально-техническому обеспечению и устойчивому функционированию систем жизнеобеспечения; осуществлять постоянный контроль за поддержанием в рабочем состоянии напорных гидротехнических сооружений, защитных дамб, плотин, водохранилищ, накопителей сточных вод и других жидких отходов, гидрологических постов, обратив особое внимание на аварийные и не имеющие владельцев сооружения, и принимать при необходимости решения об изменении режимов их работы и наполнения.

В несколько большей степени получило развитие законодательство об обеспечении сейсмологических наблюдений. Так, постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 25 декабря 1993 г. N 1346 утверждено Положение о федеральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений.

Федеральная система сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений (ФССН) создана в целях координации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений и является подсистемой Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях. Функционирование ФССН базируется на деятельности ведомственных служб министерств, ведомств, Российской Академии наук и их взаимодействии, результатом чего является комплексный анализ сейсмологических и геофизических данных служб наблюдений и охранных сетей, что позволяет осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстановкой и обеспечить органы государственного управления РФ и заинтересованные организации информацией о возможных землетрясениях с оценкой их последствий.

В круг задач ФССН входят:

составление прогнозов землетрясений (включая прогноз землетрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе сейсмологических наблюдений и анализа их результатов;

оперативное определение места, времени и параметров происшедших землетрясений;

оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, информацией о землетрясениях и возможных их последствиях;

организация центрального банка данных ФССН и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

информационное обеспечение работ по сейсмическому районированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундаментальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

разработка карт сейсмического районирования территории РФ, нормативных актов по защите населения, объектов и территорий РФ от воздействия землетрясений.

Работы по функционированию и развитию ФССН координируются межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерств, ведомств и Российской Академии наук, службы которых входят в ФССН. Положение о межведомственной комиссии по сейсмическому мониторингу и ее состав утверждаются Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Организация информационного взаимодействия ведомственных служб, входящих в ФССН, для решения задач комплексного анализа сейсмологических и геофизических данных в интересах обеспечения прогноза и оценки возможных последствий землетрясений осуществляется вычислительным центром геофизической службы Российской Академии наук.

На основании распоряжения Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 331-р "Об организации многостороннего сотрудничества по созданию международной системы комплексных наблюдений за предвестниками землетрясений и цунами в северной части Тихого океана" Росгидромету, Минобороны России, ФСБ России совместно с администрациями Камчатской и Сахалинской областей в марте-апреле 1998 г. было поручено определить пункты установки трех автоматических станций для наблюдения за уровнем моря с аппаратурой сбора и передачи данных в международную систему предупреждения о цунами через геостационарный искусственный спутник Земли, поставляемых Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО и Национальной службой погоды США.

Некоторые рассматриваемые вопросы урегулированы в ст. 117 ВК РФ. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод: наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений.

В случаях, предусмотренных законодательством РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, обязательны для всех граждан и юридических лиц.

Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах обязаны участвовать в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.

Весьма развито законодательство, регулирующее вопросы градостроительства и обеспечения безопасности территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций техногенного характера - аварий и катастроф. 21 июля 1997 г. был принят Федеральный закон N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Этот Закон регулирует вопросы безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий таких аварий. В нем содержится юридическое понятие "авария". Авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. Закреплено также понятие "инцидент". Это - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.

В Законе закреплены критерии, в соответствии с которыми производственные объекты относятся к категории опасных производственных объектов.

К ним относятся объекты, на которых:

получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов; ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов утверждены постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371. Действует также Положение о регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведении государственного реестра, утвержденное постановлением Госгортехнадзора России от 3 июня 1999 г. N 39.

К опасным веществам отнесены: воспламеняющиеся газы, горючие жидкости, токсичные вещества, высокотоксичные вещества, окисляющие, взрывчатые вещества, вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Закон предусматривает правовой механизм, действие которого призвано обеспечить промышленную безопасность. Так, согласно ст. 6 Закона, деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта; изготовлению, монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведению экспертизы промышленной безопасности и иные виды деятельности может осуществляться на основании соответствующей лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом в соответствии с законодательством РФ.

При рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель представляет в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальные органы одновременно с документами, определяемыми законами и иными нормативными правовыми актами РФ, следующие документы: акт приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности; декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В лицензиях на эксплуатацию опасного производственного объекта делается запись об обязательном наличии у заявителя на момент начала эксплуатации и на протяжении всего периода эксплуатации опасного производственного объекта договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в установленном законодательством РФ порядке. Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разрабатывается и утверждается в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 11 августа 1998 г. N 928 "О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации".

Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в порядке, установленном Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 6 ноября 1998 г. N 64. БНА. 1998. N 35-36. С. 19.2.

Специальные требования, касающиеся промышленной безопасности, предъявляются к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию опасного производственного объекта. Так, одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширении, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом. Отклонения от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. В процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

В процессе приемки в эксплуатацию опасного производственного объекта проверяются соответствие опасного производственного объекта проектной документации, готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии (ст. 8).

Закон предъявляет особые требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта и по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте. Должны осуществляться федеральный надзор в области промышленной безопасности и производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

Статья 13 Закона устанавливает обязательность экспертизы промышленной безопасности в отношении проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; зданий и сооружений на опасном производственном объекте; декларации промышленной безопасности и иных документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта.

Требуется также разработка декларации промышленной безопасности (ст. 14 Закона).

Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте.

Перечень сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. Положение о порядке оформления декларации промышленной безопасности и перечне сведений, содержащихся в ней, утверждено постановлением Госгортехнадзора России от 7 сентября 1999 г. N 66. Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта и проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке.

Правила экспертизы декларации промышленной безопасности утверждены постановлением Госгортехнадзора России от 7 сентября 1999 г. N 65.

Декларация промышленной безопасности представляется органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам в порядке, установленном Правительством РФ. Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов утверждены постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. N 526.

Кроме этого, Закон (ст. 15) предусматривает обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.

Требования об обеспечении безопасности территорий и поселений при градостроительной деятельности содержатся также в некоторых специальных законодательных актах, касающихся особых видов градостроительных объектов.

Например, в Федеральном законе от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" имеется ст. 31 о прогнозировании вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения.

Каждый объект систем газоснабжения, отнесенный в установленном законодательством РФ порядке к категории опасных, а также проекты нормативных правовых актов и технические проекты в области промышленной безопасности систем газоснабжения и их объектов подлежат государственной экологической экспертизе в порядке, установленном законодательством РФ.

В отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

В соответствии со ст. 32 Закона организация - собственник системы газоснабжения кроме мер, предусмотренных законодательством РФ в области промышленной безопасности, обязана обеспечить на стадиях проектирования, строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения выполнение комплекса специальных мер по безопасному функционированию таких объектов, локализации и уменьшению последствий аварий, катастроф. Юридические и физические лица, виновные в возникновении аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения, в том числе аварий, катастроф, возникших в связи со скрытыми дефектами материалов, оборудования, с некачественным выполнением строительно-монтажных работ, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Органы исполнительной власти и должностные лица, граждане, виновные в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, строительстве зданий, строений и сооружений без соблюдения безопасных расстояний до объектов систем газоснабжения или в их умышленном блокировании либо повреждении, иных нарушающих бесперебойную и безопасную работу объектов систем газоснабжения незаконных действиях, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

Статья 33 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" возлагает на организацию - собственника опасного объекта системы газоснабжения обязанность обеспечивать его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения. Такая организация должна иметь аварийно-спасательную службу или привлекать на условиях договоров соответствующие специализированные службы; разрабатывать планы локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий; создавать инженерные системы контроля и предупреждения возникновения потенциальных аварий, катастроф, системы оповещения, связи и защиты и т.д.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" содержит требования по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, предусматривает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. Речь идет о гидротехнических сооружениях, к которым относятся: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Все указанные гидротехнические сооружения, согласно ст. 7 Закона, подлежат внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений. Порядок формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений установлен постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. N 490. Действует также Инструкция Минприроды России, Минтопэнерго России, Минтранса России и Госгортехнадзора России от 12 июля 1999 г. N 144, К-3357, К-14/367-ис, 01/229а "О ведении Российского регистра гидротехнических сооружений". БНА. 1999. N 34-35. С. 46.3.

Общие требования, предъявляемые к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, сформулированы в ст. 8 Закона:

обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;

представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

разрешительный порядок проектирования, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений;

непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений;

осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение;

необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;

достаточное финансирование мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений;

ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня.

На собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующую организацию возлагаются обязанности:

обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;

обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;

обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения;

развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения;

систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно разрабатывать и реализовать меры по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения;

обеспечивать регулярные обследования гидротехнического сооружения;

создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;

поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на гидротехнических сооружениях;

совместно с органами местного самоуправления информировать население о вопросах безопасности гидротехнических сооружений, и ряд других.

Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения, в том числе возмещает ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения, вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения. Декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности.

Содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения и порядок ее разработки устанавливает Правительство РФ с учетом специфики гидротехнического сооружения (ст. 10 Закона). Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений утверждено постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303.

Государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений, в том числе на стадии проектирования, проводится в порядке, установленном Правительством РФ. Для проведения государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений могут привлекаться научно-исследовательские и проектные организации.

Деятельность по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений может осуществляться только на основании соответствующих лицензий, выданных в соответствии с федеральным законом о лицензировании. Лицензии на эксплуатацию гидротехнических сооружений выдаются при наличии документов, подтверждающих финансовое обеспечение ответственности собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций за последствия аварий гидротехнических сооружений. Необходимым условием выдачи таких лицензий является внесение гидротехнических сооружений в Регистр (ст. 12 Закона).

За безопасностью гидротехнических сооружений ведется государственный надзор.

Органы государственного надзора осуществляют надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, а также условий лицензий на осуществление деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия на выполнение надзора за которыми переданы органам местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения. Страхователем риска гражданской ответственности за причинение вреда является собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация. Условия и порядок обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, регулируются Федеральным законом.

Согласно ст. 16 Закона, вред, причиненный жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, подлежит возмещению физическим или юридическим лицом, причинившим такой вред, в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Соответствующие требования об обеспечении безопасности территорий и поселений при градостроительной деятельности содержатся также в иных, в том числе ведомственных, нормативных правовых актах.

3. Гарантиями соблюдения требований, предусмотренных в п. 2 настоящей статьи, являются нормы, содержащиеся в п. 3 и 4, предусматривающие соответственно необходимость включения в содержание градостроительной документации разделов о защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций и разработки специальных схем и проектов защиты территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций. Эти нормы являются своеобразными нормами-гарантиями, поскольку, согласно п. 2 ст. 29 Кодекса (см. комментарий), государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства РФ о градостроительстве. В случае игнорирования этих требований заключение государственной экспертизы не может быть положительным.

4. Для решения проблемы обеспечения безопасности территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера очень важен запрет на разработку, согласование, утверждение и реализацию градостроительной документации без комплексных инженерных изысканий. Решение вопроса о возможности строительства соответствующего объекта в решающей степени зависит от результатов таких инженерных изысканий.

В связи с этим Методические рекомендации по проведению экспертизы технико-экономических обоснований проектов на строительство объектов жилищно-гражданского назначения, утвержденные Главгосэкспертизы Российской Федерации 15 января 1997 г., предусматривают раздел 2.6. "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны, мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций".

Содержание и объем проектных материалов по предупреждению чрезвычайных ситуаций, представленных на экспертизу, должны формироваться в зависимости от степени опасности производственного объекта для населения и территорий, а также для предприятий, зданий и сооружений, расположенных вокруг этого объекта, с учетом возникновения возможных чрезвычайных ситуаций. При этом проверяются возможность воздействия природных и техногенных факторов на объект и возможные воздействия на население и окружающую среду аварий или катастроф, произошедших на объекте.

При оценке природных воздействий на проектируемый объект проверяются:

правильность оценки вероятности возникновения в районе размещения объекта чрезвычайных ситуаций природного характера;

правильность оценки характеристик интенсивности проявления неблагоприятных природных воздействий на объект;

достаточность проектных решений и рекомендаций по предотвращению чрезвычайных ситуаций или снижению негативных последствий возможных аварий и катастроф до минимальных уровней.

Оценка техногенных воздействий на проектируемый объект заключается в проверке:

правильности оценки вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций на других функционирующих в регионе потенциально опасных объектах;

правильности определения зон возможных разрушений и действия вторичных поражающих факторов при чрезвычайных ситуациях на других объектах.

При экспертной оценке опасности объекта проверяются:

полнота перечня возможных чрезвычайных ситуаций и причин их возникновения;

оценка вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций;

общий эффект негативного воздействия поражающих факторов, характерных для данного объекта;

специфика вызываемых поражений;

характеристика ущерба населению, окружающей среде и объектам инфраструктуры в результате возможных аварий;

сравнительная оценка снижения вероятности возникновения аварийных ситуаций при предусмотренных проектом инженерных мерах по их предупреждению;

оценка развития аварий при вводе в действие предусмотренных проектом инженерных мер по локализации аварийных ситуаций по сравнению с развитием и масштабами аварии при их отсутствии.

Оценка безопасности объекта для населения и территорий проверяется для следующих основных ситуаций:

эксплуатация объекта по утвержденной установленным порядком технологической документации;

возможная авария при штатной эксплуатации объекта;

авария или повреждение (разрушение) объекта в результате террористического акта, военных действий или природных катастроф.

В проекте строительства объекта должна быть оценена стоимость предусмотренных мероприятий по защите населения и территорий, а также дана сравнительная оценка ущерба, который может быть нанесен при возникновении чрезвычайных ситуаций без проведения на объекте защитных мероприятий.

Порядок проведения инженерных изысканий регулируется СНиП 11-02-96 "Инженерные изыскания для строительства. Основные положения"; РСН 52-85 "Инженерные изыскания для строительства. Система республиканских нормативных документов"; РСН 53-85 "Инженерные изыскания для строительства. Порядок разработки и утверждения республиканских нормативных документов"; СП 11-102-97 "Инженерно-экологические изыскания для строительства"; СП 11-103-97 "Инженерно-гидрометеорологические изыскания для строительства"; СП 11-104-97 "Инженерно-геодезические изыскания для строительства"; СП 11-105-97 "Инженерно-геологические изыскания для строительства" и др.

5. Один из способов обеспечения соблюдения требований, предусмотренных настоящей статьей, - мониторинг состояния среды жизнедеятельности. В соответствии с Положением о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. N 271, целью ведения градостроительного кадастра и мониторинга является обеспечение заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости.

Статья 10. Обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил

1. Кодекс закрепляет принцип, согласно которому градостроительная деятельность должна вестись, во-первых, с соблюдением соответствующих установленных требований и, во-вторых, с учетом ряда условий.

