Глава I. Общие положения
Статья 1. Основные понятия
В ст. 1 Кодекса приводится характеристика самых важных понятий и терминов, которые в нем используются. Понятие - логически оформленная общая мысль о предмете; представление, сведения о чем-нибудь. Термин - слово или словосочетание, являющееся названием определенного понятия какой-нибудь специальной области науки, техники, искусства.
Не все нормы данной статьи являются лишь определениями соответствующих понятий и терминов. Анализ ее содержания свидетельствует о том, что в ней есть не только разъяснения определенных понятий, но и положения, цель которых - обеспечить правильное применение норм градостроительного законодательства. В этой статье имеются как чисто дефинитивные, так и регулятивные нормы. Значение последних весьма велико, поскольку регулятивные нормы влияют не только на развитие всего градостроительного законодательства, но и на практику его применения.
Понятие градостроительной деятельности, т.е. градостроительства, представляет собой фактически определение предмета правового регулирования законодательства о градостроительстве. Непосредственный предмет регулирования данной отрасли законодательства - общественные отношения по поводу создания объектов недвижимости.
Сфера применения градостроительного законодательства определена по следующим направлениям. Во-первых, это сфера планирования развития территорий и поселений.
Естественная форма такого развития - создание, эксплуатация объектов недвижимости и поддержание их в надлежащем состоянии. Во-вторых, к сфере градостроительного законодательства относится определение видов использования земельных участков, т.е. целей их использования путем установления соответствующего правового режима участков земли. В-третьих, градостроительное законодательство регулирует вопросы проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости.
В определении содержится также указание на те органы, которые регулируют порядок градостроительной деятельности, и лиц, непосредственно участвующих в этой сфере: физических и юридических. Таким образом, устанавливается круг участников градостроительных правоотношений.
Важно, что в определении отражен преимущественно публичный характер правового регулирования градостроительных отношений. В процессе градостроительства должны учитываться интересы граждан, общественные и государственные интересы, а также национальные, историко-культурные, экологические, природные особенности территорий и поселений.
Градостроительная документация представляет собой правовые формы документов, имеющих юридическую силу, на основе которых развиваются территории и поселения.
В зависимости от целей и задач, которые преследует реализация содержания таких документов, градостроительная документация касается двух основных сфер деятельности: планирования развития территорий и поселений и определения порядка застройки территорий.
Таким образом, сначала планируется развитие с учетом природных, экономических, социальных и иных факторов и условий, а затем на его основе разрабатывается порядок застройки территорий.
Принципиально важно определение понятия "зонирование". Принятие в последние годы нескольких федеральных законов и ряда законодательных актов на уровне субъектов Российской Федерации, которые как и Кодекс регулируют вопросы зонирования территорий, позволит унифицировать применение данного правового инструмента.
Зонирование - способ правового регулирования использования земель и недвижимости, дополнительный по отношению к подразделению земель на категории в зависимости от их основного целевого назначения. Зонирование определяет порядок хозяйственной деятельности, связанной с недвижимым имуществом как единым комплексом земли, иных объектов природы и зданий, строений и сооружений, преимущественно в публичных интересах. Одновременно законодательство предусматривает, что в процессе зонирования должен быть обеспечен баланс интересов собственников недвижимости и общественных интересов. Согласно п. 2 ст. 37 Кодекса (см. комментарий) зонирование территорий направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды; охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
Объектами недвижимости в градостроительстве, согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, признаются недвижимое имущество, недвижимость.
Земельный участок является основой понятия "недвижимость". Земля - первичный и главный элемент недвижимости, значение и особенности которого в значительной мере определяют содержание данного понятия. Что касается всех иных видов имущества, то они становятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей.
В гражданском законодательстве закрепляются самые общие положения правового режима элементов понятия "недвижимость", которые детализируются и развиваются в земельном, горном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о градостроительстве.
Важнейшие признаки, которым должен отвечать земельный участок, для того чтобы он был признан недвижимостью и тем самым объектом права собственности или иных прав на землю, заключаются в следующем. Основным условием является то, что земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Это означает, что должны быть определены его размер, границы и местоположение. Территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК). Правовой режим земельных участков, отнесенных к той или иной категории земель, определяется в земельном законодательстве.
Общее определение понятия "земельный участок" предусмотрено в Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
В Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 1) содержатся определения некоторых видов земельных участков в зависимости от целей их использования.
Так, садовым земельным участком признается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).
Огородный земельный участок имеет иной правовой режим. Это - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).
Закон признает дачным земельным участком участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Согласно ст. 7 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г.), участок недр представляет собой геометрически определенное пространство недр. Он индивидуализируется в виде горного отвода геометризованного блока недр. Если участок недр предоставляется для геологического изучения, то объект права пользования оформляется как геологический отвод.
Различие между горным отводом и геологическим отводом состоит в том, что пользователь, получивший горный отвод, имеет исключительное право пользоваться в его границах недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, возможна только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Что касается геологического отвода, то в его границах могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр и их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.
Пространственные границы участка недр, предоставляемого в пользование, обязательно указываются в лицензии на пользование недрами (п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона РФ "О недрах").
Водный кодекс РФ 1995 г. содержит определение понятия "водный объект". Это - сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1). Согласно ст. 7 ВК, поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.
Водный кодекс РФ (ст. 11) признал обособленные водные объекты недвижимым имуществом, составной частью земельного участка. Статья 34 ВК допускает возможность установления права собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты. Согласно ст. 40 ВК, в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры таких водных объектов определяются земельным законодательством РФ.
Точного юридического определения понятия "лес" в лесном законодательстве нет.
Однако в преамбуле к Лесному кодексу РФ 1997 г. говорится, что лесные отношения регулируются с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Статья 7 ЛК предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли), образуют лесной фонд. Таким образом, не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их.
Согласно ст. 9 ЛК, к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Это понятие применяется для того, чтобы определить конкретный объект права лесопользования и тем самым права пользования землями лесного фонда, поскольку осуществлять право лесопользования, не используя как пространственный базис земли лесного фонда, невозможно. В содержание понятия "участок лесного фонда" включаются как определенная часть лесов, так и участок земель лесного фонда.
В лесном законодательстве используется также термин "леса, не входящие в лесной фонд". Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК).
Понятие "многолетние насаждения" в законодательстве отсутствует. Для уяснения его содержания имеет значение термин "древесно-кустарниковая растительность".
Это понятие - составная часть понятия "многолетние насаждения". К древесно-кустарниковой относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе на землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК).
Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. Это означает, что лесное законодательство разграничивает понятие "лесная растительность", которая входит в состав лесного фонда и в состав лесов, не входящих в лесной фонд, и понятие "нелесная растительность".
Древесно-кустарниковая растительность может иметь два правовых режима: режим собственности на древесно-кустарниковую растительность, произраставшую на земельном участке до момента приобретения права собственности лица на данный участок, и режим собственности на древесно-кустарниковую растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности собственника или естественным путем, после приобретения лицом права собственности на земельный участок.
В отношении первого вида древесно-кустарниковой растительности ЛК предусматривает, что собственник вправе осуществлять свои правомочия собственности в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства о растительном мире (такого законодательства пока еще в нашей стране нет). Что же касается древесно-кустарниковой растительности, которая появилась после приобретения права собственности на земельный участок, то собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею по своему усмотрению.
Формулировка понятия "инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры" рассматривается в контексте необходимости обеспечения устойчивого развития и функционирования поселений и межселенных территорий и фактически закрепляет определенные требования, предъявляемые к созданию и эксплуатации такой инфраструктуры. Суть этих требований в следующем. Указанные инфраструктуры должны иметь прогрессивный характер, должны постоянно повышаться их надежность и экономичность. Межселенные системы инженерных и транспортных инфраструктур должны совершенствоваться. Предусматривается обеспечение аварийных мероприятий по инженерной защите объектов городской застройки от затопления надземными и подземными водами, карстовых оползневых, эрозионных, криогенных и других опасных природных процессов.
Функционирование инженерных инфраструктур связано с внедрением прогрессивных систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, повышением их надежности, долговечности и экономичности; установкой нового энергосберегающего оборудования для различных инженерных систем, применением экономичных и экологически чистых технологий и т.д.
Важное значение имеет понятие "межселенные территории". В его содержание включаются земли всех категорий, за исключением земель поселений (в земельном законодательстве используется термин "земли населенных пунктов"). Таким образом, межселенные территории - это земли сельскохозяйственного назначения; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения; природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесного фонда; водного фонда; запаса.
Закрепление в Кодексе понятия "устойчивое развитие поселений и межселенных территорий" является отражением в нашем законодательстве концепции устойчивого развития, разработанной Международной комиссией по окружающей среде и развитию, образованной по инициативе Генерального секретаря ООН в 1984 г. По результатам работы Международной комиссией был представлен в 1987 г. Генеральной Ассамблее ООН доклад "Наше общее будущее".
Суть этой концепции заключается в том, что устойчивое развитие базируется на формулировании понятия потребностей населения, которые должны быть предметом первостепенного приоритета, а также ограничений, обусловленных состоянием технологии и организацией общества, связанных со способностью окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности.
Концепция устойчивого развития отражена в ряде международно-правовых актов.
Например, в Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.), согласно которой государства имеют право на устойчивое развитие и должны ему содействовать. Политика и меры защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать конкретным условиям каждой страны и быть интегрированы с национальными программами развития, поскольку экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата (п. 4 ст. 4).
Идея устойчивого развития отражена в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейским сообществом и их государствами-членами, с другой стороны (о. Корфу, 24 июня 1994 г.). Так, ст. 57 Соглашения предусматривает, что промышленное сотрудничество направлено, в частности, на содействие усилиям как в государственном, так и в частном секторах, направленным на перестройку и модернизацию промышленности в период перехода к рыночной экономике на условиях, обеспечивающих охрану окружающей среды и устойчивое развитие.
В развитие концепции устойчивого развития были приняты Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".
Концепция устойчивого развития постепенно реализуется в российском законодательстве. Например, Федеральный закон от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (с изм. от 2 января 2000 г.) (ст. 1) определяет понятие "устойчивое развитие" как гармоничное развитие производства, социальной сферы, населения и окружающей природной среды. Об устойчивом развитии говорится в ст. 3 ВК, ст. 2 ЛК и ст. 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".
Термин "государственные градостроительные нормативы и правила" является определением специальных нормативно-технических документов, которые разрабатываются и принимаются федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ.
В соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденному постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1289, этот федеральный орган исполнительной власти во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разрабатывает федеральные градостроительные нормативы и правила, нормативно-технические документы в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий, а также инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне, защите территорий и поселений от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждает и издает указанные документы (пп. 11 п. 7). Регулятивной нормой является определение градостроительного устава (кодекса) как закона субъекта РФ, который устанавливает порядок градостроительной деятельности на его территории. Кодекс тем самым закрепляет правовую форму законодательного акта, который должен приниматься на уровне субъекта РФ в развитие его положений.
Термин "правовое зонирование" - правовая процедура, посредством которой осуществляется территориальное зонирование. Он отражает сущность деятельности органов местного самоуправления в данной сфере и его содержание заключается в разработке, утверждении и осуществлении правил застройки территорий поселений, включающих схемы зонирования и градостроительные регламенты.
Что касается правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, то это - нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Кодекс предусматривает, что они могут приниматься в форме градостроительных уставов или правил застройки. Правовой способ их реализации - установление градостроительных регламентов.
Градостроительный регламент, в свою очередь, представляет собой совокупность правовых норм градостроительных уставов либо правил застройки. Такие правовые нормы бывают трех видов. К первому виду относятся нормы, определяющие параметры недвижимости: размеры земельных участков, зданий и сооружений, расстояния между ними, их высоту и т.д. Ко второму - нормы, определяющие разрешенные виды использования земельных участков и объектов недвижимости, т.е. характер их целевого использования в определенной зоне. Третьим видом норм являются нормы, регулирующие допустимые изменения объектов недвижимости.
Непосредственный предмет регулирования этих норм - детализация целевого использования недвижимости: земельных участков и находящихся на них зданий, строений и сооружений в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны они находятся.
Норма, закрепляющая понятие "разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости", имеет регулятивное значение. Рассматривать содержание этого понятия применительно к земле необходимо в контексте понятия "правовой режим земельного участка".
Основными элементами понятия "правовой режим земельного участка", сформулированными в теории земельного права, являются: право собственности на землю, иные права на землю, управление использованием и охраной земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.
Практическое значение этого понятия заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования соответствующих титулов прав на землю, особенности управления использованием и охраной земель и т.д.
Использование этого понятия применительно к земельному участку означает определение содержания конкретных прав и обязанностей лиц, использующих участок на законных основаниях. Правовыми средствами определения содержания элементов понятия "правовой режим" являются: установление основного целевого назначения земель путем их подразделения на соответствующие категории, зонирование и ограничения прав лиц, использующих земельные участки.
Для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе этого разграничения лежит основное целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель.
Средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служит территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством.
Неотъемлемый элемент правового режима категории земель - ограничение прав лиц, использующих земельные участки, путем установления зон с особыми условиями использования земель, санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача установления таких зон - ограничение прав лиц, использующих земельные участки, обычно в публичных интересах.
Правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав.
Разрешенное использование земельного участка - также элемент понятия "правовой режим земель". Данное понятие представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений, если таковые предусмотрены законодательством, в отношении участка земли, а также сервитутов. Разрешенное использование земельного участка особенно важно для лица, использующего земельный участок, поскольку это понятие отражает конкретные права и обязанности земельного собственника, владельца, пользователя и арендатора земли.
Анализируемое понятие начинает использоваться в земельном законодательстве. Так, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 29) предусматривает, что при совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается.
Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" в Едином государственном реестре земель содержатся, в частности, следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков (ст. 14).
Термин "разрешенное использование земельного участка", видимо, будет детализирован в новом Земельном кодексе РФ.
Что касается понятия "разрешенное использование иных объектов недвижимости", то этот термин относится к зданиям, строениям и сооружениям. В содержание этого понятия включаются права и обязанности лиц, создающих и использующих эти объекты, которые установлены в результате территориального зонирования. Кроме того, на содержание прав и обязанностей владельцев недвижимости влияет и правовой режим земельного участка.
Такие понятия, как "красные линии" и "линии регулирования застройки", в первую очередь используются при регулировании застройки, т.е. в правилах застройки (см. комментарий к ст. 39 Кодекса); регулировании использования земельных участков в городских и сельских поселениях (см. комментарий к ст. 56 Кодекса); проектах планировки (см. комментарий к ст. 58 Кодекса); проектах застройки (см. комментарий к ст. 60 Кодекса). Кроме того, эти термины используются также для регулирования процесса межевания застроенных территорий, что предусмотрено, например, постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений".
Статья 2. Законодательство Российской Федерации о градостроительстве
1. Настоящая статья определяет систему законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Хотя нормативно закрепленного понятия "законодательство" не существует, в теории права данное понятие рассматривается в узком и широком смысле этого слова.
Понятие "законодательство" принято понимать в контексте понятия "законодательный акт". Содержание последнего термина сводится к определению закона как нормативного акта. Законами РФ являются Конституция РФ, законы, принятые путем референдума, федеральные конституционные законы и федеральные законы. На уровне субъектов Федерации - это законы субъектов РФ. Таково содержание понятия "законодательство" в узком смысле.