К числу требований, которые должны соблюдаться при строительстве поселений и объектов недвижимости, относятся требования об охране окружающей среды.

Статья 49 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривает особые экологические требования при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов. Так, проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства и указанного Закона, обеспечивать наиболее благоприятные экологические условия для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения.

При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов. В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных, экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования.

При строительстве поселений и объектов недвижимости должны также соблюдаться требования, касающиеся обеспечения экологической безопасности (см. комментарий к ст. 9), и санитарные правила.

Общие санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений, определены в ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Закон устанавливает, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке норм проектирования, схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам.

Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить указанные работы и их финансирование и (или) кредитование.

Кроме того, действует большое число специальных санитарных правил: Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий. СН 245-71, утвержденные Госстроем СССР 5 ноября 1971 г.; Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторсырья, утвержденные Минздравом СССР (1982 г.); Санитарные правила устройства и содержания полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденные Минздравом СССР (1983 г.); Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов (санитарные правила), утвержденные Минздравом СССР (1985 г.); Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов, утвержденные Минздравом СССР (1986 г.); Санитарные правила содержания территорий населенных мест, санитарные правила и нормы. СанПиН 42-128-4690-88, утвержденные Минздравом СССР (1988 г.), и др.

При разработке градостроительной документации, строительстве и реконструкции поселений, зданий, строений и сооружений должны учитываться также: состояние территорий поселений (см. комментарий к ст. 37), ограничения в области экологической безопасности, содержащиеся в территориальных комплексных схемах охраны природы и природопользования, а также последствия вредного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.

Важным правовым инструментом предотвращения негативного влияния на состояние окружающей среды является процедура оценки воздействия на окружающую среду.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (п. 1 ст. 41) гласит, что при размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности этих объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Положение регулирует процедуру оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов. Эти материалы являются основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

Проведение оценки воздействия на окружающую среду основано на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности, т.е. потенциальной экологической опасности любой деятельности. Проведение оценки обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу.

Воздействие на окружающую среду оценивается для того, чтобы предотвратить или смягчить воздействие хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и связанные с ней социальные, экономические и иные последствия. Оценка проводится в отношении деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

При оценке воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной и достоверной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством РФ. Заказчиком признается юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию на экологическую экспертизу. Исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду - физическое или юридическое лицо, оценивающее воздействие на окружающую среду, которому заказчик предоставил право на работы по оценке воздействия на окружающую среду.

Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды предоставляют имеющуюся в их распоряжении информацию по экологическому состоянию территорий и воздействию аналогичной деятельности на окружающую среду заказчику (исполнителю) для оценки воздействия на окружающую среду.

Степень детализации и полноты оценки воздействия на окружающую среду определяется исходя из особенностей намечаемой хозяйственной и иной деятельности и должна быть достаточной для определения и оценки возможных экологических и иных последствий. В случае выявления при оценке недостатка информации заказчик (исполнитель) планирует дополнительные исследования, необходимые для принятия решений, а также определяет в материалах оценки воздействия на окружающую среду программу экологического мониторинга и контроля.

Результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:

информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов оценки воздействия на окружающую среду.

Результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах, подготовленных при данной процедуре, и являются частью документации, представляемой на экологическую экспертизу. Эта документация используется также в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу. Для того чтобы предупредить возможные неблагоприятные воздействия на окружающую среду и связанные с ними социальные, экономические и иные последствия в случае реализации намечаемой деятельности, при оценке воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты. Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов, а также "нулевой вариант", т.е. отказ от деятельности.

Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, т.е. деятельности, способной воздействовать на окружающую природную среду и являющейся объектом экологической экспертизы, основано на принципах гласности, участии общественных организаций (объединений), учете общественного мнения. Так, обеспечение участия общественности, в том числе информирование ее о намечаемой деятельности и привлечение к процессу оценки, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.

Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов. Они должны быть разработаны с учетом принципов научной обоснованности, объективности и законности.

Заказчик обязан предоставить всем участникам процесса возможность своевременного получения полной и достоверной информации.

Результаты оценки воздействия на окружающую среду служат основой для мониторинга после проектного анализа и экологического контроля за реализацией намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, то исследования и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляются с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В упомянутом выше Положении предусмотрены следующие этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду. Первоначальный этап представляет собой уведомление, предварительную оценку и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. На этом этапе заказчик подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами; информирует общественность; проводит предварительную оценку по основным положениям и документирует ее результаты; проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса оценки, в том числе заинтересованной общественности.

В процессе предварительной оценки воздействия на окружающую среду заказчик собирает и документирует информацию, которая касается намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и предполагаемое месторазмещение, затрагиваемые административные территории, возможность трансграничного воздействия, соответствие территориальным и отраслевым планам и программам; состояния окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию, и ее наиболее уязвимых компонентах; возможных значимых воздействий на окружающую среду (потребности в земельных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную и иные инфраструктуры, источники выбросов и сбросов) и мер по уменьшению или предотвращению этих воздействий. На основании результатов предварительной оценки воздействия заказчик составляет техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду, установленного содержания. При составлении технического задания заказчик учитывает требования специально уполномоченных органов по охране окружающей среды, а также мнения других участников процесса оценки. Задание рассылается участникам процесса оценки по их запросам и доступно для общественности в течение всего времени проведения этой процедуры. Задание является частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Затем проводятся исследования по оценке воздействия на окружающую среду и готовится предварительный вариант материалов по оценке. Заказчик (исполнитель) проводит исследования по оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с техническим заданием, с учетом альтернатив реализации, целей деятельности, способов их достижения и подготавливает предварительный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Содержание исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности); анализ состояния территории, на которую может повлиять намечаемая деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.); выявление возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив, оценку воздействий на окружающую среду деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий); определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценки их эффективности и возможности реализации; оценку значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий; подготовку предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности (включая краткое изложение для неспециалистов) и ряд других вопросов.

Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду и представить свои замечания.

Следующий этап представляет собой подготовку окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов должны включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).

Участие общественности при подготовке материалов по оценке воздействия на окружающую среду может осуществляться на этапе представления первоначальной информации и на этапе оценки воздействия на окружающую среду и подготовки обосновывающей документации.

Для намечаемой инвестиционной деятельности заказчик проводит указанные выше этапы оценки воздействия на окружающую среду на всех стадиях подготовки документации, которая должна представляться на государственную экологическую экспертизу.

Положение предусматривает, что информирование и участие общественности осуществляются на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду. Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть данной процедуры и организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика.

Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведении оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня) в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории, где намечаемая деятельность может оказать негативное воздействие.

В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности, наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), форме представления замечаний и предложений, сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду; иная информация.

Дополнительное информирование участников процесса оценки воздействия на окружающую среду может осуществляться путем распространения информации по радио, на телевидении, в периодической печати, через Интернет и иными способами, обеспечивающими распространение информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. Замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке.

Заказчик обеспечивает доступ к техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду заинтересованной общественности и других участников процесса с момента его утверждения и до окончания процесса оценки воздействия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. Критерием принятия решения о форме общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, является степень экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности. В этом случае должны учитываться фактор неопределенности последствий и степень заинтересованности общественности.

Информация о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, дате и месте общественных слушаний, других форм общественного участия публикуется в средствах массовой информации не позднее чем за 30 дней до окончания общественных обсуждений. Заказчик также сообщает информацию общественности, интересы которой прямо или косвенно могут быть затронуты в случае реализации намечаемой деятельности, или лицам, проявившим интерес к процессу оценки воздействия, и другим участникам процесса, которые могут не располагать доступом к указанным средствам массовой информации.

Порядок общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.

Все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Предварительный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду для ознакомления и высказывания замечаний представляется общественности в течение 30 дней, но не позднее чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний).

Прием от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечиваются заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения. Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

В указанном Положении определены требования к материалам по оценке воздействия на окружающую среду, которые представляются на всех стадиях подготовки и принятия решений о возможности реализации этой деятельности и которые принимаются органами государственной экологической экспертизы. Особо следует подчеркнуть то, что материалы по оценке должны включать резюме нетехнического характера, содержащее важнейшие результаты и выводы оценки воздействия на окружающую среду.

Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется в соответствии с порядком проведения оценки и зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности и требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Типовое содержание материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности в инвестиционном проектировании приведено в приложении к данному Положению.

Если документация по намечаемой хозяйственной и иной деятельности может быть отнесена к информации с ограниченным доступом, то заказчик подготавливает материалы по оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с принципом информационной открытости.

2. Общие требования, касающиеся содержания разделов градостроительной документации об охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, содержатся в Методических рекомендациях по проведению экспертизы технико-экономических обоснований (проектов) на строительство объектов жилищно-гражданского назначения, утвержденных Главгосэкспертизы Российской Федерации от 15 января 1997 г.

Так, при разработке раздела "Охрана окружающей среды" проверяется наличие:

согласований данного проекта с органами Министерства природных ресурсов России, санитарно-эпидемиологического надзора, государственного контроля и надзора, участвующих в определении условий природопользования, и другими заинтересованными организациями и ведомствами, землепользователями;

технических условий о возможности присоединения объекта к существующим инженерным сетям и коммуникациям, а также рекультивации земель;

вариантных проработок как по размещению и генплану участка, так и по принятию технических и технологических решений с экологической точки зрения;

характеристики природных условии местности;

общей характеристики экологической ситуации на площадке строительства (уровень загрязнения атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, существующие уровни шума, электромагнитных излучений и иных физических факторов, уровень радиационного загрязнения, загрязненность и нарушенность почвенного покрова, состояние растительного покрова);

в районе строительства территорий с ограничительным режимом пользования (заповедники, заказники, санитарно-защитные и водоохранные зоны и т.д.);

картографического материала (обзорная ситуационная схема размещения объекта с нанесенными на ней границами соседних землепользований и планировочных ограничений; генплан площадки строительства, природоохранная схема, план благоустройства и озеленения участка) на топографической основе. Объем материалов, включаемых в раздел, должен быть достаточным для обоснования размещения и функционирования объекта. Рассмотрение раздела "Охрана окружающей среды" должно проводиться по входящим в него подразделам: "Охрана атмосферного воздуха", "Охрана и рациональное использование водных ресурсов", "Мероприятия по охране и воспроизводству рыбных запасов", "Охрана земельных ресурсов, растительного и животного мира", "Защита от шума и других физических факторов воздействия".

Экспертная оценка проводится с учетом соответствия проектных решений заданию на проектирование, основным направлениям охраны окружающей среды; законодательным актам и нормативным документам по охране условий жизни и здоровья населения и окружающей среды и другим требованиям. На основе проведенного анализа и оценки проектных решений делается вывод о целесообразности строительства (расширения, реконструкции) с социально-экологических позиций и даются рекомендации экспертизы с учетом изложенных замечаний и предложений.

3. Статья 52 ЗК РСФСР предоставляет собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения. Одновременно ст. 53 ЗК обязывает этих лиц вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными нормами и правилами по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами. Комментируемая статья Кодекса расширяет сферу применения этого права и обязанности в отношении лиц, имеющих права на иные объекты недвижимости.

4. Данная статья предусматривает необходимость консервации земель при наличии определенных условий. Порядок консервации земель регулируется земельным законодательством. В соответствии со ст. 101 ЗК в случаях невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также карантинными вредителями и болезнями растений, предусматривается консервация земель.

Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. N 555 (в ред. от 27 декабря 1994 г.) утверждено Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами. Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные процессы изменения состояния почв. Консервация земель или временное исключение их из хозяйственного оборота осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязненности земель вместо консервации может вводиться специальный режим их использования или производиться изменение целевого назначения земель. Консервации подлежат сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильнозаболоченными почвами, и др., когда использование по целевому назначению этих земель приводит к дальнейшему развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки; земли, загрязненные токсичными промышленными отходами свыше предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше предельно допустимых уровней. Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками земли, землевладельцами, землепользователями (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в земельный запас.

Деградированные сельскохозяйственные угодья и загрязненные земли выявляются путем обследований. По результатам обследований изготавливаются карты, картограммы, таблицы по видам и степени деградации и загрязнения земель, а также подготавливается заключение по их дальнейшему использованию (введение специального режима использования земель, изменение их целевого назначения, рекомендуемый срок консервации и примерный перечень мероприятий по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель).

Подготовку материалов по консервации земель осуществляют органы Минприроды России, Федеральной службы земельного кадастра России с участием Минсельхоза России и государственных органов санитарно-эпидемиологического надзора. Решения о дальнейшем использовании деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

Убытки, причиненные ухудшением качества земель и ограничением их использования, включая упущенную выгоду на период консервации, возмещаются собственникам земли, землевладельцам, землепользователям в полном объеме теми предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, по чьей вине произошли деградация и загрязнение земель. Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами утвержден приказом Роскомзема 10 ноября 1993 г. и Минприроды России от 18 ноября 1993 г.

Определение убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства осуществляется по методикам и нормативам, утвержденным в установленном порядке, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Виновные лица могут полностью или частично освобождаться от возмещения вреда, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства при условии своевременного выполнения ими необходимых мероприятий по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий, реабилитации загрязненных земель и оздоровлению экологической обстановки.

5. О порядке особого регулирования градостроительной деятельности, предусмотренной настоящей статьей, см. комментарий к ст. 6 Кодекса.

Статья 11. Обеспечение размещения предприятий, учреждений, организаций и имеющих рекреационное и оздоровительное значение объектов

1. Комментируемая статья содержит предписание о том, что размещение предприятий, учреждений и организаций допускается при соблюдении следующих условий. Решение об их размещении должно соответствовать градостроительным нормативам (см. комментарий к ст. 51-53), требованиям зонирования (см. комментарий к ст. 37) и при этом должны быть обеспечены благоприятные условия для проживания населения. Экологические требования общего характера при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов установлены в Законе "Об охране окружающей среды".

При размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередачи, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.

В случае нарушения указанных требований возможно приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 40 Закона).

Закон "Об охране окружающей природной среды" предусматривает (ст. 41), что при размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится в соответствии со ст. 28 ЗК и нормами законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

Особые условия должны быть соблюдены, согласно ст. 42 Закона, в процессе технико-экономического обоснования проекта и проектирования предприятий, сооружений и иных объектов. При технико-экономическом обосновании проекта, проектировании предприятий, сооружений и иных объектов должны учитываться современный уровень научно-технического прогресса и предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду и предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения окружающей природной среды вредными отходами, их обезвреживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, оздоровление окружающей природной среды. Технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу.

Принципиально важно то, что проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не должны финансироваться учреждениями соответствующих банков.

В соответствии со ст. 43 Закона строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными, санитарными, а также строительными нормами и правилами.

Строительство, реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре запрещаются. Не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности. При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территории и оздоровлению окружающей природной среды. Нарушение этих требований влечет за собой приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора с одновременным прекращением финансирования этих работ учреждением соответствующего банка.

Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, согласно ст. 44 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, по актам приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением окружающей природной среды, без завершения запроектированных работ по охране природы, рекультивации земель, оздоровлению окружающей природной среды. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством РФ.

Специальные требования касаются энергетических объектов (ст. 48 Закона). Так, размещение, проектирование, строительство и эксплуатация энергетических предприятий, установок и иных объектов осуществляются в соответствии с требованиями ст. 40-45 указанного Закона. При размещении, проектировании, строительстве гидроэлектростанций должны быть полностью учтены реальные потребности в электроэнергии данного региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений в окружающей природной среде.

В случаях размещения, проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций должны приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещаются размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.

При проектировании и строительстве тепловых электростанций следует предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологически безопасных видов топлива. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Применительно к военным и оборонным объектам, военной деятельности ст. 55 Закона "Об охране окружающей природной среды" предусматривает, что экологические требования, предъявляемые указанным Законом к размещению, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, в полной мере относятся к военным и оборонным объектам, военной деятельности, осуществляемой на территории РФ, к дислокации войск и военной техники (кроме особых ситуаций). В соответствии с законодательством РФ военные органы обязаны возместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью человека. Соответствующие экологические требования содержатся и в законодательстве о природных ресурсах.

Статья 103 ЗК РСФСР закрепила экологические и санитарно-гигиенические требования к размещению, проектированию и вводу в эксплуатацию объектов, строений и сооружений, влияющих на состояние земель. При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и технологий, осуществление программ по мелиорации земель, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов.

В Лесном кодексе (ст. 65) определен порядок согласования мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов. Места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы.

В свою очередь, ВК РФ (ст. 105) предусматривает, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду. Места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством РФ.

При проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем технического водоснабжения.

Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Это разрешается в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.

Запрещается ввод в эксплуатацию:

хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;

водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;

животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;

оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических сооружений до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;

гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;

водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;

водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;

сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.

Не допускается ввод в эксплуатацию объектов орошения сточными водами без создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов. До ввода в эксплуатацию водохранилищ осуществляются мероприятия по подготовке их ложа к затоплению. Решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, принимают Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном законодательством РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 1) при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений не должны превышаться нормативы качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий.

При проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.

В местах проживания населения для охраны атмосферного воздуха устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

В проектах строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, должны предусматриваться меры по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию в соответствии с требованиями, установленными специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и другими федеральными органами исполнительной власти. Размещение объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, согласовывается со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха или с его территориальными органами и другими федеральными органами исполнительной власти или с их территориальными органами.

При вводе в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, не должны превышаться технические нормативы выбросов и предельно допустимые выбросы, предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух. Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Кроме этого, запрещаются проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей природной среды.

2. Особые требования касаются размещения объектов, имеющих рекреационное и оздоровительное значение. Часть 5 ст. 37 Конституции РФ закрепила право каждого на отдых. В значительной мере это право обеспечивается соблюдением требований законодательства об особо охраняемых природных территориях, курортах и лечебно-оздоровительных местностях и курортах. К землям оздоровительного назначения относятся земельные участки, обладающие природными лечебными факторами (минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями), благоприятными для организации профилактики и лечения. Земли оздоровительного назначения подлежат особой охране (ст. 91 ЗК).

Курортными и лечебно-оздоровительными зонами, согласно ст. 66 Закона "Об охране окружающей природной среды", признаются особо охраняемые территории и участки водного пространства, обладающие природными лечебными свойствами, минеральными источниками, климатическими и иными условиями, благоприятными для лечения и профилактики заболеваний.

Статья 31 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает, что территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.

Правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируется Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". В нем закреплены критерии определения лечебно-оздоровительной местности и курорта. Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. О понятии "курорт" см. комментарий к ст. 6.

Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом в зависимости от ее значения осуществляется Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

К компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти относится признание территории курортом регионального значения или лечебно-оздоровительной местностью в порядке, установленном правовыми актами субъекта Федерации.

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается Правительством РФ либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 утверждено Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения. Для признания территории лечебно-оздоровительной местностью федерального значения требуется наличие следующих условий: на территории должны находиться одно или несколько уникальных природных лечебных ресурсов, иметься необходимые запасы минеральных вод, лечебных грязей и достаточные ресурсы других природных лечебных факторов; территория должна иметь площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства, а также удовлетворять экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения; на ней должны быть также источники хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения и надежные системы энергообеспечения, способные удовлетворить потребности будущего курорта.

Территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения на основании документов, подготовленных органами исполнительной власти субъектов РФ: бальнеологических, экспертных заключений и заключений по лечебным факторам, заключений государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз и других необходимых документов.

Государственную политику и координацию деятельности в сфере курортного дела и отдыха реализует специально уполномоченный Правительством РФ федеральный орган, который ведет государственный реестр курортного фонда РФ; разрабатывает и координирует федеральные программы развития курортов; организует научные исследования в целях расширения курортного фонда и повышения эффективности его использования; готовит кадры в сфере курортного лечения; контролирует исполнение законодательства об охране и использовании природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Землями рекреационного назначения, согласно ст. 92 ЗК РСФСР, признаются выделенные в установленном порядке участки земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения. К ним относятся земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристических баз, стационарных и палаточных туристическо-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристических станций, парков, лесопарков, учебно-туристических троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения. Земли, по которым проходят учебно-туристические тропы и маркированные трассы, выделяются по согласованию с собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами и могут подлежать изъятию. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению.

К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющимися местом отдыха населения. В соответствии со ст. 67 Закона "Об охране окружающей природной среды" вокруг городов и промышленных поселков выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

Земли рекреационного назначения выделяются по решению органов государственной власти субъектов Федерации в порядке, устанавливаемом законодательством этих субъектов. О выделении территорий для размещения объектов, имеющих рекреационное и оздоровительное значение, см. комментарий к ст. 49-50 Кодекса.

3. В законодательстве урегулирован также порядок использования для этих целей земель лесного фонда. Так, постановлением Совета Министров РСФСР от 12 декабря 1984 г. N 505 "О порядке выдачи разрешений на размещение в лесах и на землях государственного лесного фонда, не покрытых лесом, туристских лагерей, баз отдыха и других подобных объектов с возведением строений некапитального типа и о порядке пользования лесом в культурно-оздоровительных целях" установлено, что разрешения на размещение этих сооружений некапитального типа выдаются органами, имеющими право предоставлять земельные участки в пользование.

Если на землях лесного фонда предусматривается строительство здравниц, домов отдыха, баз отдыха капитального типа, то для этого требуется изъятие участков из состава земель лесного фонда в порядке, предусмотренным земельным и лесным законодательством.

Порядок пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей утверждается органами государственной власти субъектов РФ. В качестве примера можно привести постановление Думы Калининградской области от 26 декабря 1997 г. N 90 "О порядке пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей в Калининградской области".

Учреждения и предприятия, имеющие лицензии на право осуществления деятельности по организации и проведению культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий, пользуются участками лесного фонда в соответствии с требованиями лесного законодательства. Общеобразовательные учреждения и общественные организации, проводящие туристические и спортивные мероприятия для школьников, студентов и граждан в разовом порядке, пользуются участками лесного фонда бесплатно. Места проведения мероприятий согласовываются с лесхозами. Учреждения и предприятия отдыха и туризма, расположенные на территории лесного фонда, пользуются участками лесного фонда на платной основе. Арендная плата за пользование участками лесного фонда вносится в размерах и сроки, установленные договором аренды.

Участки лесного фонда предоставляются в пользование для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей по результатам лесных конкурсов и на основании постановлений администрации Калининградской области. Лесные конкурсы организуются и проводятся управлением лесами. Участки лесного фонда на лесные конкурсы выставляются администрацией Калининградской области по представлению управления лесами.

Право пользования участками лесного фонда возникает после заключения договора аренды лицом, выигравшим конкурс, с арендодателем (лесхозом). Договор регистрируется в управлении лесами. Участки лесного фонда предоставляются в аренду на срок от 1 года до 49 лет. На основании решения администрации Калининградской области участок может быть предоставлен на срок до 5 лет. На участках лесного фонда, предоставленных в пользование для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, могут строиться здания и сооружения, устанавливаться кемпинги и палаточные городки, а также другие временные сооружения, обслуживающие организации отдыха и туризма:

временные постройки - по согласованию с арендодателем, при наличии проектов размещения объектов строительства, согласованных с государственными органами по охране окружающей среды Калининградской области;

капитальные здания и сооружения - в порядке, установленном Правительством РФ по переводу лесных земель в нелесные.

На участках лесного фонда, предоставленных для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, арендаторы (лесопользователи) проводят мероприятия по благоустройству этих участков при условии сохранения лесов и природных ландшафтов, соблюдения правил пожарной безопасности и санитарных правил в лесах. Рубка деревьев и самовольная расчистка площадей на арендуемых участках запрещены.

4. О компетенции федеральных органов исполнительной власти при решении вопросов размещения различного рода объектов см. комментарий к ст. 21 и 25 Кодекса; органов исполнительной власти субъектов РФ - см. комментарий к ст. 22 и 26 Кодекса и органов местного самоуправления - см. комментарий к ст. 23 и 27 Кодекса.

Статья 12. Обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований сохранения объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий

1. Градостроительная деятельность не должна наносить ущерб объектам историко-культурного наследия и особо охраняемым природным территориям. Это - основная цель нормы, содержащейся в п. 1 ст. 12 Кодекса. Понятие памятников истории и культуры, особо охраняемых природных территорий раскрыто в комментарии к ст. 3 Кодекса.

2. Одно из средств обеспечения охраны объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий - установление охранных зон. Правовой режим этих зон регулируется земельным законодательством и законодательством об охране памятников истории и культуры и об особо охраняемых природных территориях.

Статья 93 ЗК РСФСР признает землями историко-культурного назначения земли, на которых (и в которых) располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные заповедными, национальными парками, историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками), а также земли, занятые учреждениями культуры и с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства.

Эти земли используются в особом режиме. Изъятие земель историко-культурного назначения для нужд, противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответствующая установленному режиму, не допускаются. В соответствии с законодательством РФ отдельные земли историко-культурного назначения могут быть полностью изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации.

Особенности правового режима земель историко-культурного назначения урегулированы в Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в ред. от 18 января 1985 г.). Основная особенность правового режима земель историко-культурного назначения - установление зон охраны памятников истории и культуры. В целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта в порядке, определяемом законодательством РФ (ст. 33 Закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры"). Ряд вопросов правового режима земель историко-культурного назначения урегулирован также в Положении об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 (в ред. от 29 декабря 1989 г.).

Зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства республиканского и местного значения устанавливаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещаются земляные, строительные и другие работы, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников РФ. В пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения указанные работы и хозяйственная деятельность не допускаются без разрешения Министерства культуры РФ. Разрешение на проведение работ в пределах указанных зон выдается по представлениям исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта. Проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, имеющих памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, подлежат согласованию с Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Правовой гарантией обеспечения охраны памятников истории и культуры является требование Закона о том, что снос, перемещение, изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом случае разрешения Правительства РФ. Предприятие, учреждение, организация, получившие такое разрешение, при сносе, перемещении или изменении памятника обязаны обеспечить соблюдение условий, предусмотренных законодательством РФ, а соответствующий государственный орган охраны памятников обязан провести работы по научному изучению и фиксации памятников. Расходы, связанные с указанными работами, производятся за счет предприятия, учреждения, организации, получивших разрешение на снос, перемещение или изменение памятника. Закон предусматривает специальные меры по обеспечению сохранности памятников истории и культуры при строительных и других работах. Строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий, обеспечивающих сохранность памятников. Проекты строительных, мелиоративных, дорожных и других работ должны быть согласованы с государственными органами охраны памятников и предусматривать мероприятия, обеспечивающие сохранность памятников истории и культуры. Предприятия, учреждения и организации в случае обнаружения в процессе ведения работ археологических и других объектов, имеющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, обязаны сообщить об этом государственному органу охраны памятников и приостановить дальнейшее ведение работ.

Государственные органы охраны памятников имеют право приостанавливать строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы в случае возникновения в процессе этих работ опасности для памятников истории и культуры либо нарушения правил их охраны. Работы могут быть возобновлены с разрешения соответствующего государственного органа охраны памятников лишь после устранения возникшей опасности для памятников или допущенного нарушения правил их охраны.

К числу ограничений, связанных с обеспечением охраны памятников истории и культуры, относится также право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления ограничивать или запрещать движение транспортных средств, самоходных машин и механизмов по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или пролегающим через их охранные зоны, если создается угроза для существования памятников.

Особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность допускается только при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном порядке.

Учреждения, организации и граждане, осуществляющие археологические работы, обязаны обеспечить сохранность памятников.

К землям историко-культурного назначения относятся также ансамбли и комплексы памятников истории и культуры, представляющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть объявлены решением Правительства РФ историко-культурными заповедниками, охрана которых осуществляется на основании особого о каждом из них положения.

Отдельные участки городов и других населенных пунктов, имеющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями, могут быть объявлены заповедными местами исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. Охрана заповедных мест осуществляется на основании положений, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством РФ.

Охрана произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними, осуществляется органами охраны памятников совместно с другими заинтересованными органами в соответствии с законодательством об охране памятников истории и культуры и об охране окружающей природной среды.

Охранные зоны устанавливаются также вокруг особо охраняемых природных территорий. Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 2) в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ, и положение о ней утверждается также органом исполнительной власти субъекта РФ (ст. 8). Вокруг национального парка также создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования (ст. 12).

В соответствии со ст. 32 указанного Закона в целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

Организация санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов - одна из основных особенностей правового режима этого вида особо охраняемых природных территорий.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения- исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на хозяйственную деятельность, сопровождающуюся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горносанитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспечением санитарной (горносанитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах компетенции уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 91 ЗК РСФСР, земельные участки, на которых устанавливаются эти зоны, за исключением первой, у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон. Предприятия, учреждения и организации, в интересах которых устанавливаются зоны с особыми условиями использования земли, обязаны обозначить границы зон специальными информационными знаками.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Положение предусматривает, что в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат следующие природные ресурсы (объекты): месторождения минеральных вод, лечебных грязей, природных газов и пара, имеющих лечебное значение, других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и др.); лечебный климат; рапа лиманов и озер; акватории морей, озер, рек и других водных объектов; пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе; леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения; участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.

Территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, проектов районной планировки и генеральных планов развития территорий.