В широком смысле понятие "законодательство" представляет собой внешнюю форму выражения объективного права, официальное закрепление государственно-властной воли. В этом аспекте в понятие "законодательство" включаются нормативные правовые акты, принятые уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, и устанавливающие нормы права. Таким образом, широкое понятие "законодательство" включает в себя весь массив нормативных правовых актов.
Кодекс рассматривает законодательство РФ о градостроительстве в широком смысле.
В его состав включаются не только законы, но и нормативные правовые акты, принятые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Кодекс относит регулирование градостроительной деятельности к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Градостроительная деятельность и законодательство о градостроительстве не упоминаются ни в ст. 71 Конституции РФ, в которой определены предметы исключительного ведения Российской Федерации, ни в ст. 72 Конституции РФ, которая закрепила предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации.
Определение предмета правового регулирования Кодекса как вопроса, отнесенного к совместному ведению РФ и субъектов Федерации, объясняется следующим. Создание объектов недвижимости, т.е. зданий, строений и сооружений, являющихся одним из элементов понятия "недвижимость", закрепленного в ст. 130 ГК РФ, во-первых, непосредственно связано с использованием земель как пространственного операционного базиса. И во-вторых, создание указанных объектов связано с использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды.
В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в системе законодательства нашей страны. Статья 72 Конституции РФ относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"); разграничение государственной собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы (п. "г"); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д"); земельное законодательство, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к"); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м").
По предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации издаются федеральные законы, какими являются Кодекс, принимаемые в соответствии с ними законы градостроительные уставы (кодексы) и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Предусмотрено прямое действие федеральных законов на всей территории России.
Специальным указанием на прямое действие федеральных законов подчеркивается, что в Российской Федерации не признается установление субъектами Федерации каких-либо дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. Эта норма, естественная для государства с федеративным устройством, - своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов Федерации, которое отличается в последние годы чрезмерной независимостью.
Кодекс допускает, что наряду с ним могут приниматься иные федеральные законы, регулирующие вопросы градостроительной деятельности. Возможность принятия иных федеральных законов предусмотрена, в частности, п. 2 ст. 4 (см. комментарий), согласно которой градостроительная деятельность применительно к объектам, указанным в этой статье, регулируется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Градостроительные требования, предъявляемые к условиям и порядку пользования землями поселений, устанавливаются Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 6 ст. 5) (см. комментарий).
Возможность принятия федеральных законов предусмотрена также нормами иных статей Кодекса.
2. Пункт 2 ст. 2 Кодекса определяет основные сферы применения градостроительных требований на федеральном уровне, предусмотренных градостроительным законодательством.
В первую очередь это относится к планированию развития территории РФ. В соответствии со ст. 28 Кодекса (см. комментарий) градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории РФ и частей территории РФ; территорий субъектов Федерации и частей территорий субъектов Федерации; территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке. Градостроительная документация федерального уровня включает в себя Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих в себя территории двух и более субъектов Федерации или части их территорий - консолидированные схемы градостроительного планирования.
Порядок разработки и согласования Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации устанавливается Правительством РФ (ст. 31) (см. комментарий).
Статья 21 Кодекса (см. комментарий) наделяет Правительство РФ полномочиями по утверждению и реализации Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений схем градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации. К полномочиям федерального органа архитектуры и градостроительства относится, согласно ст. 25 Кодекса (см. комментарий), обеспечение разработки Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений данной схемы. Содержание этой градостроительной документации и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать требованиям законодательства о градостроительстве.
Планирование развития РФ должно иметь комплексный характер. Поэтому в содержание планирования развития страны включаются в том числе и мероприятия по охране окружающей среды. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изм. и доп. от 2 июня 1993 г.) (ст. 11) предусматривает, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Это право обеспечивается, в частности, планированием качества окружающей природной среды.
Согласно ст. 15 Закона, одной из задач экономического механизма охраны окружающей природной среды является планирование и финансирование природоохранных мероприятий. Статья 17 указанного Закона предусматривает, что планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Статья 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" устанавливает правило о том, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств.
В сферу применения градостроительных требований включаются также условия и порядок использования земель для градостроительной деятельности. Понятие "земли для градостроительной деятельности" закреплено в нашем законодательстве впервые.
Исходя из анализа содержания норм Кодекса, следует прийти к выводу о том, что такими землями могут являться земли тех категорий, на которых сооружаются объекты недвижимости. Прежде всего, это земли поселений. ЗК РСФСР называет эти земли землями населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов). К этому же виду земель относятся земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.
Исходя из смысла комментируемой статьи, правовой режим указанных категорий земель, определяемый в земельном законодательстве, должен соответствовать нормам градостроительного законодательства.
При разработке и реализации основ федеральной политики и федеральных программ в различных сферах следует также руководствоваться установленными градостроительными требованиями.
Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". В частности, ст. 1 этого Закона определяет программу социально-экономического развития РФ как комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития РФ и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Статья 4 Закона предусматривает, что прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу определяется Правительством РФ.
Первое после вступления в должность послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. В этом разделе характеризуется состояние экономики РФ, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие РФ на среднесрочную перспективу.
Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ. Порядок разработки программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу определяется Правительством России.
В программе социально-экономического развития должны быть отражены: оценка итогов социально-экономического развития РФ за предыдущий период и характеристика состояния экономики РФ; концепция программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.
Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие документы и материалы: итоги социально-экономического развития РФ за прошедший период текущего года; прогноз социально-экономического развития на предстоящий год; проект сводного финансового баланса по территории РФ; перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году; перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.
В перечне федеральных целевых программ указываются: краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; государственные заказчики программ.
Соблюдение градостроительных требований имеет прямое отношение к размещению федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, федерального транспорта и т.д. Учитывая важность этих объектов для экономики страны, обеспечения национальной безопасности и одновременно их опасность для здоровья населения и окружающей среды, к размещению и созданию таких объектов предъявляются особые требования.
Например, ст. 28 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (с изм. от 10 февраля 1997 г.) предусматривает, что решения о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ. Решения о месте размещения указанных объектов принимаются совместно Правительством РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Решения о месте размещения и сооружении других пунктов хранения, а также имеющих региональное значение радиационных источников принимают органы государственной власти субъектов РФ, на территории которых предполагаются их размещение и сооружение. Решения о месте размещения и о сооружении иных радиационных источников принимают органы местного самоуправления по представлению эксплуатирующей организации.
Земельные участки и недра предоставляются для размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения в порядке и на условиях, устанавливаемых земельным законодательством РФ, законодательством РФ о недрах, законами и иными правовыми актами РФ. Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются на основании заключений государственной экологической экспертизы и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями. Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения утверждены постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306.
Очень важно, чтобы градостроительные требования нашли выражение в содержании стандартов в области градостроительного планирования и застройки. Это необходимо потому, что именно на основании этих документов осуществляется градостроительная деятельность. Поэтому государственным градостроительным нормативам и правилам, в том числе федерального значения, специально посвящены ст. 51 и 52 Кодекса (см. комментарий).
Что касается застройки, то Кодекс определяет правила застройки как нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях (см. комментарий к ст. 39). Содержание правил застройки также должно соответствовать нормам градостроительного законодательства, соответствующим стандартам.
Большое значение имеет применение в градостроительстве данных государственного картографо-геодезического фонда РФ. Данные этого фонда используются в градостроительной деятельности.
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" определяет геодезию как область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени. Область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения, представляет собой картографию. Картографо-геодезический фонд - совокупность материалов и данных, созданных в результате геодезической и картографической деятельности и подлежащих длительному хранению в целях их дальнейшего использования.
В результате геодезической и картографической деятельности создаются и ведутся федеральный и региональные картографо-геодезические фонды. Согласно ст. 9 Федерального закона "О геодезии и картографии", геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмосъемочные, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме, находящиеся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях, образуют государственный картографо-геодезический фонд РФ.