Статья 13. Обеспечение соблюдения градостроительных требований при размещении объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения

Функционирование объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения играет важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения. В связи с этим Кодекс предусматривает, что состав и структура таких объектов должны предусматриваться в градостроительной документации. Размещаются эти объекты на территории поселения с учетом комплексности застройки и интересов разных групп населения.

Общие вопросы социального обслуживания регулируются Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Закон определяет социальное обслуживание как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 2). Под социальными службами имеются в виду предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.

Статья 4 Закона предусматривает следующие системы социальных служб. Государственная система социальных служб - система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов РФ и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации. К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. Кроме этого, социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица.

В соответствии со ст. 17 Закона к числу учреждений и предприятий социального обслуживания относятся: комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального обслуживания; социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками); геронтологические центры; иные учреждения, предоставляющие социальные услуги. К предприятиям социального обслуживания относятся предприятия, оказывающие населению социальные услуги.

Что касается объектов культуры, то Закон РФ от 9 октября 1992 г., утвердивший Основы законодательства Российской Федерации о культуре, (с изм. от 23 июня 1999 г.) (ст. 48) особо предусматривает, что не допускаются проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. Земельные участки под строительство новых объектов культуры выделяются на приоритетной основе.

Кодекс закрепил также правило о том, что изменение назначения объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения допускается только в том случае, если это не влечет снижения уровня обслуживания населения, который устанавливается в государственных градостроительных нормативах и правилах.

Статья 14. Обеспечение создания систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий

1. Комментируемая статья определяет условия, которые должны учитываться при создании систем инженерной инфраструктуры и благоустройства (озеленения и инженерной подготовки территорий). Такими условиями являются тип поселения и его застройки, а также вид хозяйственной деятельности. В свою очередь, виды систем инженерной инфраструктуры и благоустройства и тем самым ограничения по их эксплуатации отражаются в градостроительной документации и специальных схемах и проектах развития.

Приказом Госстроя России от 7 июня 1999 г. N 139 утвержден Перечень работ, относящихся к социальному и инженерному обустройству территории.

Согласно указанному Перечню, к таким работам относятся:

ведение градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, включая научно-методическое и техническое обеспечение органов архитектуры и градостроительства и их кадастровых служб;

разработка схем зонирования территорий и поселений, схем и проектов развития их инженерной и социальной инфраструктуры, проектов планировки, межевания и застройки частей территорий поселений, правил их землепользования и застройки, иных нормативных документов, регламентирующих использование земель в поселениях, контроль за их использованием;

разработка проектной документации для строительства, реконструкции и благоустройства в поселениях и на межселенных территориях объектов инженерной инфраструктуры (магистральных инженерных сетей и головных сооружений водоснабжения, канализации, тепло-, газо-, электроснабжения, свалок бытовых отходов, мусороперерабатывающих заводов); объектов социального обслуживания населения (просвещения, здравоохранения и социальной защиты), а также благоустройства территорий общего пользования;

выполнение строительно-монтажных работ и благоустройства объектов, указанных выше.

Требования, касающиеся создания систем инженерной инфраструктуры и благоустройства, не исчерпываются содержанием настоящей статьи. Так, п. 2 ст. 17 Кодекса (см. комментарий) регулирует вопросы доступа инвалидов к объектам инженерной инфраструктуры. Пункт 1 ст. 18 Кодекса (см. комментарий) закрепляет право граждан, их объединений и юридических лиц на информацию о благоустройстве территорий и прокладке инженерных коммуникаций. Граждане и юридические лица обязаны не совершать действий, оказывающих вредное воздействие на объекты инженерных инфраструктур и благоустройства (ст. 20) (см. комментарий). Согласно ст. 30 (см. комментарий), при разработке федеральных целевых программ, целевых программ субъектов РФ, местных целевых программ и программ социально-экономического развития территории РФ, территорий субъектов Федерации и территорий муниципальных образований должны учитываться градостроительные требования в части соответствия мероприятий, указанных в данных программах, основным направлениям государственной политики в области градостроительства, в том числе в области развития инженерной инфраструктуры. Пункт 1 ст. 35 Кодекса (см. комментарий) предусматривает, что в генеральном плане городского или сельского поселения должны найти отражение вопросы развития инженерной инфраструктур, меры по защите территории поселения от воздействия инженерной инфраструктуры.

Регулирование создания инженерной инфраструктуры и благоустройства в значительной мере осуществляется посредством зонирования (п. 1 ст. 40, ст. 44; зоны инженерной и транспортной инфраструктур) и установления рекреационных зон (см. комментарий к ст. 45 Кодекса). Пригородные зоны городов рассматриваются в Кодексе (см. комментарий к ст. 49) как территории, предназначенные для размещения инженерной инфраструктуры.

Сведения об объектах инженерной инфраструктуры и о благоустройстве территорий подлежат включению в государственный градостроительный кадастр (п. 5 ст. 54 Кодекса) (см. комментарий).

Наличие объектов инженерной инфраструктуры имеет важное значение для лица, которое намерено осваивать предоставленный ему земельный участок, поэтому при предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков, включающую в себя сведения об обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры.

При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут предъявляться требования о возмещении убытков и иных затрат на перенос сооружений и коммуникаций инженерного оборудования. Обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежит информация о наличии в границах земельного участка объектов инженерной инфраструктуры, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов (п. 1, 4, 6 ст. 56 Кодекса) (см. комментарий).

Параметры инженерного оборудования и благоустройства, согласно п. 1 ст. 58 Кодекса (см. комментарий), отражаются в проектах планировки. Системы инженерного оборудования и благоустройства определяются в проектах застройки (п. 2 ст. 60 Кодекса) (см. комментарий).

Для строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной инфраструктуры могут устанавливаться частные сервитуты в области градостроительства (п. 3 ст. 64 Кодекса) (см. комментарий).

2. В результате эксплуатации систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий не должен наноситься ущерб окружающей среде. В первую очередь это касается водных объектов, используемых для водоснабжения поселений. Порядок охраны источников водоснабжения регулируется водным законодательством. Согласно ст. 133 ВК, использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным. В этих целях должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора.

Действуют Правила охраны поверхностных вод, утвержденные приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г., и Санитарные правила "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" (СанПиН), утвержденные постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 10 апреля 1995 г. N 7.

СанПиН определяет санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения. ЗСО организуются на всех водопроводах, независимо от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основная цель создания и обеспечения режима в ЗСО - санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО. При разработке проекта ЗСО для крупных водопроводов предварительно разрабатывается Положение о ЗСО, содержащее гигиенические основы их организации для данного водопровода.

Определение границ ЗСО и обеспечение комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий зависят от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения. Решение об организации ЗСО должно приниматься на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения должны быть показаны на схеме планировочных ограничений. При выборе источника хозяйственно-питьевого водоснабжения для отдельного объекта возможность организации ЗСО должна определяться на стадии выбора площадки для строительства водозабора.

Проект ЗСО с планом мероприятий должен быть согласован с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора, территориальным органом геологической (при использовании подземных вод) службы, а также с органами коммунального хозяйства и утверждается органом местного самоуправления, на территории которого установлена ЗСО. Когда ЗСО находится на территориях нескольких органов местного самоуправления, проект утверждается соответствующими органами местного самоуправления.

Санитарные мероприятия в пределах первого пояса ЗСО должны выполняться органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов за счет средств, предусмотренных на их строительство и эксплуатацию. В пределах второго и третьего поясов ЗСО - владельцами объектов, оказывающих (или могущих оказать) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения.

Организация разработки проекта ЗСО и выполнение санитарных мероприятий в пределах ее поясов осуществляются органами местного самоуправления. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории ЗСО осуществляется органами и учреждениями государственной санитарноэпидемиологической службы РФ путем разработки и контроля за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, согласования водоохранных мероприятий и контроля качества воды источника. Государственный экологический контроль за выполнением водоохранных мероприятий в пределах второго и третьего поясов ЗСО и составом сбрасываемых сточных вод проводится специально уполномоченными государственными органами и учреждениями РФ в области охраны окружающей природной среды.

Общие нормы, касающиеся охраны почв, содержатся в земельном законодательстве, в частности в Федеральном законе от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Вопросы охраны почв регулируются также Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Статья 21 этого Закона предусматривает санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. В почвах городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должно превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами. Содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. Порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений устанавливаются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанных порядка и условий санитарным правилам. Действуют также Методические указания МУ 2.1.7.730-99 "Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 7 февраля 1999 г.; Санитарные правила и нормы (СанПиН) 2.1.7.728-99 "2.1.7. Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы и Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 января 1999 г. N 2.

Правовая охрана атмосферного воздуха обеспечивается соблюдением требований, предусмотренных Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Экологические требования общего характера, касающиеся охраны окружающей среды от загрязнения производственными и бытовыми отходами, установлены в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Федеральном законе от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Так, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать эффективные меры по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов, соблюдать действующие экологические, санитарно-гигиенические и противоэпидемические нормы и правила. Складирование и захоронение отходов производятся в местах, определяемых решением органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты. Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится с разрешения специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора РФ. Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, что может создать опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды. Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарноэпидемиологического надзора РФ. Нарушение указанных правил влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 54 Закона "Об охране окружающей природной среды").

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1098 утверждена федеральная целевая программа "Отходы". Для предотвращения вредного воздействия на окружающую среду объектов инженерной инфраструктуры принято большое число нормативных правовых актов, в частности СанПиН 2.2.1/2.1.1.984-00 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ от 31 июля 2000 г.; Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления, утвержденные приказом Минприроды России от 21 июля 1994 г. N 01-15/29-2115, и др.

3. Пункт 3 настоящей статьи Кодекса регулирует вопросы создания систем инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии с п. 2 ст. 33 Кодекса (см. комментарий) в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов Федерации определяются основные направления развития инженерной, инфраструктуры регионального и межселенного значения. Пункт 1 ст. 34 Кодекса (см. комментарий) устанавливает, что в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), разрабатываемых в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Федерации, определяются направления развития инженерной инфраструктуры межселенного значения. На уровне субъектов РФ принят ряд законодательных актов, регулирующих порядок создания систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий. Например, в Московской области действует Закон от 29 марта 1996 г. "Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области" (с изм. от 30 сентября 1997 г.).

Закон предусматривает (ст. 4.17), что зеленые насаждения, расположенные в границах городов, поселков и сельских населенных пунктов, являются особо охраняемыми элементами ландшафта. Владельцы земельных участков и руководители предприятий и организаций, расположенных в населенных пунктах, обязаны обеспечивать их сохранность. При застройке отдельных участков, а также прокладке подземных коммуникаций зеленые насаждения должны сохраняться, а поврежденные заменяться равноценными.

Ограниченная вырубка деревьев при реконструкции городов, поселков и сельских населенных пунктов, при размещении новых объектов на залесенных участках допускается в виде исключения путем принятия органами местного самоуправления специального постановления, вынесенного на основании акта обследования зеленых насаждений с участием представителей государственных органов по охране окружающей среды. Кроме того, взамен должно быть посажено не меньшее количество зеленых насаждений.

Объекты инженерного обеспечения для городов и других поселений, транспорта, полигонов, твердых бытовых отходов, карьеров полезных ископаемых должны размещаться в строгом соответствии с отраслевыми схемами и технико-экономическими обоснованиями, являющимися частью Генерального плана развития г. Москвы и Московской области, а также другой утвержденной градостроительной документацией, выполненной в развитие основных положений генерального плана области (ст. 8.1 Закона).

До начала строительства, реконструкции и ремонта подземных коммуникаций и сооружений, дорог, железнодорожных путей, ирригационных систем, а также работ, связанных с разработкой карьеров, бурением скважин, посадкой зеленых насаждений и благоустройством, строительная организация обязана получить в местном органе архитектуры и градостроительства ордер на право земляных работ, который выдается в установленном порядке.

Системы водоснабжения Московской области должны развиваться в соответствии с основным направлением, утвержденным постановлением главы администрации Московской области от 11 февраля 1993 г. N 33/3 "О развитии и повышении надежности систем водоснабжения, улучшении качества питьевой воды в Московской области". Трассы магистральных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов) должны прокладываться вне границ населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений и находиться от них на расстояниях в соответствии со СНИП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы".

Полигоны твердых бытовых отходов и приравненных к ним промышленных отходов относятся к объектам областного значения. Предпроектная и проектная документация на их размещение и строительство должна быть согласована с органами архитектуры и градостроительства, санитарно-эпидемиологического надзора и органами по охране окружающей среды с составлением заключения государственной экологической экспертизы. В зонах влияния действующих и проектируемых полигонов твердых бытовых отходов изыскания должны осуществляться в соответствии с "Временными рекомендациями по проведению геолого-экологических исследований на действующих и проектируемых полигонах твердых бытовых отходов г. Москвы и Московской области", разработанными производственно-геологическим объединением "Центргеология" Мингео СССР в 1989 г.

Информация об имеющихся по Московской области геолого-экологических исследованиях, связанных с размещением и эксплуатацией полигонов для захоронения твердых бытовых отходов и приравненных к ним промышленных отходов, может быть получена застройщиками в органах архитектуры и градостроительства.

Площадь участка, отводимого под полигоны, зависит, как правило, от срока его эксплуатации, который должен быть не менее 15 лет. Размеры земельных участков и санитарно-защитных зон предприятий и сооружений по транспортировке, обезвреживанию и переработке бытовых отходов должны соответствовать СНиП 2.07.01-89. Размещение и строительство объектов сбора, складирования, переработки и захоронения промышленных отходов осуществляются в соответствии с Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденными 15 июля 1994 г.

Схемы теплоснабжения должны разрабатываться в соответствии с Положением о порядке финансирования, разработки, согласования и утверждения схем теплоснабжения городов, других населенных пунктов, промузлов и отдельных предприятий промышленности и сельского хозяйства на территории РСФСР, утвержденным постановлением Госкомархитектуры РСФСР от 9 сентября 1991 г. N 130. Тепловые сети в населенных пунктах должны прокладываться, как правило, подземным способом. На селитебных территориях в сложных планировочных условиях допускается прокладка наземных тепловых сетей при наличии разрешения органа местного самоуправления по согласованию с органами архитектуры и градостроительства (ст. 8, 10 Закона).

В соответствии с Законом г. Москвы от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" (ст. 5) в пределах территорий и участков природного комплекса допускается резервирование земельных участков для проектируемых в соответствии с Генеральным планом развития г. Москвы городских транспортных магистралей и инженерных коммуникаций. На зарезервированных в границах проектных красных линий земельных участках до начала строительства магистралей и коммуникаций сохраняется существующий растительный покров или осуществляется временное озеленение и благоустройство территории, не допускается размещение капитальных или временных зданий и сооружений.