Материалы и данные государственного картографо-геодезического фонда РФ не подлежат включению в состав имущества приватизируемых организаций. В составе государственного картографо-геодезического фонда РФ находятся федеральный, территориальные и ведомственные картографо-геодезические фонды. Федеральный и территориальные картографо-геодезические фонды включают в себя имеющие общегосударственное, межотраслевое значение материалы и данные и находятся в ведении федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии.
Картографо-геодезические фонды федерального органа исполнительной власти по обороне находятся в его ведении. Ведомственные картографо-геодезические фонды включают в себя имеющие специальное (отраслевое) назначение материалы и данные и находятся в ведении соответствующих органов исполнительной власти. Положения о федеральном, территориальных и ведомственных картографо-геодезических фондах и перечни включенных в них материалов и данных утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
18 июля 1996 г. было принято постановление Правительства РФ N 853 "О порядке утверждения положений о федеральном, территориальном и ведомственном картографо-геодезических фондах и перечней включаемых в них материалов и данных".
Установлено, что положение о федеральном картографо-геодезическом фонде и перечень включаемых в него материалов и данных разрабатываются Федеральной службой геодезии и картографии России по согласованию с Министерством обороны РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Государственной архивной службой России, Министерством финансов РФ, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, на хранении в которых или в подведомственных им организациях находятся материалы и данные государственного картографо-геодезического фонда РФ, и утверждаются Правительством РФ. 8 сентября 2000 г. постановлением Правительства РФ N 669 утверждено Положение о федеральном картографо-геодезическом фонде. Этот фонд является составной частью государственного картографо-геодезического фонда РФ и представляет собой совокупность имеющих общегосударственное, межотраслевое значение геодезических, картографических, топографических, гидрографических, аэрокосмических, гравиметрических материалов и данных, полученных в результате геодезической и картографической деятельности, представленных в графической, цифровой, фотографической и иных формах и подлежащих постоянному или длительному хранению.
В фонд включаются материалы и данные согласно установленному перечню.
Фонд находится в ведении Федеральной службы геодезии и картографии России.
Создание и ведение фонда осуществляются Федеральной службой геодезии и картографии России и Министерством обороны РФ в соответствии с данным Положением и положением о взаимодействии этих федеральных органов исполнительной власти по вопросам выполнения геодезических и картографических работ.
Организации независимо от их организационно-правовой формы и граждане, осуществляющие геодезическую и картографическую деятельность, обязаны безвозмездно передавать в фонд оригиналы или копии полученных при указанной деятельности материалов и данных, подлежащих включению в фонд. Материалы и данные, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, передаются в фонд в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне.
Положение о территориальном картографо-геодезическом фонде и перечень включаемых в него материалов и данных разрабатываются применительно к положению о федеральном картографо-геодезическом фонде и утверждаются Федеральной службой геодезии и картографии России по согласованию с Министерством обороны РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Государственной архивной службой России, Министерством финансов РФ, другими федеральными органами исполнительной власти.
Положение о ведомственном картографо-геодезическом фонде и перечень включаемых в него материалов и данных разрабатываются применительно к положению о федеральном картографо-геодезическом фонде и утверждаются соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с Федеральной службой геодезии и картографии России. Положение о ведомственном картографо-геодезическом фонде военного назначения разрабатывается и утверждается Министерством обороны РФ.
Статья 9 Федерального закона "О геодезии и картографии" предусматривает также, что материалы и данные государственного картографо-геодезического фонда РФ, отнесенные в установленном порядке к составу Архивного фонда РФ, хранятся в соответствии с законодательством РФ об Архивном фонде РФ и архивах.
За пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда РФ для проведения работ в целях извлечения прибыли, за исключением работ, финансируемых соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, взимается плата, включающая затраты на создание, хранение и доставку указанных материалов и данных, а также на услуги по подбору указанных материалов и данных, по изготовлению их копий.
За пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда РФ для проведения геодезических и картографических работ, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, а также работ в иных целях, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, взимается плата, включающая затраты только на услуги по подбору указанных материалов и данных и изготовлению их копий, а также по доставке указанных материалов и данных (копий). Средства, полученные за пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда РФ, направляются на формирование и ведение картографо-геодезических фондов.
Передача полученных материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда РФ третьим лицам и их копирование не допускаются без разрешения соответствующего органа исполнительной власти, в ведении которого находятся эти материалы и данные.
Доступ к материалам и данным государственного картографо-геодезического фонда РФ, являющимся носителями сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне.
Перечень сведений по геодезии и картографии, подлежащих засекречиванию или отнесению к служебной информации ограниченного распространения, содержится в письме Роскартографии от 25 марта 1996 г. N 3-02-670.
Граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.
Государственный геодезический надзор за передачей гражданами и юридическими лицами геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды, хранением и использованием этих материалов и данных, а также ведение государственного реестра ведомственных картографо-геодезических фондов осуществляет федеральный орган исполнительной власти по геодезии и картографии.
Граждане и юридические лица - пользователи материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда РФ обязаны обеспечивать сохранность полученных во временное пользование указанных материалов и данных и возвращать их в установленные сроки; не разглашать содержащиеся в указанных материалах и данных сведения, составляющие государственную тайну.
Работы по созданию и ведению картографо-геодезических фондов финансируются соответствующим федеральным органом исполнительной власти за счет средств соответствующего бюджета и платы за пользование материалами и данными этих фондов.
Что касается объектов градостроительной деятельности, на которые требуется выделение средств из федерального бюджета и федеральных фондов регионального развития, то они перечислены в ст. 69 Кодекса (см. комментарий). Так, средства федерального бюджета на градостроительную деятельность используются для финансирования разработки градостроительной документации федерального уровня; разработки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, федеральных градостроительных нормативов и правил; научно-исследовательских работ по важнейшим направлениям градостроительства; разработки и реализации федеральных целевых программ развития депрессивных районов, зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, исторических поселений, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения, иных федеральных целевых программ, а также ведения государственного градостроительного кадастра.
3. Кодекс закрепляет принцип приоритета норм федерального законодательства о градостроительстве над законодательством субъектов РФ в части регулирования определенного круга вопросов и применительно к соответствующим отраслям законодательства.
Прежде всего, речь идет о вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами, лесами и иными природными ресурсами. Владение, пользование и распоряжение являются правомочиями права собственности. Кроме того, владение и пользование рассматриваются в земельном законодательстве и законодательстве о природных ресурсах как титулы прав на природные ресурсы.
Например, кроме права собственности как основного титула права на землю земельное и гражданское законодательство предусматривает иные права на земельные участки, на основании которых лица - несобственники земельных участков вправе их использовать. Все эти титулы производны от права собственности на землю.
Основанием возникновения таких прав на землю, как правило, являются юридические факты, представляющие собой различные формы распоряжения собственником земли своим имуществом. В одних случаях речь идет о распоряжении земельным участком, находящимся в частной собственности, в других - публичной: государственной или муниципальной. Отличительная черта прав на землю лиц, не являющихся собственниками земли, - их неразрывная связь с правом собственности на тот или иной земельный участок.
К вещным правам относятся право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 264, 268 ГК) и сервитут (ст. 216 ГК). Вещные права могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками используемого ими имущества земельных участков. Переход права собственности на это имущество к другому лицу не служит основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество. Вещные права подлежат защите от нарушения в порядке, предусмотренном для защиты права собственности (ст. 301-304 ГК).
Статья 24 ЛК РФ установила титулы, на которых может осуществляться пользование лесом, т.е. право пользования участками лесного фонда и право пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд. Такими титулами могут быть договоры аренды участка лесного фонда, безвозмездного пользования участком лесного фонда, концессии участка лесного фонда, а также лесорубочный билет, ордер или лесной билет.