Особое внимание в таком огромном мегаполисе, как Москва, уделяется охране зеленых насаждений. Действует Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений", ст. 8 которого регулирует вопросы защиты зеленых насаждений при градостроительной деятельности. Так, градостроительная деятельность в г. Москве ведется с соблюдением требований по защите зеленых насаждений. Озелененные территории, в том числе зеленые массивы, а также участки земли, предназначенные для развития озелененных территорий, застройке, не связанной с их целевым назначением, не подлежат. При организации строительства на иных участках земли, занятых зелеными насаждениями, предпроектная документация должна содержать оценку зеленых насаждений, подлежащих вырубке. Вред в этих случаях возмещается посредством предварительного внесения платежей за вырубку зеленых насаждений в порядке, установленном этим Законом.

Право собственности на все объекты по завершению строительства оформляется после выполнения озеленения, предусмотренного проектной документацией или условиями согласования, и приемки выполненных работ специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений.

4. Пункт 4 комментируемой статьи Кодекса предусматривает, что развитие систем инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий федерального значения обеспечивают федеральные органы исполнительной власти на основе федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников.

К полномочиям Правительства РФ в области градостроительства, согласно абз. 4 ст. 21 Кодекса (см. комментарий), относятся утверждение и реализация схем и проектов развития инженерной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения. Схемы и проекты подлежат государственной экспертизе градостроительной документации на федеральном уровне (п. 3 ст. 29 Кодекса) (см. комментарий). Проведение государственной экспертизы, согласно абз. 13 ст. 25 Кодекса (см. комментарий), возложено на федеральный орган архитектуры и градостроительства. Этот государственный орган обеспечивает проведение государственной экспертизы градостроительной документации, перечень которой установлен в абз. 2 п. 3 ст. 29 Кодекса (см. комментарий), а также научно-исследовательских работ, схем и проектов развития инженерной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения. Меры по развитию инженерной инфраструктуры федерального значения определяются в Генеральной схеме расселения на территории РФ (п. 1 ст. 31 Кодекса) (см. комментарий). Для разработки и реализации федеральных целевых программ развития инженерной инфраструктуры федерального значения, согласно ст. 69 Кодекса (см. комментарий), используются средства федерального бюджета.

5. Пункт 5 настоящей статьи Кодекса регулирует вопрос о координации деятельности по развитию систем инженерной инфраструктуры и благоустройства на федеральном, региональном и местном уровнях, а также на территориях поселения и межселенных территориях. Для решения этой задачи в консолидированных схемах градостроительного планирования, которые разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории РФ, определяются меры по развитию инженерной инфраструктуры межрегионального и регионального значения (п. 2 ст. 32 Кодекса) (см. комментарий). Кроме того, п. 1 ст. 27 (см. комментарий) относит к компетенции местных органов архитектуры и градостроительства участие в рассмотрении и согласовании схем и проектов развития инженерной инфраструктуры и благоустройства.

6. Пункт 6 ст. 14 Кодекса определяет правовое основание участия лиц, имеющих права на объекты недвижимости, в развитии и эксплуатации систем инженерной инфраструктуры и благоустройства. Таким основанием Кодекс признает соглашение между указанными лицами и органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Это положение развито в законодательстве субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 41 Закона Ленинградской области от 7 июля 1998 г. N 15-оз "Градостроительный кодекс Ленинградской области" договоры о градостроительной деятельности на территории Ленинградской области, в том числе с участием иностранных государств, юридических лиц и граждан, могут заключаться любыми заинтересованными лицами в пределах принадлежащих им прав.

Условия договора о градостроительной деятельности определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом, иными правовыми актами РФ.

Обязательства сторон по договору могут относиться к следующим условиям:

финансирование разработки и реализация градостроительных проектов;

выполнение градостроительных ограничений и условий, включая публичные сервитуты;

условия проведения исследований, изысканий, разработки и согласования проектной документации;

приемка и эксплуатация вводимых объектов;

распределение прибыли;

взаимные расчеты сторон;

прочие условия и обязательства.

Аналогичные нормы предусмотрены в Законе Мурманской области от 29 января 1997 г. N 46-01-ЗМО "Градостроительный Кодекс Мурманской области" (с изм. от 25 марта 1999 г.) (ст. 42 "Градостроительные договоры") и Законе Воронежской области от 23 января 1997 г. N 80-з "О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области" (ст. 43 "Градостроительный договор").

Вопросы инвестиций в сфере градостроительства в г. Москве регулируются рядом распоряжений мэра г. Москвы и постановлений правительства г. Москвы. Так, принято распоряжение мэра г. Москвы от 29 января 1993 г. N 40-РМ "О разработке новых схем управления и взаимодействия организаций строительного комплекса в условиях рыночной экономики". Согласно этому распоряжению (п. 7.1), инвестиционная деятельность в сфере капитального строительства (реконструкции) на территории г. Москвы объектов, не входящих в состав утвержденных инвестиционных программ правительства г. Москвы, осуществляется на основе контрактов. Контракты заключаются заказчиками (или инвесторами, при выполнении ими функций заказчика) с департаментом строительства на строительство (реконструкцию) объектов, расположенных на территориях застройки, отнесенных к компетенции правительства г. Москвы либо заказчиками (или инвесторами) с префектами административных округов и департаментом строительства на строительство (реконструкцию) объектов, расположенных на территориях застройки, отнесенных к компетенции префектур. Содержание контракта определяется конкретными условиями реализации инвестиционного проекта. Контракт на реализацию немуниципальных проектов, как правило, должен содержать обязательства заказчика (или инвестора) по срокам разработки проектно-сметной документации, начала работ на объекте инвестиций и ввода его в эксплуатацию; по предоставлению органами управления правительства г. Москвы информации об инвестиционных намерениях на очередной год и о ходе выполнения обязательств по контракту в виде извещений о намерениях немуниципальных инвесторов в сфере капитального строительства на предстоящий год (до 1 августа текущего года) и информации об итогах их инвестиционной деятельности за истекший год (до 1 февраля текущего года); по уплате неустоек (штрафов, пени) за невыполнение сроков проектирования, строительства и других обязательств по контракту. Оформление и представление проектов контрактов в департамент строительства и префектуру административного округа является обязанностью заказчика (или инвестора).

Действуют также распоряжение мэра г. Москвы от 25 сентября 1997 г. N 767-РМ "О новой редакции инструкций, утвержденных распоряжением мэра г. Москвы от 23 декабря 1996 г. N 617/1-РМ "Об организации конкурсов при реализации инвестиционных программ, финансируемых из городских источников" (с изм. от 2 марта 1998 г.); распоряжение мэра г. Москвы от 28 ноября 1997 г. N 935-РМ "Об утверждении Временного положения об учетной регистрации инвестиционных контрактов и договоров о привлечении финансовых средств в жилищное строительство в г. Москве"; распоряжение мэра г. Москвы от 7 июня 1999 г. N 546-РМ "О создании Городской межведомственной комиссии по инвестиционным контрактам (договорам) при строительстве, реконструкции и комплексном капитальном ремонте жилья (Инвестиционная комиссия)" (с изм. от 28 сентября 1999 г.); распоряжение мэра г. Москвы от 28 декабря 1999 г. N 1510-РМ "Об утверждении Временного положения о порядке определения и подтверждения затрат, подлежащих компенсации бывшим инвесторам при расторжении инвестиционных контрактов и передаче объектов для финансирования из городских источников"; распоряжение мэра г. Москвы от 3 марта 1999 г. N 170-РМ "Об утверждении Положения о Городской конкурсной комиссии по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных градостроительных проектов и порядке проведения конкурсов на территории Центрального административного округа" (с изм. и доп. от 9 ноября 1999 г.); постановление Правительства г. Москвы от 27 апреля 1999 г. N 361 "Об утверждении Методики по выбору организации-исполнителя подрядных торгов для подготовки и проведения конкурсов при реализации инвестиционных программ Правительства Москвы" и др.

Распоряжением мэра г. Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ "О Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве" предусмотрено, что основанием для получения права на строительство, реконструкцию объекта и оформления имущественно-земельных отношений с заказчиком, определяемым Городской (окружной) конкурсной комиссией, является правовой акт городской администрации и инвестиционный контракт, оформленные в соответствии с комплектом конкурсной документации, выполненной на основании утвержденной программы строительства.

9 апреля 1999 г. было принято распоряжение мэра г. Москвы N 329-РМ "Об участии инвесторов в реализации городских программ комплексной реконструкции инженерных сетей и сооружений центральной части Москвы". Этим распоряжением в целях создания развитой системы инженерного обеспечения центральной части Москвы, а также формирования механизма участия инвесторов в строительстве и реконструкции городских инженерных сетей и сооружений были утверждены Временное распределение затрат между городом и инвестором-застройщиком при инженерном обеспечении строящихся (реконструируемых) объектов, расположенных в Центральном административном округе, для определения размера долевого участия инвестора-застройщика в проектировании и строительстве внеплощадочных (городских) коммуникаций, развитии городских инженерных сетей и Порядок определения участия инвесторов в реализации городских программ комплексной реконструкции инженерных сетей и сооружений центральной части Москвы.

Указанные нормативные акты предусматривают, что решение о размере долевого участия, подлежащего оплате инвестором-застройщиком, и условиях по инвестированию и строительству (реконструкции) городских внеплощадочных объектов инженерии принимается уполномоченным должностным лицом - префектом Центрального административного округа по согласованию с Управлением инвестиционной политики и финансирования из городских источников и департаментом экономической политики и развития г. Москвы. Принятое решение оформляется распоряжением префекта, согласованным с инвестором-застройщиком.

На основе такого распоряжения в месячный срок с инвестором-застройщиком заключается договор по инвестированию и строительству (реконструкции) городских внеплощадочных объектов инженерии, обеспечивающих своевременное присоединение построенного (от реконструируемого) объекта инвестора-застройщика к городским инженерным сетям. В договоре определяются инвестор, заказчик и подрядчик работ по строительству (реконструкции) городских объектов инженерии в установленные сроки, указываются сроки представления заказчиком заявки для включения объекта инженерии отдельным титулом в Городскую инвестиционную программу в целях обеспечения соответствующего контроля и статистической отчетности согласно установленному в городе порядку.

Отдельные вопросы инвестиций в градостроительство урегулированы законами Москвы. Действуют Закон г. Москвы от 9 декабря 1998 г. N 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы" (с изм. от 1 декабря 1999 г.); Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве"; Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве"; Закон г. Москвы от 21 октября 1998 г. N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы".

Приняты также законодательные акты, основной целью которых является создание правовой основы для привлечения инвестиций в градостроительство и обеспечение прав инвесторов. Примером может служить Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. N 30 "О территориальной единице с особым статусом "Московский международный деловой центр "Москва-Сити" (с изм. от 12 апреля 2000 г.), ст. 1 которого следующим образом определяет территориальную единицу с особым статусом (ТЕОС) "Московский международный деловой центр "Москва-Сити". ТЕОС "Москва-Сити" представляет собой имеющую особый порядок управления и правовой статус единицу территориального устройства г. Москвы, где для российских и иностранных предпринимателей и инвесторов применяются специальные формы стимулирования предпринимательской деятельности. Статус ТЕОС "Москва-Сити" определяется для создания и развития делового центра и городских объектов инженерно-транспортной инфраструктуры.

Статья 15. Создание условий доступности мест работы и отдыха, центров социально-культурного обслуживания

1. В п. 1 настоящей статьи сформулировано правило о том, что территории поселений должны обеспечиваться транспортными сооружениями и коммуникациями. Транспортная инфраструктура может находиться в государственной и муниципальной собственности и ее развитие определяется в градостроительной документации специальными схемами и проектами развития.

Эти общие положения развиты в иных статьях Кодекса. Так, ст. 30 (см. комментарий), которая посвящена основным градостроительным требованиям, предъявляемым к разработке федеральных целевых программ, целевых программ субъектов РФ, местных целевых программ и программ социально-экономического развития территории РФ, территорий субъектов Федерации и территорий муниципальных образований, предусматривает необходимость соответствия мероприятий, указанных в этих программах, основным направлениям государственной политики в области градостроительства, в том числе в области развития транспортной инфраструктуры, а также обеспечения условий для доступа инвалидов к объектам транспорта.

Один из важных принципов создания и функционирования транспортной инфраструктуры - создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам транспортной инфраструктуры (ст. 17 Кодекса) (см. комментарий).

Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и организации создают условия беспрепятственного пользования воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта. Для решения этой проблемы предусмотрено, что разработка проектной документации для объектов транспортной инфраструктуры без учета обеспечения условий для беспрепятственного доступа инвалидов к этим объектам и использования таких объектов инвалидами не допускается.

В целях обеспечения реального участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности ст. 18 Кодекса (см. комментарий) предусматривает, что указанные лица имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о строительстве, реконструкции, прокладке транспортных коммуникаций.

Статья 20 Кодекса (см. комментарий) обязывает граждан и юридических лиц не совершать действия, оказывающие вредное воздействие на объекты транспортной инфраструктуры.

Сведения об объектах транспортной инфраструктуры, согласно ст. 54 Кодекса (см. комментарий), включаются в государственный градостроительный кадастр. Наличие транспортной системы - один из важных факторов, который определяет ценность земельного участка, поэтому ст. 56 Кодекса (см. комментарий) устанавливает правило, согласно которому при предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают информацию о градостроительных требованиях, предъявляемых к использованию земельных участков, в состав которой включаются сведения об обеспечении земельных участков объектами транспортной инфраструктуры.

Обязательному включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских поселениях, подлежит информация о наличии в границах земельного участка объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в муниципальной или государственной собственности, с указанием их параметров и ограничений на использование указанных объектов. При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут предъявляться требования о возмещении убытков и иных затрат на перенос сооружений и коммуникаций транспорта, строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

Статья 64 Кодекса (см. комментарий) допускает возможность установления частного сервитута в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком, иными объектами недвижимости для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры.

2. Развитие транспортных коммуникаций должно быть увязано с улично-дорожной сетью. Это условие должно быть отражено при проектировании и строительстве поселений. В связи с этим в проектах застройки земельных участков, кварталов, микрорайонов городских и сельских поселений должна определяться организация движения транспортных средств и пешеходов (ст. 60) (см. комментарий). Правовым средством обеспечения соблюдения требований градостроительного законодательства о создании условий доступности мест работы и отдыха, центров социально-культурного обслуживания является государственная экспертиза градостроительной документации (ст. 29 Кодекса) (см. комментарий). Так, на федеральном уровне проводится государственная экспертиза градостроительной документации в отношении схем и проектов развития транспортной инфраструктуры федерального значения в части соблюдения градостроительных требований.

Территориальными органами государственной экспертизы градостроительной и проектной документации выполняется государственная экспертиза схем и проектов развития транспортной инфраструктуры.

К числу полномочий федерального органа архитектуры и градостроительства ст. 25 Кодекса (см. комментарий) относит обеспечение проведения государственной экспертизы схем и проектов развития транспортной инфраструктуры федерального значения. В компетенцию органов архитектуры и градостроительства субъектов РФ, согласно ст. 26 Кодекса (см. комментарий), входит обеспечение государственной экспертизы схем и проектов развития транспортной инфраструктуры, не имеющих федерального значения.

Местные органы архитектуры и градостроительства участвуют в рассмотрении и согласовании схем и проектов развития транспортной инфраструктуры соответствующего субъекта РФ (ст. 27 Кодекса) (см. комментарий). Зоны транспортной и инженерной инфраструктуры выделяются, согласно ст. 40 Кодекса (см. комментарий), в процессе территориального зонирования. Правовой режим таких зон установлен в ст. 44 Кодекса (см. комментарий). Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования.

3. Вопросы создания и развития систем транспортной инфраструктуры на уровне субъектов РФ отражаются в консолидированных схемах градостроительного планирования, которые разрабатываются в соответствии с Генеральной схемой расселения на территории Российской Федерации. В консолидированных схемах определяются меры по развитию транспортной инфраструктуры межрегионального и регионального значения (ст. 32) (см. комментарий). В соответствии со ст. 32 Кодекса (см. комментарий) в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов Федерации и частей территорий субъектов РФ также определяются основные направления совершенствования системы транспортной инфраструктуры регионального и межселенного значения.

В территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), разрабатываемых в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта РФ, определяются направления развития транспортной инфраструктуры межселенного значения (ст. 34) (см. комментарий). В генеральном плане городского или сельского поселения определяются меры по развитию транспортной инфраструктуры (ст. 35) (см. комментарий).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 22 Кодекса (см. комментарий) относятся утверждение и реализация схем и проектов развития транспортной инфраструктуры. В ведении муниципальных образований, согласно ст. 23 Кодекса (см. комментарий), находятся утверждение и реализация схем и проектов развития транспортной инфраструктуры территории. Согласно ст. 31 Кодекса (см. комментарий), в Генеральной схеме расселения на территории РФ должны определяться в том числе меры по развитию транспортной инфраструктуры федерального значения. В связи с этим ст. 21 Кодекса (см. комментарий) наделяет Правительство РФ полномочием утверждать и реализовывать Основные положения Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основные положения схем градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, а также схемы и проекты развития транспортной инфраструктуры федерального значения.

Порядок и условия участия собственников, владельцев, пользователей и арендаторов объектов недвижимости в сфере развития и эксплуатации транспортной инфраструктуры в целом аналогичны установленному порядку участия этих лиц применительно к сфере инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий (см. комментарий к ст. 14 Кодекса).

Статья 16. Обеспечение соблюдения градостроительных требований к использованию гражданами и юридическими лицами земельных участков

Настоящая статья определяет градостроительные требования, связанные с застройкой земельных участков и адресованные лицам, имеющим соответствующие права на земельные участки. Содержание этих требований заключается в том, что должны соблюдаться разрешенное использование земельного участка (см. комментарий к ст. 1), градостроительный регламент, который предусмотрен правилами застройки (см. комментарий к ст. 1 и 39), а также красные линии, установленные проектами планировки (см. комментарий к ст. 1 и 58).

Кроме того, в процессе градостроительной деятельности лица, обладающие правами на земельные участки, должны выполнять обязанности, которые возлагаются на них ст. 20 Кодекса (см. комментарий) и условиями режима соответствующей территориальной зоны, в составе которой находится земельный участок, например жилой, общественно-деловой зон и т.д. (см. комментарий к ст. 41 и 42). Должны быть также выполнены требования ст. 61 Кодекса (см. комментарий) о строительстве, реконструкции, капитальном строительстве зданий, строений и сооружений на основе проектной документации, а также требования ст. 62 (см. комментарий) о необходимости получения разрешения на строительство. Для осуществления градостроительной деятельности могут быть также установлены сервитуты (см. комментарий к ст. 64).

В законодательстве субъектов РФ указанные выше требования, которые имеют общий характер, развиваются и детализируются. Так, в соответствии со ст. 14 Градостроительного кодекса Ленинградской области 1998 г. градостроительная деятельность на земельном участке, связанная с изменением функционального (целевого) назначения участка, зданий, сооружений, реконструкцией, расширением, капитальным ремонтом существующих, строительством новых зданий и сооружений, инженерно-транспортных коммуникаций, вырубкой зеленых насаждений, изменением действующих сервитутов, должна соответствовать правоустанавливающим документам на владение, пользование земельным участком; регламенту градостроительного паспорта; индивидуальным актам градорегулирования, полученным заказчиком (застройщиком) участка; согласованному в установленном порядке проекту на строительство объектов; правилам застройки земельных участков; нормативным документам в строительстве.

В соответствии со ст. 18 указанного Кодекса собственник недвижимости, а также лица, обладающие недвижимостью на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, имеют право:

владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им недвижимым имуществом;

возводить (сносить) на принадлежащем земельном участке жилые дома, другие объекты, осуществлять реконструкцию и капитальный ремонт существующих зданий, сооружений и подземных сетей, разрешать строительство на своем участке другим лицам в рамках регламента градостроительного паспорта земельного участка и в соответствии с правилами градорегулирования;

совершать по своему усмотрению в отношении принадлежащего ему недвижимого имущества любые другие действия, не противоречащие действующему законодательству и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Что касается арендатора недвижимости, то он выполняет градостроительную деятельность в отношении переданного в аренду объекта недвижимости в соответствии с законодательством и договором аренды.

Инвестиционные условия договора аренды (права на неотделимые улучшения арендованного имущества, в том числе на строительство новых, реконструкцию, расширение, капитальный ремонт, реставрацию существующих зданий, сооружений, инженерно-транспортных коммуникаций, благоустройство земельного участка, осуществление иных видов градостроительной деятельности) должны соответствовать регламенту градостроительного паспорта земельного участка и правилам градорегулирования. Договор аренды подлежит государственной регистрации (ст. 19).

Градостроительный кодекс Ленинградской области (ст. 38) предусматривает необходимость получения градостроительного паспорта земельного участка. Так, градостроительный паспорт имеет единую для всей территории Ленинградской области форму и оформляется органами архитектуры и градостроительства в соответствии с их компетенцией с привлечением органов государственного контроля и надзора, инженерных служб, иных заинтересованных организаций. Оформление градостроительного паспорта, внесение в него изменений осуществляются в соответствии с правилами оформления градостроительного паспорта земельного участка, утверждаемыми губернатором Ленинградской области. Градостроительный паспорт оформляется за счет средств землепользователя.

Градостроительный паспорт земельного участка оформляется для: юридических лиц при предоставлении земельных участков из состава земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности для градостроительной деятельности, при намерении осуществить градостроительную деятельность на ранее предоставленных земельных участках; при переоформлении прав на земельные участки по фактическому землепользованию; при намерении продать земельный участок иному юридическому лицу или гражданину;

граждан при предоставлении земельных участков для любых видов строительства из состава земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности; при передаче (продаже) прав на земельный участок другим гражданам и юридическим лицам; при намерениях вести градостроительную деятельность на принадлежащих им участках, за некоторыми исключениями.

Градостроительный паспорт не оформляется для земельных участков, используемых или предназначенных для строительства индивидуальных жилых домов, дач и садовых домиков.

При передаче (продаже) прав на такие земельные участки другим гражданам, оформлении в собственность земельных участков, ранее предоставленных гражданам в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) пользование или аренду, в "Свидетельство на право собственности на землю" вносятся ограничения и сервитуты, в том числе градостроительные. Градостроительная деятельность на этих земельных участках осуществляется в соответствии с ограничениями и сервитутами, указанными в "Свидетельстве на право собственности на землю", и правилами землепользования и застройки земельных участков. Градостроительная деятельность собственника, пользователя, арендатора земельного участка с нарушением градостроительного регламента и сервитутов, установленных в градостроительном паспорте, а также ограничений и сервитутов, внесенных в "Свидетельство на право собственности на землю", не допускается.

Требование о выдаче градостроительного паспорта земельного участка предусмотрено также ст. 41 Закона Воронежской области от 23 января 1997 г. N 80-з "О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области" и ст. 37 Градостроительного кодекса Томской области от 23 октября 1998 N 189.

Закон Тюменской области от 24 марта 1999 г. N 524 "Градостроительный устав Тюменской области" (ст. 30) также предусматривает градостроительные требования к использованию земельных участков в поселениях. Собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельного участка, осуществляющие на основании разрешения на строительство земляные, инженерные, строительные и иные работы, несут ответственность за проведение этих работ на земельном участке, соблюдение правил техники безопасности, размещения временных построек и сооружений, складирования и транспортировки строительных материалов и грузов, а также за соблюдение условий присоединения к инженерным сетям и совместной их эксплуатации.

При выполнении всех видов ремонтно-реставрационных работ на зданиях, признанных в установленном порядке памятниками истории и культуры, должна быть сохранена историко-культурная ценность самого здания и окружающей застройки, включая многолетние зеленые насаждения и элементы благоустройства территории. Эти требования конкретизируются в документах, предусмотренных действующим законодательством об охране памятников истории и культуры и в строительном паспорте, выдаваемом соответствующими органами архитектуры и градостроительства. Условия строительства, расширения и реконструкции зданий и сооружений устанавливаются в соответствии с инвестиционными проектами, исходя из возможности пользования природными ресурсами, иными объектами недвижимости, а также из градостроительной ситуации.

Условия застройки, которые конкретизируются в архитектурно-планировочном задании, включают также:

целевое использование земельного участка;

соблюдение интересов собственников, владельцев, пользователей и арендаторов смежных участков и других субъектов градостроительной деятельности;

обеспечение беспрепятственного доступа к объектам общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент выдачи разрешения на строительство и которые будут созданы в будущем в соответствии с утвержденной градостроительной и архитектурно-строительной документацией;

обеспечение возможности доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры;

проведение работ по защите территорий от опасных природных и техногенных

процессов и явлений; обеспечение требований рационального землепользования, благоустройства и озеленения территорий, охраны природы, использования и сохранения историко-культурного наследия;

обеспечение возможности размещения на земельном участке межевых знаков и при необходимости - пунктов государственной геодезической сети.

Органы местного самоуправления в пределах компетенции определяют:

режим использования территорий, форму земельных отношений, ограничения пользования земельными участками и иной недвижимостью в соответствии с законодательством;

общественные сервитуты;

порядок и сроки осуществления мер по ликвидации ранее допущенных экологических нарушений, мероприятий, связанных с созданием санитарно-защитных зон от промышленных предприятий и иных производственных объектов, и правила соблюдения требований безопасного проживания населения;

долевое участие предприятий, учреждений, организаций, других юридических и физических лиц в жилищном, культурно-бытовом и коммунальном строительстве, охране окружающей природной среды, благоустройстве и содержании территорий.

Предприятия, учреждения, иные юридические лица, граждане и их объединения должны строго соблюдать красные линии застройки, линии регулирования застройки и иные ограничения, предусмотренные градостроительной документацией, строительными нормами и правилами. Юридические и физические лица, нарушившие градостроительные нормативы и правила, правила застройки, обязаны в сроки, установленные органами местного самоуправления, ликвидировать эти нарушения своими силами и за свой счет.

Отвод земельных участков под все виды строительства на территории поселения и утвержденной в установленном порядке пригородной зоны, перенос проектов на местность, проверка осей зданий и высотных отметок, ведение опорных планов территорий поселений, дежурных планов застройки, атласов подземных коммуникаций и выработок, ведение исполнительных съемок, хранение в соответствии с установленным порядком материалов всех топографо-геодезических и инженерно-геологических изысканий и других наблюдений, градостроительного кадастра, мониторинга среды поселений осуществляются соответствующими органами в пределах их компетенции.

При строительстве, расширении и реконструкции объектов застройщики обязаны своими силами и за свой счет перенести в установленные органами местного самоуправления сроки на новую трассу надземные и подземные коммуникации, попадающие под строительство, а также снести (перенести) строения, препятствующие строительству и прокладке автомагистралей, проездов, дорог, других транспортных и инженерных коммуникаций и устройств или проведению работ по благоустройству территории и рекультивации земель. Все проектные разработки по подземным коммуникациям и сооружениям в поселениях, а также работы по уточнению их положения на местности выполняются под контролем соответствующих органов архитектуры и градостроительства и эксплуатирующих организаций и служб. Ремонтно-строительные и иные работы в зонах охраны памятников истории и культуры регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, Тюменской области, а также нормативными актами органов местного самоуправления и утвержденной в установленном порядке градостроительной и архитектурно-строительной документацией. Определение границ зон охраны памятников истории и культуры, режима их содержания и использования, а также их утверждение производятся в соответствии с законодательством об охране памятников истории и культуры.

Размещение строительства на территориях, не обеспечивающих экологически безопасное развитие поселений и их систем, не допускается.

При предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают следующие исходные данные о градостроительных требованиях к использованию земельных участков:

местоположение земельных участков;

проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий;

разрешенное использование земельных участков;

обеспеченность земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Органы местного самоуправления могут устанавливать при предоставлении земельных участков следующие требования к их использованию: возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соблюдение сроков строительства объектов недвижимости; благоустройство территорий общего пользования.

Соответствующие органы архитектуры и градостроительства выдают архитектурно-планировочные задания на проектирование, строительные паспорта земельных участков, учитывающие требования органов по земельным ресурсам и землеустройству, по охране окружающей среды и природным ресурсам, санитарно-эпидемиологического надзора и других органов государственного надзора и контроля и обязательные для исполнения всеми субъектами градостроительной деятельности на данной территории.

При предоставлении земельного участка для строительства к свидетельству прилагаются строительный паспорт и другие исходные данные для проектирования, подготовка которых осуществляется соответствующими органами архитектуры и градостроительства совместно с органами по земельным ресурсам и землеустройству, органами санитарно-эпидемиологического надзора, экологии и природопользования, охраны памятников истории и культуры и другими заинтересованными организациями за счет средств застройщика (инвестора).

Строительный паспорт земельного участка содержит архитектурно-планировочное задание, ситуационный план, данные о границах, размерах, местоположении земельного участка, экологических и инженерно-геологических условиях, уровне инженерного благоустройства территории и состоянии инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектах культурного и исторического значения, сервитуты и другие исходные материалы для проектирования.

Органы архитектуры и градостроительства, государственного архитектурно-строительного надзора, другие специально уполномоченные государственные органы, контролирующие использование и охрану земель и иных природных ресурсов, памятников истории и культуры, приостанавливают строительные и ремонтно-реконструктивные работы, выполняемые с нарушением действующего законодательства.

Физические и юридические лица, заинтересованные в предоставлении, оформлении (переоформлении) прав на землю, обращаются в орган исполнительной власти области или орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков.