Водный кодекс (ст. 41) предусматривает следующие титулы права водопользования.
Так, лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь права на водные объекты: право долгосрочного пользования, краткосрочного пользования; ограниченного пользования (водный сервитут) и аренда. Статья 6 Закона РФ "О недрах" в качестве титула прав на недра предусматривает право пользования недрами.
Таким образом, регулирование субъектами РФ вопросов права собственности - как государственной, муниципальной, так и частной - на природные ресурсы, а также права пользования природными ресурсами применительно к градостроительной деятельности не может противоречить федеральному законодательству о градостроительстве.
Кроме того, Кодекс устанавливает приоритет норм федерального законодательства о градостроительстве в части регулирования градостроительной деятельности по отношению к указанным в ст. 2 отраслям законодательства - природоресурсовому, об охране окружающей среды и др.
4. Пункт 4 ст. 2 Кодекса включает в систему законодательства о градостроительстве нормативные правовые акты органов местного самоуправления. По Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).
Действующее законодательство определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства и связанных с ним областях. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 4 августа 2000 г.) (ст. 6) отнес к предметам ведения органов местного самоуправления решение таких вопросов, как регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло - и водоснабжения и канализации; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования и некоторые другие.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" определяет компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования градостроительства и использования и охраны земель.
Так, к числу полномочий органа местного самоуправления поселка, села, установленных в ст. 49 этого Закона, относятся: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами; утверждение планов и правил застройки населенных пунктов на территории. Согласно ст. 55 Закона, полномочия органа местного самоуправления района состоят в определении в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами; определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории; объявлении природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определении правил их охраны и использования. Полномочия органа местного самоуправления города определены в ст. 66 данного Закона.
Детально предметы ведения органов местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности закреплены в ст. 23 Кодекса (см. комментарий).
5. Согласно ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью национальной правовой системы. Применение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров применительно к национальному праву России влечет различные правовые последствия. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международных договоров преобладают над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы не имеют такого преимущества.
Этот принцип подтвержден и в законодательстве о градостроительстве. В п. 5 ст. 2 Кодекса предусмотрено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Кодексом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 71).
Статья 3. Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности
1. На всех этапах развития человеческого общества объективно существуют и будут существовать противоречия между публичными интересами, т.е. интересами государства, общества, и частными интересами - интересами отдельных групп людей, отдельных лиц. Конфликты этих интересов особенно обостряются в нашей стране в современный период становления основ рыночной экономики. Общественные отношения во все большей степени приобретают потребительский характер. Доминируют имущественные интересы отдельных лиц и групп. Возникают противоречия между интересами регионов и интересами всей страны, общенациональными интересами. Нам предстоит пройти еще долгий путь к созданию цивилизованного общества с развитой рыночной экономикой.
Конфликт государственных, общественных и частных интересов часто проявляется в сфере градостроительства, поскольку создание объектов недвижимости требует больших затрат и они имеют большую ценность. Именно объекты недвижимости - одна из основных сфер вложения инвестиций.
Характер таких конфликтных ситуаций может быть самым разным. Возможен конфликт государственных интересов РФ и ее субъектов. Могут быть различны интересы субъектов Федерации. Нередки случаи, когда государственные интересы вступают в противоречие с общественными интересами.
Типичны случаи противоречий частных и общественных интересов. Интересы государства, национальной экономики требуют, например, развития атомной энергетики, строительства атомных электростанций. Однако в этом случае нередко возникает конфликт государственных и общественных интересов. Население, проживающее в месте размещения атомной электростанции, по вполне понятным причинам возражает против ее строительства. Аналогичные ситуации возникают в случаях прокладки магистральных трубопроводов, автомобильных и железных дорог, строительства заводов и т.д.
Возможны ситуации, когда частные интересы противоречат общественным и государственным интересам. Интерес частной компании в разработке месторождения полезных ископаемых, строительстве горнодобывающего предприятия, добыче нефти и газа приводит к столкновению с общественными интересами в сохранении окружающей среды, среды обитания малочисленных народов и т.д.
Для того чтобы попытаться разрешить эти извечно существующие противоречия, в ст. 3 Кодекса закреплены основы правового механизма разрешения конфликтных ситуаций, который должен обеспечить баланс государственных, общественных и частных интересов при градостроительной деятельности.
2. В п. 1 настоящей статьи закреплено определение понятия "государственные интересы в области градостроительной деятельности". В его содержание входят интересы РФ и субъектов Федерации. Анализируемое понятие раскрывается также путем установления соответствующих критериев, наличие которых позволяет отнести градостроительную деятельность к категории государственных интересов. Такими критериями является определенный круг вопросов, относящихся к соответствующей сфере.
Кодекс относит обеспечение условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур к числу вопросов, признаваемых сферой государственных интересов. Содержание этих понятий изложено в комментарии к ст. 1 Кодекса.
Что касается понятия "сохранение природных ресурсов", то нормы об охране природных ресурсов содержатся в земельном законодательстве, законодательстве о недрах, водном и лесном законодательстве, законодательстве о животном мире, атмосферном воздухе. Эти нормы нередко прямо указывают на то, что охрана соответствующего природного ресурса обеспечивается в государственных интересах.
Так, ст. 1 ЗК РСФСР к числу задач земельного законодательства относит регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды. Статья 100 ЗК формулирует понятие охраны земель, ее цели и задачи. Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.
Правовые способы решения этой общегосударственной задачи содержатся во многих статьях ЗК РСФСР. Действуют также Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
В ст. 35 Закона "О недрах" говорится, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ.
В преамбуле ВК РФ сказано, что воды - важнейший компонент окружающей природной среды, возобновляемый, ограниченный и уязвимый природный ресурс, используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.
Лесной кодекс в ст. 2 устанавливает, что лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Статья 50 ЛК закрепила в качестве одного из основных принципов государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов обеспечение рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах РФ и субъектов Федерации.
Охрану государственных объектов историко-культурного и природного наследия Кодекс также рассматривает как критерий признания интереса в обеспечении охраны этих объектов в качестве государственного интереса.
В Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в ред. от 18 января 1985 г.) (ст. 1) дано определение памятников истории и культуры. Памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Все памятники истории и культуры, находящиеся на территории РФ, охраняются государством. Памятники истории и культуры подразделяются на следующие виды: памятники истории, памятники археологии, памятники градостроительства и архитектуры, памятники искусства и документальные памятники.
Обязанность обеспечения охраны и использования памятников истории и культуры возлагается на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Эти органы в пределах предоставленных им законом прав обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры, находящихся на их территории, обеспечивают соблюдение законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры.
В ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определены категории и виды особо охраняемых природных территорий.
Так, с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:
государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
национальные парки;
природные парки;
государственные природные заказники;
памятники природы;
дендрологические парки и ботанические сады;
лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.).
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В зависимости от значения указанных территорий они являются либо федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, либо собственностью субъектов Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации, либо собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.
Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения.
Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Соблюдение режима особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения относится к сфере государственных интересов, а местного значения - к сфере общественных интересов.
Важен критерий сохранения территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов как государственного интереса РФ и субъектов Федерации.
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
В ст. 1 данного Закона дается следующее определение коренных малочисленных народов РФ. Это - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Под традиционным образом жизни малочисленных народов понимается исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.
Права малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие, согласно ст. 4 Закона, заключаются в обеспечении их прав на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования.
3. Общественные интересы в области градостроительной деятельности Кодекс связывает с интересами населения городов, сел, иных муниципальных образований, т.е. с интересами групп населения, определенных по территориальному принципу проживания.
Общественные интересы ассоциируются с обеспечением благоприятных условий проживания, ограничением вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшением экологической обстановки, развитием инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранением территорий объектов историко-культурного и природного наследия. Большое значение в этом плане имеют нормы земельного законодательства, законодательства о недрах, водного и лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды. В значительной степени градостроительные требования, направленные на решение указанных выше задач, реализуются вместе с нормами, предусмотренными указанными отраслями законодательства.