Перечень документов, представляемых застройщиком вместе с заявлением, порядок их рассмотрения определяются нормативными актами РФ и Тюменской области. Орган исполнительной власти области или органы местного самоуправления обеспечивают силами специализированных служб подготовку и выдачу необходимых материалов и документов о предоставлении земельных участков для проектирования и возведения объектов недвижимости в установленные сроки. Предоставление земельного участка оформляется решением органа исполнительной власти области или органа местного самоуправления и удостоверяется документом, подтверждающим право на земельный участок (свидетельство, государственный акт, договор аренды), оформленным и зарегистрированным в установленном порядке. Процедура предоставления и оформления прав на землю, включая порядок проведения конкурса (тендера), аукциона, устанавливается соответствующим органом местного самоуправления в правилах планировки и застройки города, иного поселения.

Статья 17. Создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур

Комментируемая статья устанавливает требования применительно к сфере градостроительства, выполнение которых должно обеспечить беспрепятственный доступ инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Юридическое понятие "инвалид" содержится в ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. от 17 июля 1999 г.). Инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. В зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория "ребенок-инвалид". Лицо признается инвалидом Государственной службой медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством РФ.

Понятие социальной защиты инвалидов раскрывается в ст. 2 этого Закона. Социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Важным элементом данной системы является обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Так, к компетенции федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся, в частности, определение государственной политики в отношении инвалидов и установление норм и правил, обеспечивающих доступность для инвалидов среды жизнедеятельности; определение соответствующих сертификационных требований (ст. 4 Закона). К компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области социальной защиты инвалидов (ст. 5) отнесено полномочие по реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Федерации.

Статья 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" регулирует вопросы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры. Согласно этой статье Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности создают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) условия для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям; для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

Проведение мероприятий по приспособлению объектов социальной и производственной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами осуществляется в соответствии с федеральными и территориальными целевыми программами, утвержденными в установленном порядке. Разработка проектных решений на новое строительство зданий, сооружений и их комплексов без согласования с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и учета мнения общественных объединений инвалидов не допускается. Если действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов, собственниками этих объектов должны осуществляться по согласованию с общественными объединениями инвалидов меры, обеспечивающие удовлетворение минимальных потребностей инвалидов.

Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие транспортное обслуживание населения, обеспечивают оборудование специальными приспособлениями транспортных средств, вокзалов, аэропортов и других объектов, позволяющими инвалидам беспрепятственно пользоваться их услугами.

Места для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения предоставляются инвалидам вне очереди вблизи места жительства с учетом градостроительных норм. Инвалиды освобождаются от арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании. На каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства. Инвалиды пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно.

Закон предусматривает также меры ответственности за неисполнение обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры (ст. 16). Так, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, не выполняющие предусмотренные указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ меры по приспособлению действующих средств транспорта, связи, информации и других объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, отчисляют в соответствующие бюджеты средства, необходимые для удовлетворения потребностей инвалидов, в порядке и размерах, устанавливаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления при участии общественных объединений инвалидов. Указанные средства используются целевым назначением только на осуществление мероприятий по приспособлению объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами.

Особо следует отметить предусмотренную п. 3 ст. 17 Кодекса новеллу о том, что решения вопросов, касающихся интересов инвалидов, принятые без участия полномочных представителей общественных объединений инвалидов, могут быть признаны судом недействительными.

Статья 18. Участие граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности

1. Нормы данной статьи - один из самых важных элементов механизма реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, закрепленного в ст. 7 Кодекса (см. комментарий), согласно которой осуществление такого права гражданина предусматривает участие граждан и общественных объединений в градостроительной деятельности. Конституция РФ в ст. 24 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ст. 29 Конституции). Согласно ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Эти конституционные нормы и соответственно нормы Кодекса реализуются путем выполнения требований Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", а также ряда иных законодательных актов.

Так, Закон предусматривает, что граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам - основа осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни (ст. 12).

Ранее, еще до принятия указанного выше Закона, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (ст. 13) предоставил экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, право требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны.

Аналогичное право закреплено в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Согласно ст. 8 Закона, граждане в соответствии с законодательством РФ имеют право получать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания. В Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" специально урегулированы вопросы, касающиеся информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении (ст. 14). Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция открыты и общедоступны, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа. Информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

Создан Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Он формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Действует постановление Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении".

Согласно ст. 16 Закона, юридические лица независимо от организационно-правовых форм и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, обязаны предоставлять данную информацию в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях в порядке, установленном Правительством РФ. Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утверждено постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128.

Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров в соответствии с указанным Федеральным законом и законодательством РФ об охране окружающей природной среды (ст. 17). Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды утверждено постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425.

Право на информацию о факторах, влияющих на состояние здоровья, установлено также в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (с изм. от 20 декабря 1999 г.). Так, согласно ст. 19 Основ, граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется местной администрацией через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Право граждан и общественных объединений на получение информации закреплено и в Федеральном законе от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", ст. 23 которого гласит, что граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению безопасности.

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (с изм. от 10 февраля 1997 г.) организации, в том числе общественные организации (объединения), и граждане имеют право в установленном законодательством РФ порядке запрашивать и получать от соответствующих органов исполнительной власти, организаций в пределах их компетенции информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Граждане имеют право бесплатно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории РФ (ст. 13).

В законодательстве определен правовой режим информации, которую граждане, их объединения и юридические лица могут использовать для получения необходимых им сведений для защиты своих прав.

Так, Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" установил в ст. 10, что государственные информационные ресурсы РФ открыты и общедоступны. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Такая информация по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.

Запрещено относить к информации с ограниченным доступом:

законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;

документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением отнесенных к государственной тайне;

документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (с изм. от 6 октября 1997 г.). Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ (ст. 2).

Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 (с изм. от 24 января 1998 г.). Сведения, составляющие государственную тайну, недоступны для ознакомления в отличие от служебной и коммерческой тайны.

В ст. 139 ГК РФ сформулированы понятия служебной и коммерческой тайны. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 утвержден Перечень сведений конфиденциального характера. Информация такого рода должна быть представлена для ознакомления гражданам, их объединениям и юридическим лицам, если она необходима им для защиты прав, предусмотренных Градостроительным кодексом.

2. Пункт 2 настоящей статьи Кодекса возлагает на соответствующие органы обязанность информировать граждан, их объединения и юридических лиц о градостроительной деятельности.

Так, органы государственной власти субъектов РФ информируют население о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства (см. комментарий к ст. 22). Статья 23 Кодекса (см. комментарий) относит к предметам ведения местного самоуправления информирование населения о принимаемых и принятых решениях в области градостроительства, а также организацию и проведение референдумов по вопросам в области градостроительства. Федеральный орган архитектуры и градостроительства, согласно ст. 25 Кодекса (см. комментарий), осуществляет информационное обеспечение граждан и иных органов в области градостроительной деятельности. В свою очередь, органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ осуществляют информационное обеспечение граждан и местных органов архитектуры и градостроительства в области градостроительной деятельности (см. комментарий ст. 26 Кодекса). Местные органы архитектуры и градостроительства информируют население о состоянии среды жизнедеятельности и намерениях о ее изменении (см. комментарий к ст. 27 Кодекса).

Решение органов государственной власти и органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации любого вида подлежат опубликованию (см. комментарий к ст. 28).

Обязанность представления информации содержится и в иных законодательных актах. Например, обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и администраций организаций оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них предусмотрена Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 6).

Источником информации о градостроительной деятельности может служить, согласно ст. 54 Кодекса (см. комментарий), государственный градостроительный кадастр. Сведения государственного градостроительного кадастра, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, общедоступны и предоставляются в порядке, определенном законодательством РФ в области информационных процессов, информатизации и защиты информации.

3. В случае непредоставления информации, несвоевременной, неполной или недостоверной информации граждане вправе обратиться в суд. Эта процедура регулируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14 декабря 1995 г.). Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы (ст. 1).

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Кроме того, граждане вправе обжаловать бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой указанные выше последствия.

Очень важно требование Закона о том, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений) (ст. 2 Закона).

В ст. 4 Закона урегулирован порядок подачи жалобы. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Установлены следующие сроки обращения в суд с жалобой: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Согласно ст. 7 Закона по результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 Закона последствиям. Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, то он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ. Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством РФ (ст. 8). Следует также отметить, что в соответствии со ст. 66 Кодекса (см. комментарий) предоставление недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности или непредоставление такой информации влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

4. Кодекс определяет формы обсуждения, внесения предложений и участия в подготовке решений в области градостроительной деятельности граждан и их объединений. К ним относятся участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, требования рассмотрения предложений. В Кодексе имеются нормы, которые специально определяют процедуры выявления мнения населения по поводу тех или иных действий соответствующих органов, которые могут затронуть его интересы.

Например, по общему правилу, порядок обсуждения разрабатываемой градостроительной документации любого вида с участием населения устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 28). Согласно ст. 36 Кодекса (см. комментарий), утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются при изменении черты указанных поселений и муниципальных образований.

Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке данных правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления (см. комментарий к ст. 39 Кодекса). Статья 58 Кодекса (см. комментарий) предусматривает, что проект планировки подлежит опубликованию, обсуждению с населением и утверждается органами местного самоуправления с учетом результатов такого обсуждения. Проекты застройки, разработанные по заказу органов местного самоуправления, утверждаются указанными органами в порядке, установленном законодательством РФ, с учетом мнения населения (см. комментарий к ст. 60).

Нарушение прав граждан на участие в обсуждении градостроительной документации в соответствии со ст. 66 Кодекса (см. комментарий) влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Для обеспечения более эффективной защиты прав граждан ст. 19 Кодекса (см. комментарий) устанавливает правило о том, что профессионально-творческие организации (объединения) имеют право представлять и защищать права и законные интересы участников таких организаций и(или) других граждан. Следует также отметить значение независимой экспертизы градостроительной документации, реализация которой может привести к нарушению права на благоприятную среду жизнедеятельности. Такую экспертизу могут проводить сами граждане и их объединения до момента утверждения градостроительной документации. Результаты независимой экспертизы могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключения государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

5. Наряду с возможностью использования судебного порядка разрешения споров комментируемая статья устанавливает административный порядок их рассмотрения. Так, ст. 22 Кодекса (см. комментарий) относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ разрешение споров в области градостроительной деятельности в пределах своей компетенции. К предметам ведения местного самоуправления относится разрешение споров в области градостроительной деятельности (см. комментарий к ст. 23). Органы местного самоуправления, согласно ст. 39 Кодекса (см. комментарий), вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.

6. В п. 6 ст. 18 Кодекса конкретизированы основания предъявления в суд или арбитражный суд исковых требований и жалоб гражданами и их объединениями (юридическими лицами) и жалоб, подлежащих рассмотрению в административном порядке. Исковые требования могут быть предъявлены в суд общей юрисдикции в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, а в арбитражный суд - в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. В некоторых случаях Кодекс (см. комментарий к ст. 39) дополнительно предусматривает возможность обращения в суд за защитой нарушенных прав. Например, правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены.

7. В субъектах РФ приняты законы, цель которых - регулирование процедуры защиты прав граждан в сфере градостроительства. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве". Закон устанавливает права и обязанности физических и юридических лиц, а также органов власти и (или) должностных лиц городской администрации по согласованию их законных интересов в процессе подготовки и принятия органами власти и (или) должностными лицами городской администрации правовых актов, обеспечивающих реализацию градостроительных решений, регламентирует порядок информирования граждан о возможной реализации градостроительных проектов, устанавливает особенности процедуры опросов граждан по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости на территории Москвы.

В соответствии со ст. 2 Закона граждане, проживающие в г. Москве и достигшие 18-летнего возраста, имеют право участвовать в процессе разработки предложений и подготовки проектов градостроительных решений до принятия органом власти или должностным лицом городской администрации правового акта о реализации конкретного архитектурно-строительного проекта.

При реализации градостроительных решений граждане имеют право на:

получение от органов власти г. Москвы и районов г. Москвы достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории в порядке, установленном законодательством;

независимую экспертизу градостроительных проектов за счет собственных средств, в том числе техническую и экологическую;

участие в обсуждении градостроительных планов и проектов развития территории до их утверждения органом власти района или администрацией г. Москвы. Участие граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по иным вопросам, связанным с использованием городской территории, определено в соответствии с Порядком участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий, утвержденным распоряжением мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ.

В Законе определены приоритетные задачи развития территорий. К ним относятся: строительство школ, детских садов, поликлиник, спортивных сооружений и других объектов социальной инфраструктуры; развитие торговой сети, строительство предприятий бытового обслуживания и общественного питания; строительство жилых домов, в том числе социального использования, гостиниц, мотелей; развитие инженерной и транспортной инфраструктуры, в том числе тепловых узлов, телефонных станций, многоэтажных и подземных автостоянок и гаражей, устройство транспортных развязок; строительство театров, кинотеатров, клубов и других учреждений культуры; реконструкция и реставрация памятников истории и культуры, восстановление церквей и молельных домов; комплексное благоустройство территории; вывод с территории экологически вредных предприятий и производств; расчистка завалов и пустырей, ликвидация свалок; вывод с территории складских помещений и оптовых торговых предприятий и др.

На основе выявленных интересов граждан по месту жительства и на уровне района, при отсутствии противоречий с городскими градостроительными программами и планами, мэр Москвы или по его поручению правительство Москвы принимает решение о сохранении или изменении приоритета архитектурно-строительного проекта или градостроительной программы.

Органы власти и (или) должностные лица городской администрации обязаны до принятия правовых актов о реализации градостроительного проекта проинформировать граждан, проживающих в границах территорий, соответствующих градостроительному приоритету градостроительного проекта, о предполагаемой реализации такого проекта, обеспечить возможность обсуждения градостроительного проекта в органах территориального общественного самоуправления. Граждане, проживающие на территории районов г. Москвы, осуществляют свои права, в том числе относящиеся к подготовке и принятию градостроительных решений, через своих полномочных представителей - советников районного Собрания. Постановлением Московской городской Думы от 25 июня 1997 г. N 51 установлено, что до избрания советников районного Собрания и утверждения глав районных управ полномочия районного Собрания по реализации указанного Закона предоставляются общественным Советам районов, а полномочия глав районных управ возлагаются на руководителей органов администрации районов г. Москвы.