Законодательство предъявляет специальные экологические и санитарно-гигиенические требования к размещению, проектированию и вводу в эксплуатацию объектов, строений и сооружений, влияющих на состояние земель (ст. 103 ЗК). При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Отрицательное влияние на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий оцениваются по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которой запрещаются внедрение новой техники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов. Аналогичные требования предусмотрены в ст. 65 ЛК и ст. 105 ВК.
Комплексные экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов закреплены в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 40 и 41). При размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередач, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.
Нарушение этих требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов в соответствии с предписанием специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
В случае размещения предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.
Что особенно важно - места строительства предприятий, сооружений и иных объектов определяются в соответствии со ст. 28 ЗК и требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.
4. Частные интересы - интересы граждан и юридических лиц. Применительно к юридическому лицу не имеют значения его организационно-правовая форма и форма собственности: публичная, т.е. государственная и муниципальная или частная. Все юридические лица имеют одинаковые права на градостроительную деятельность на принадлежащих им земельных участках.
Собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка имеют право использовать его поверхность в соответствии с основным целевым назначением участка. Прямо такое право не сформулировано в законе, однако этот вывод можно сделать, исходя из анализа прав указанных лиц по использованию земли, закрепленных в ЗК (ст. 52). Так, лица, использующие землю, имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения, т.е. они имеют право на застройку своего земельного участка.
Право на застройку земельных участков предусмотрено и в других законодательных актах. Согласно ст. 263 ГК, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК). Если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке.
Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, лицо, владеющее земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения, вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности (ст. 266 ГК). В соответствии со ст. 269 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
Право на застройку граждан, ведущих крестьянское хозяйство, сформулировано в ст. 10 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г.). Так, гражданин, имеющий земельный участок для ведения крестьянского хозяйства на праве пожизненного наследуемого владения, собственности или аренды, вправе возводить жилые, производственные, бытовые и иные строения и сооружения.
Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 19) также закрепил право члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения на застройку принадлежащего ему земельного участка. Так, член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения имеет право осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными установленными требованиями (нормами, правилами и нормативами) строительство и перестройку жилого строения, хозяйственных строений и сооружений - на садовом земельном участке; жилого строения или жилого дома, хозяйственных строений и сооружений - на дачном земельном участке; некапитальных жилых строений, хозяйственных строений и сооружений - на огородном земельном участке.
Кодекс предусматривает норму, которая конкретизирует право лица, обладающего земельным участком, на его застройку. Согласно п. 5 ст. 56 Кодекса (см. комментарий), застройщик, получивший земельный участок на праве собственности или долгосрочной аренды, имеет право разрабатывать и реализовывать проект его застройки или проект межевания данного земельного участка с последующей передачей подготовленного для застройки или застроенного земельного участка другим лицам.
Что касается возможности ограничения градостроительной деятельности граждан и юридических лиц, то комментируемая статья развивает и детализирует общее положение ст. 54 ЗК, согласно которой права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных ЗК РСФСР и законодательством республик, входящих в состав РФ.
5. Пункт 4 ст. 3 Кодекса закрепляет правовые способы обеспечения государственных, общественных и частных интересов в области градостроительства. Таких основных способа три.
Первый - выполнение требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных нормативов и правил. Таким образом, Кодекс исходит из презумпции, что соблюдение субъектом градостроительной деятельности всех требований градостроительного законодательства - гарантия соблюдения его законного интереса. Второй способ - реализация градостроительной и проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Основные требования к содержанию градостроительной документации содержатся в ст. 28 Кодекса (см. комментарий). Соблюдение норм законодательства, касающихся градостроительной документации, и прежде всего градостроительной экспертизы этой документации (см. комментарий к ст. 29), - важное средство обеспечения интересов государства, общества и отдельных граждан и юридических лиц.
Поскольку нельзя рассчитывать только на добровольное соблюдение указанных выше условий, то в качестве третьего способа обеспечения законных интересов Кодекс указывает контроль за соблюдением градостроительного законодательства и реализацией градостроительной документации (см. комментарий к ст. 65).
Кодекс закрепляет приоритет публичных интересов (государственных и общественных) по отношению к частным интересам. Этот вывод следует из формулировок п. 1 и 2 комментируемой статьи, которые предусматривают: если градостроительная деятельность противоречит государственным или общественным интересам, то такая деятельность может быть прекращена. Аналогичная формулировка отсутствует в п. 3, посвященном частным интересам. Норма, предусмотренная этим пунктом, допускает возможность ограничения деятельности граждан и юридических лиц при определенных условиях.
Согласование государственных и общественных интересов призваны обеспечивать главным образом органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 28 Кодекса (см. комментарий) в градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов Федерации определяется сфера взаимных интересов субъектов Федерации и муниципальных образований в области градостроительства.
Что касается согласования интересов РФ и субъектов Федерации, то в основе решения этого вопроса лежит норма ст. 9 Конституции РФ, которая гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная конституционная норма непосредственно связана и с отношениями в сфере градостроительной деятельности, поскольку закрепляет принцип правового регулирования общественных отношений в сфере использования земель и природопользования. Таким принципом является приоритет публичных интересов в сфере регулирования использования и охраны земель, других природных ресурсов и обеспечение рационального использования и охраны этих природных ресурсов.
Эта конституционная норма служит также основой для вывода о том, что Российская Федерация не может регулировать и осуществлять градостроительную деятельность в ущерб субъектам Федерации. В свою очередь субъекты РФ также не могут по своему усмотрению регулировать и осуществлять градостроительную деятельность в ущерб как РФ, так и другим субъектам Федерации. В ст. 9 Конституции РФ говорится не только о тех народах, которые непосредственно проживают на территории субъекта Федерации, но и обо всех народах нашей страны.
Баланс интересов РФ и субъектов Федерации обеспечивается следующим образом.
Регулирование градостроительной деятельности, природопользование и охрана окружающей среды - предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. По этим вопросам издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. В федеральном законодательстве определяется компетенция регулирования соответствующей сферы отношений органами РФ, субъектов Федерации по осуществлению ими своих полномочий в сфере регулирования градостроительства.
Кроме того, согласно ч. 2 п. 2 ст. 28 Кодекса (см. комментарий), в градостроительной документации федерального уровня определяется сфера взаимных интересов РФ и субъектов Федерации в области градостроительства и устанавливаются нормы, которые должны учитываться субъектами Федерации при градостроительной деятельности.
Важную роль в области обеспечения баланса интересов РФ и субъектов Федерации играет Правительство РФ. В соответствии со ст. 43 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г.) Правительство РФ в пределах полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Эти же цели преследует, например, Федеральный закон от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (с изм. от 2 января 2000 г.). В его преамбуле говорится, что данный Федеральный закон устанавливает основы государственного регулирования в области экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Севера Российской Федерации и направлен на достижение оптимального сочетания интересов РФ и субъектов Федерации, территории которых относятся к Северу, создание благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей природной среды, обеспечение достойной жизни населения и устойчивое развитие этого региона.
Для обеспечения баланса интересов различных субъектов Кодекс предусматривает введение особого регулирования градостроительной деятельности. Согласно п. 1 ст. 6 Кодекса (см. комментарий), градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено.
Соблюдение норм градостроительного законодательства федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации должно предотвратить возникновение коллизий общегосударственных и региональных интересов либо служить правовой основой разрешения возникшего конфликта интересов.
6. Пункт 5 ст. 3 Кодекса определяет порядок разрешения споров при градостроительной деятельности: административный порядок и судебный. Критерий признания требований лица законными сформулирован в п. 6 данной статьи - создание, использование, реконструкция и любые иные изменения недвижимости должны соответствовать утвержденной градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам и правилам застройки.