В компетенцию районного Собрания и управы входят:

рассмотрение градостроительных проектов строительства и реконструкции объектов, иной градостроительной документации, предоставляемой по их запросам органами администрации г. Москвы или субъектами градостроительной и инвестиционной деятельности на территории района или микрорайона для выработки предложений;

передача для обязательного рассмотрения в органы администрации г. Москвы предложений по реализации градостроительных решений и регулированию использования недвижимости в целях улучшения экологического состояния среды обитания, обеспечения бытовых, социально-культурных и иных условий проживания граждан;

внесение в органы администрации г. Москвы конкретных предложений по строительству школ, дошкольных учреждений, поликлиник, аптек, спортивных сооружений, крытых автостоянок, многоэтажных и подземных гаражей и иных объектов;

получение информации от органов территориального общественного самоуправления по всем вопросам, относящимся к защите прав и согласованию законных интересов граждан по месту жительства;

рассмотрение коллективных жалоб граждан, решений органов территориального общественного самоуправления по поводу готовящихся или реализуемых градостроительных проектов, расположенных на территории соответствующего района; создание согласительных комиссий по рассмотрению коллективных жалоб граждан, а также решений органов территориального общественного самоуправления по поводу готовящегося или реализуемого градостроительного проекта;

рассмотрение программы (плана) социально-экономического развития и застройки территории района, схемы зонирования территории района или микрорайона; утверждение границ районов, в пределах которых создаются населением и осуществляют свою деятельность органы территориального общественного самоуправления, а также проводится согласование законных интересов граждан.

Статья 4 Закона предусматривает, что граждане, проживающие на территории г. Москвы, осуществляют свои права по реализации градостроительных решений через своих полномочных представителей - мэра Москвы, вице-мэра Москвы, депутатов Московской городской Думы. В г. Москве градостроительные решения реализует администрация г. Москвы путем издания нормативных правовых актов, заключения инвестиционных контрактов и договоров с физическими и юридическими лицами, выдачи государственных актов, утверждения градостроительной документации, принятия обращений в органы власти РФ, выхода с законодательной инициативой, а также используя иные установленные законом полномочия.

Юридические и физические лица, участвующие в реализации архитектурно-строительных проектов в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной (проектно-разрешительной) документацией, имеют право на защиту своих прав и интересов, вытекающих из закона или договора. Такая защита обеспечивается либо в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством, либо в досудебном порядке органами власти и(или) должностными лицами городской администрации в соответствии с их компетенцией (ст. 5). Необходимость согласования частных интересов граждан, местных, районных и городских интересов возникает при инициации, разработке и реализации градостроительных проектов и планируемых изменений условий использования недвижимости, а также при возникновении или угрозе связанных с этим социальных конфликтов по месту жительства граждан. Целью процесса согласования является выявление общих социально значимых приоритетов и обеспечение механизмов их последующей реализации.

Инициировать процесс согласования вправе граждане, достигшие 18-летнего возраста, по месту жительства и проживающие в границах территории одного района путем подачи в органы власти района петиционных листов за подписью не менее 500 граждан. Инициаторами этого процесса могут быть также орган территориального общественного самоуправления; инвестор или строитель, реализующий конкретный градостроительный проект; районное Собрание; глава районной управы; префект административного округа; премьер правительства Москвы; правительство Москвы; Московская городская Дума; мэр Москвы.

После получения петиционного листа от граждан, инициативы инвестора или строителя, решения органа территориального общественного самоуправления глава районной управы направляет полученные предложения на рассмотрение районного Собрания. В случае принятия районным Собранием решения об инициации процесса согласования глава районной управы издает распоряжение, устанавливающее границы территории согласования интересов в соответствии с градостроительным приоритетом проекта, конкретные формы и сроки согласования. После получения главой районной управы решения районного Собрания или постановления (распоряжения) органа администрации г. Москвы процесс согласования инициируется и проводится в обязательном порядке в трехмесячный срок со дня получения такого решения (распоряжения, постановления).

Выявление интересов и приоритетов граждан в пределах границ не менее чем одного микрорайона проводится в соответствии с законодательством г. Москвы, правовыми актами администрации г. Москвы и решениями районной управы. Основными методами выявления интересов жителей являются проведение схода с участием не менее 50% жителей микрорайона и принятие решений по вопросам простым большинством голосов; конференции жителей при участии большинства делегатов от соответствующей территории с принятием решений по вопросам простым большинством голосов от числа присутствующих делегатов; решение органа территориального общественного самоуправления и опрос на территории не менее чем одного микрорайона, а также иные методы в соответствии с законодательством г. Москвы.

После подведения итогов согласования районное Собрание рассматривает результаты выявления интересов и приоритетов граждан по месту жительства, вырабатывает предложения и принимает решения для включения в программы (планы) социально-экономического развития и застройки микрорайона (территории) и схемы зонирования территории. Результаты выявления интересов граждан по месту жительства, решение районного Собрания, а в случае несогласия с этим решением особое мнение главы районной управы направляются префекту административного округа, который направляет все эти документы в органы администрации г. Москвы (ст. 6).

Статья 19. Профессионально-творческие организации (объединения) в области градостроительства

Настоящая статья Кодекса уточняет и конкретизирует правовой статус общественных объединений применительно к профессионально-творческим организациям (объединениям) в сфере градостроительства. Общие положения, касающиеся общественных объединений, содержатся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. от 19 июля 1998 г.).

Этот Закон устанавливает, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном указанным Законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Статья 5 Закона содержит определение понятия "общественное объединение". Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Закон предусматривает следующие организационно-правовые формы общественных объединений: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Статья 27 данного Закона закрепляет следующие права общественного объединения: объединение вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными данным Федеральным законом и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.

Общественные объединения наделены также правом выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения). Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных объединений. В данном случае такие дополнительные права профессионально-творческих организаций (объединений) в области градостроительства определены в ст. 19 Кодекса.

Статья 20. Обязанности граждан и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности

1. В этой статье перечислены обязанности граждан и юридических лиц, которые они должны выполнять при градостроительной деятельности. Указанные обязанности либо взаимосвязаны с закрепленными в Кодексе правами граждан, либо конкретизируют соответствующие обязанности, предусмотренные Кодексом, или развивают содержание обязанностей, предусмотренных в нормах иных законодательных актов. Так, обязанность сохранять среду жизнедеятельности непосредственно связана со ст. 7 Кодекса (см. комментарий), предусматривающей право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности.

Обязанность вести градостроительную деятельность в соответствии с градостроительной документацией увязана с обязанностью, предусмотренной ст. 16 Кодекса (см. комментарий), согласно которой при градостроительной деятельности земельные участки используются гражданами и юридическими лицами, являющимися соответственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, с соблюдением разрешенного использования объектов недвижимости в соответствии с градостроительными регламентами, предусмотренными правилами застройки, а также с соблюдением красных линий, установленных проектами планировки.

Кодекс предусматривает и иные обязанности, кроме обязанностей, перечисленных в данной статье. Так, строительство, реконструкция, капитальный ремонт зданий, строений и сооружений, их частей должны осуществляться на основе проектной документации (ст. 61 Кодекса) (см. комментарий). Согласно ст. 62 Кодекса (см. комментарий), требуется получить также разрешение на строительство - документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществлять застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Содержание некоторых обязанностей развивает положения ст. 53 ЗК РСФСР, которые предписывают собственникам, владельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов; вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными нормами и правилами по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами.

2. В градостроительном законодательстве ряда субъектов РФ указанные обязанности граждан и юридических лиц конкретизированы. Так, ст. 17 Градостроительного кодекса Ленинградской области (1998 г.) устанавливает, что градостроительная деятельность на земельном участке должна соответствовать правоустанавливающим документам на владение, пользование земельным участком; регламенту градостроительного паспорта; индивидуальным актам градорегулирования, полученным заказчиком (застройщиком) участка; согласованному в установленном порядке проекту на строительство объектов; правилам застройки земельных участков и нормативным документам в строительстве. На собственника недвижимости, согласно ст. 18, возлагаются следующие обязанности:

получать в порядке, устанавливаемом правилами градорегулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы;

контролировать ведение проектных и строительных работ, принимать и вводить в эксплуатацию объекты, законченные строительством;

согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы;

содержать принадлежащую ему недвижимость в соответствии с регламентом градостроительного паспорта и правилами, действующими на территориях муниципальных образований Ленинградской области.

Указанные правила распространяются также на лиц, обладающих недвижимостью на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования.

Обязанности арендатора недвижимости определены в ст. 19 Градостроительного кодекса Ленинградской области. Арендатор недвижимости осуществляет градостроительную деятельность в отношении переданного в аренду объекта недвижимости в соответствии с законодательством и договором аренды.

Инвестиционные условия договора аренды (права на неотделимые улучшения арендованного имущества, в том числе на строительство новых, реконструкцию, расширение, капитальный ремонт, реставрацию существующих зданий, сооружений, инженерно-транспортных коммуникаций, благоустройство земельного участка, осуществление иных видов градостроительной деятельности) должны соответствовать регламенту градостроительного паспорта земельного участка и правилам градорегулирования.

Согласно ст. 17 Градостроительного кодекса Томской области (1998 г.), собственники недвижимости, лица, обладающие недвижимостью на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, обязаны:

получать в порядке, установленном указанным Кодексом, правилами землепользования и застройки земельных участков в Томской области, разрешение на разработку проекта на строительство новых и реконструкцию, расширение, изменение функций существующих зданий и сооружений в границах принадлежащего ему участка, а после согласования и утверждения проектаразрешения на строительство и строительно-монтажные работы;

контролировать ведение проектных и строительных работ, сдавать, принимать и вводить в эксплуатацию объекты, законченные строительством, в порядке, установленном строительными нормами и правилами градорегулирования; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы;

содержать принадлежащую им недвижимость в соответствии с правилами, действующими на территориях муниципальных образований Томской области и регламентом градостроительного паспорта.

Весьма детально урегулированы обязанности граждан и юридических лиц при осуществлении ими градостроительной деятельности в Законе Тюменской области от 24 марта 1999 г. N 524 "Градостроительный устав Тюменской области". Статья 30 Градостроительного устава предусматривает правило, согласно которому собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельного участка, ведущие на основании разрешения на строительство земляные, инженерные, строительные и иные работы, несут ответственность за проведение этих работ на земельном участке, соблюдение правил техники безопасности, размещения временных построек и сооружений, складирования и транспортировки строительных материалов и грузов, а также за соблюдение условий присоединения к инженерным сетям и совместной их эксплуатации.

При всех видах ремонтно-реставрационных работ на зданиях, признанных в установленном порядке памятниками истории и культуры, должна быть сохранена историко-культурная ценность самого здания и окружающей застройки, включая многолетние зеленые насаждения и элементы благоустройства территории. Эти требования конкретизируются документами, определяемыми действующим законодательством РФ в сфере охраны памятников истории и культуры и строительным паспортом, выдаваемым соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Условия строительства, расширения и реконструкции зданий и сооружений устанавливаются инвестиционными проектами, исходя из возможности пользования природными ресурсами, иными объектами недвижимости, а также в зависимости от градостроительной ситуации.

В содержание условий застройки, которые конкретизируются в архитектурно-планировочном задании, включаются требования о:

целевом использовании земельного участка;

соблюдении интересов собственников, владельцев, пользователей и арендаторов смежных участков и других субъектов градостроительной деятельности;

обеспечении беспрепятственного доступа к объектам общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент выдачи разрешения на строительство и которые будут созданы в будущем в соответствии с утвержденной градостроительной и архитектурно-строительной документацией;

обеспечении возможности доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры;

проведении работ по защите территорий от опасных природных и техногенных процессов и явлений;

обеспечении требований рационального землепользования, благоустройства и озеленения территорий, охраны природы, использования и сохранения историко-культурного наследия;

обеспечении возможности размещения на земельном участке межевых знаков и при необходимости - пунктов государственной геодезической сети.

Предприятия, учреждения, иные юридические лица, граждане и их объединения должны строго соблюдать красные линии застройки, линии регулирования застройки и иные ограничения, предусмотренные градостроительной документацией, строительными нормами и правилами. Юридические и физические лица, нарушившие градостроительные нормативы и правила, правила застройки, обязаны в сроки, установленные органами местного самоуправления, ликвидировать эти нарушения своими силами и за свой счет.

При строительстве, расширении и реконструкции объектов застройщики обязаны своими силами и за свой счет перенести в установленные органами местного самоуправления сроки на новую трассу надземные и подземные коммуникации, попадающие под строительство, а также снести (перенести) строения, препятствующие строительству и прокладке автомагистралей, проездов, дорог, других транспортных и инженерных коммуникаций и устройств или проведению работ по благоустройству территории и рекультивации земель.

Интересен в этом отношении Закон г. Москвы от 1 июля 1996 г. N 22 "О поддержании в исправном состоянии и сохранении фасадов зданий и сооружений на территории города Москвы". В этом Законе развиты положения комментируемой статьи Кодекса, касающиеся обязанности проведения работ по надлежащему содержанию зданий, строений и сооружений. Данный Закон - пример того, как в публичных интересах законодательство регулирует вопросы не только создания объектов недвижимости, но и их эксплуатации.

Закон определят обязательства собственников, арендаторов, а также юридических лиц, имеющих здания и сооружения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее - обязательства собственников зданий), по содержанию, реставрации и ремонту фасадов зданий и сооружений на территории г. Москвы.

Собственники и юридические лица, имеющие здания и сооружения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, обязаны проводить работы по реставрации и ремонту фасадов принадлежащих им зданий и сооружений за счет собственных или привлеченных средств. Если в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении юридических или физических лиц находятся отдельные нежилые помещения в нежилых или жилых зданиях, то такие лица несут обязательства по долевому участию в ремонте фасадов названных зданий пропорционально занимаемым площадям. Арендаторы зданий, помещений и сооружений также несут обязанности по ремонту и реставрации фасадов зданий и сооружений в соответствии с условиями договора аренды.

Реставрация фасадов зданий и сооружений, являющихся памятниками архитектуры, истории или культуры, проводится в соответствии с охранными обязательствами по согласованию с органами государственного контроля за охраной и использованием памятников архитектуры, истории и культуры г. Москвы согласно нормативам, устанавливаемым правовыми актами РФ и г. Москвы.

Ремонт фасадов зданий и сооружений проводится по согласованию с Москомархитектурой с соблюдением действующих стандартов в сроки, установленные нормативами и договорами. Органы государственного контроля и надзора за состоянием и сохранностью зданий и сооружений на территории г. Москвы в пределах своих полномочий могут выдавать предписания об обязательном проведении реставрации и ремонта фасадов в установленные ими сроки. Особо следует отметить, что окраска фасадов зданий может проводиться только по колерным паспортам Управления городского дизайна и внешнего благоустройства Глав АПУ Москомархитектуры.

Окраска фасадов зданий без предварительного восстановления архитектурных деталей и окраска фасадов, облицованных естественным или искусственным камнем, оштукатуренных декоративной цветной терразитовой и камневидной штукатуркой, запрещается (ст. 1).

Статья 2 Закона допускает, что в случае невозможности провести ремонт (реставрацию) фасадов, предусмотренный стандартами, нормативами и договором или вызванный неотложной необходимостью, собственники и арендаторы или юридические лица, имеющие здания и сооружения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, могут по согласованию с органами исполнительной власти передать им денежные средства на выполнение указанных работ.