Статьи 22 и 23 Кодекса (см. комментарий) наделяют соответствующие органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления полномочиями по разрешению споров в области градостроительной деятельности.
Статья 4. Объекты градостроительной деятельности
1. Объекты градостроительной деятельности, перечисленные в настоящей статье, подразделяются на два основных вида. К первому виду относятся территории, т.е. объекты, имеющие пространственный характер. Это - та пространственная сфера, в которой осуществляется градостроительная деятельность. Ко второму относятся непосредственно объекты недвижимости и их комплексы. Такие объекты - результат градостроительной деятельности, целью которой является создание объекта недвижимости.
Рассмотрим первый вид объектов. Определение территории РФ содержится в ст. 67 Конституции Российской Федерации. Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
В состав государственной территории РФ включаются территории ее субъектов, что обусловлено федеративным устройством России. Каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов РФ определяется в их конституциях и уставах.
Так, Устав г. Москвы (с изм. от 12 июля 1999 г.) в ст. 2 установил, что территорию г. Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. Территория Москвы составляет часть территории РФ. Изменения границ Москвы утверждаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом.
Статья 2 Устава г. Санкт-Петербурга (с изм. от 28 февраля 1998 г.) предусматривает, что территория Санкт-Петербурга - неотъемлемая часть территории РФ. Территория Санкт-Петербурга делится на территориальные единицы в соответствии с законом Санкт-Петербурга. Границы территориальных единиц устанавливаются и изменяются законом Санкт-Петербурга (ст. 13). В Санкт-Петербурге могут быть образованы территориальные единицы - территории со специальным статусом: зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, и иные. Статус указанных территорий и порядок их образования устанавливаются федеральными законами, законами Санкт-Петербурга (ст. 14).
Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 г. N 8-252 (ст. 12) устанавливает, что территория края входит в единую территорию РФ и обладает внутренней целостностью. Границами края признаются его существующие на момент вступления в силу настоящего Устава границы. Границы края с субъектами РФ изменяются с взаимного согласия края с соответствующим субъектом (субъектами) Федерации.
Согласие края на изменение его границ должно быть выражено путем принятия закона края о внесении изменений в настоящий Устав либо закона края об утверждении соответствующего соглашения в порядке, предусмотренном Уставом края.
На территорию края распространяется суверенитет РФ в пределах ее предметов ведения и полномочий, определенных Конституцией РФ, а также соглашениями федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти края, в соответствии с которыми названным федеральным органам передается часть полномочий названных органов государственной власти края (ст. 13).
В ст. 5 Устава (Основного закона) Мурманской области (с изм. от 19 ноября 1998 г.) говорится, что территория Мурманской области - неотъемлемая часть единой территории РФ. В состав Мурманской области входят территории административно-территориальных единиц, входящих в состав области на момент принятия настоящего Устава, и далее они перечисляются. Согласно ст. 6 Устава, административная граница Мурманской области, существующая на момент принятия Устава, не может быть изменена иначе как по взаимному согласию Мурманской области и граничащих с ней субъектов РФ. Изменение административной границы Мурманской области не допускается без учета мнения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.
Вхождение субъекта в состав РФ определяет пределы его полномочий в отношении своей территории. Российская Федерация на территории каждого своего субъекта осуществляет полномочия по предметам исключительного ведения, которые установлены в ст. 71 Конституции РФ, а также полномочия по предметам совместного ведения, определенные ст. 72 Конституции РФ. Вне этих пределов субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении собственной территории относятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства.
Состав территории РФ определяется путем указания на принадлежащие нашему государству пространства, в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.
В международном праве в понятие территории государства включаются пространство земной поверхности (сухопутное и водное) и воздушное пространство, в пределах которого государство осуществляет свое право территориального верховенства.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 мая 1999 г.) (ст. 1) определяет пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ как пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.
В действующем законодательстве нет нормативного определения понятия "суша" или "земля". Что касается понятия "внутренние воды", то его основной составной частью являются поверхностные воды. Поверхностные водные объекты подразделяются на: поверхностные водотоки и водохранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снежники (ст. 9 ВК).
Поверхностные водотоки - поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения. К поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов.
Поверхностные водоемы - поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена. К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды.
Водное законодательство признает ледниками движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.
К внутренним морским водам относятся морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря РФ.
К территориальному морю РФ относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством РФ.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" в ст. 1 уточняет определение внутренних морских вод РФ. Внутренние морские воды РФ - воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ.
К внутренним морским водам относятся воды: портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат РФ, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в "Извещениях мореплавателям".
В ст. 2 указанного Закона закреплено определение территориального моря РФ.
Территориальное море - примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, указанных в данном Федеральном законе. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.
В преамбуле Закона РФ "О недрах" дано определение понятия "недра".
Недра - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Понятие "воздушное пространство" сформулировано в ст. 1 Воздушного кодекса 1997 г. (с изм. от 8 июля 1999 г.). Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ. Под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.
К числу объектов градостроительной деятельности относятся территории поселений и других муниципальных образований. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Согласно ст. 13 этого Закона, установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются, с учетом исторических и иных местных традиций, по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Федерации. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ.
Иначе сформулировано понятие территории городских и сельских поселений в ст. 38 Кодекса (см. комментарий). Пространственную и земельно-ресурсную основу городских и сельских поселений составляют территории в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий. Такое определение понятия территории в наибольшей степени отвечает сущности и характеру градостроительной деятельности.
Обычно территориальная база местного самоуправления устанавливается непосредственно в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Например, Закон Тверской области от 27 июня 1996 г. N 30 "О местном самоуправлении в Тверской области" (с изм. от 27 мая 1999 г.) предусматривает, что территориями муниципальных образований в Тверской области, в которых осуществляется местное самоуправление, являются: территории, находящиеся в границах городских поселений; территории, находящиеся в границах районов в соответствии с действующим административно-территориальным делением; иные населенные территории. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление и изменение границ муниципального образования решается Законодательным Собранием с учетом мнения населения соответствующих территорий, выраженного непосредственно путем голосования на местном референдуме, конференции, собраниях (сходах) граждан (ст. 3).
Согласно Закону Тюменской области от 29 ноября 1995 г. "О местном самоуправлении" (с изм. от 5 ноября 1999 г.) (ст. 15), территориями муниципального образования являются:
территории городов, поселков, сел, сельсоветов, сельских поселений;
территории иных муниципальных образований, установленные органами государственной власти области, с учетом образа жизни, хозяйствования, исторических и национальных особенностей населения;
объединенные территории нескольких муниципальных образований в случае добровольного объединения двух или нескольких муниципальных образований в одно;
территории внутригородских муниципальных образований в случае принятия представительным органом местного самоуправления города соответствующего решения.
Территория муниципального образования (за исключением внутригородского муниципального образования) устанавливается Тюменской областной Думой по обоснованному представлению органа местного самоуправления. Решение об утверждении территории муниципального образования принимается Тюменской областной Думой не позднее трех месяцев со дня подачи представления по данному вопросу и доводится в недельный срок до данного муниципального образования.
Решение об утверждении территории муниципального образования может быть обжаловано муниципальным образованием в судебном порядке.
В состав территории муниципального образования входят все земли в пределах установленных границ независимо от форм собственности и целевого назначения.
Земли передаются в ведение муниципального образования на основе нормативов обеспечения земельными ресурсами и утвержденной в установленном порядке планировочной документации с обязательным выделением земель общего пользования, рекреационных зон и земель, необходимых для развития. Порядок использования земель, переданных в введение муниципального образования, устанавливается муниципальным образованием в соответствии с законодательством. Органы местного самоуправления могут в интересах муниципальных образований устанавливать в соответствии с действующим законодательством дополнительные условия использования земель, находящихся в границах территории муниципального образования.
При добровольном объединении нескольких муниципальных образований в одно или присоединении одного муниципального образования к другому территория созданного муниципального образования составляет сумму территорий объединившихся муниципальных образований.
Статья 16 Закона Тюменской области устанавливает, что граница территории муниципального образования может быть изменена областной Думой путем принятия соответствующего закона, с обязательным учетом мнения населения данной территории, выраженного путем референдума.
2. Значение закрепления в Кодексе объектов градостроительной деятельности состоит в том, что п. 5 ст. 28 Кодекса (см. комментарий) устанавливает принцип соответствия каждого объекта градостроительной деятельности определенному виду градостроительной документации.
Так, применительно к территории РФ и ее частям п. 2 ст. 28 Кодекса предусматривает, что градостроительная документация федерального уровня включает в себя Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и схемы градостроительного планирования развития частей территории РФ, включающих в себя территории двух и более субъектов Федерации или части их территорий, которые называются консолидированными схемами градостроительного планирования.
Содержание, порядок разработки, согласования и утверждения Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и консолидированных схем градостроительного планирования урегулированы соответственно в ст. 31 и 32 Кодекса (см. комментарий).
Пункт 3 ст. 28 Кодекса определяет вид градостроительной документации уровня субъекта РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга). Это - территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий. Содержание, порядок разработки, согласования и утверждения указанных документов регулируются ст. 33 Кодекса (см. комментарий).
На уровне городских и сельских поселений и других муниципальных образований применяется, согласно п. 4 ст. 28 Кодекса, градостроительная документация о градостроительном планировании развития этих территорий и о застройке территорий городских и сельских поселений.
К документации о градостроительном планировании развития территорий относятся: территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
Видами документации о застройке территорий городских и сельских поселений являются:
проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений;
проекты межевания территорий;
проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
Порядок разработки, согласования и утверждения этих видов градостроительной документации установлен соответственно в ст. 34, 35, 36, 58, 59 и 60 Кодекса (см. комментарий).
3. Определяя в зависимости от их значения объекты градостроительной деятельности, п. 2 ст. 28 Кодекса устанавливает возможность регулировать данную деятельность на федеральном уровне, закрепляя соответствующие нормы в Кодексе, федеральных законах, иных нормативных правовых актах РФ. Полномочия соответствующих федеральных органов государственной власти определены в ст. 21 Кодекса (полномочия Правительства РФ) (см. комментарий) и ст. 25 Кодекса (полномочия федерального органа архитектуры и градостроительства) (см. комментарий).
Нормы федерального законодательства о градостроительстве предусматривают пределы правового регулирования в этой области субъектов РФ (см. комментарий к ст. 22 и 26), а также органов местного самоуправления (см. комментарий к ст. 23 и 27).
Соответственно на уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления также регулируется градостроительная деятельность.
Статья 5. Типы поселений Российской Федерации
1. Пункт 1 комментируемой статьи выделяет критерии, определяющие характер градостроительной деятельности на территории поселений. Фактически речь идет о критериях, которые положены в основу классификации видов поселений. В качестве таких критериев Кодекс признает численность населения, производственную специализацию поселений и значение поселений в системе расселения и административно-территориальном устройстве страны.
Численность населения - критерий отнесения поселения к категории городских или сельских поселений. Городскими признаются наиболее крупные поселения, сельскими - поселения, имеющие сравнительно небольшое число жителей, начиная с 5 тыс. человек населения.
В зависимости от численности населения определяются типы городских поселений, перечисленные в п. 3 настоящей статьи (сверхкрупные города, имеющие численность населения свыше 3 млн. человек, крупнейшие города с населением от 1 млн. до 3 млн. человек и т.д.), и типы сельских поселений.
Производственная специализация поселений также влияет на их вид. Городскими признаются обычно поселения, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сферах обслуживания, управления, науки и культуры. Сельскими - те поселения, большинство населения которых занято в сельскохозяйственном производстве.
Значение поселений в системе расселения и административно-территориальном устройстве страны также играет важную роль при отнесении поселения к категории городского или сельского. По общему правилу, именно города являются административными и культурными центрами окружающих районов.
2. Пункт 2 настоящей статьи предусматривает, что все поселения делятся на два вида: городские и сельские, а п. 3 закрепляет более подробную их классификацию по типам поселений. Кроме того, п. 4 выделяет поселения, которые имеют временное значение, непостоянный состав населения и являются объектами служебного пользования.
Классификация городских и сельских поселений определяется и в законодательстве об административно-территориальном устройстве. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 73 и 76) территориальное (административно-территориальное) устройство субъектов РФ относится к ведению субъектов Федерации. В этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пп. "л" п. 2 ст. 5) относит к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установление административно-территориального устройства субъекта Федерации и порядок его изменения путем принятия закона субъекта Федерации.
Например, в Нижегородской области действует Закон от 5 июля 1996 г. N 40-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области" (с изм. от 7 сентября 1998 г.). В этом Законе закреплены, в частности, следующие основные понятия: административно-территориальная единица области - территория (муниципальное образование или его часть), имеющая установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и подведомственная собственным органам местного самоуправления или территориальному подразделению органа местного самоуправления; под муниципальным образованием области понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Установлено, что поселение (населенный пункт) - населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты. Городское поселение представляет собой поселение, которое исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей отнесено в установленном законодательством порядке к категории городов или рабочих, курортных поселков. Сельское поселение - поселение (село, деревня, сельский поселок, хутор, починок, выселок и др.), которое не отнесено к категории городских поселений. Закон определяет также такие понятия, как район области; город; рабочий, курортный поселок; сельсовет; район города; административный центр и закрытое административно-территориальное образование (ст. 3).
Закон Нижегородской области (ст. 8) предусматривает ведение реестра административно-территориального устройства области. В реестре приводится систематизированный перечень муниципальных образований, административно-территориальных единиц и поселений, не являющихся муниципальными образованиями.
В компетенцию Законодательного Собрания области согласно ст. 9 этого Закона входят в том числе следующие полномочия в регулировании вопросов административно-территориального устройства области: принятие нормативных правовых актов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, административно-территориальных единиц, установлении, изменении их границ и установлении или перенесении их административных центров; принятие нормативных правовых актов об отнесении поселений к категории городов областного, районного значения, поселков или преобразовании городов, поселков в сельские поселения; придание населенным территориям области статуса поселений, ликвидация их статуса; принятие нормативных правовых актов об объединении поселений, включении поселений в состав города или поселка; установление и изменение городской (поселковой) черты и некоторые другие.
Администрация области осуществляет: разработку и представление на утверждение Законодательного Собрания области Описания границ области; разработку и внесение в Законодательное Собрание области документов и материалов по изменениям в административно-территориальном устройстве области; предварительную проработку по представлению Законодательного Собрания области вопросов административно-территориального устройства области и выдачу по ним заключений и другие полномочия (ст. 10).
К компетенции органов местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Закона относятся: образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий, установление и изменение черты сельских поселений и некоторые иные полномочия.
Вопросы административно-территориального устройства области решаются Законодательным Собранием области по инициативе Законодательного Собрания области, губернатора области, представительных органов местного самоуправления.
Принятие Законодательным Собранием области нормативного правового акта по вопросам административно-территориального устройства допускается при соблюдении установленной федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области процедуры, в том числе при проведении необходимых экспертиз, выявлении возможности разрешения экономических, социальных и организационно-управленческих проблем, служащих обоснованием вносимого предложения (ст. 12).
Статья 13 данного Закона предусматривает обязательное выявление мнения населения по вопросам предполагаемых преобразований административно-территориального устройства. В этих случаях в обязательном порядке выявляется мнение населения той территории, которой непосредственно касаются эти преобразования. Мнение населения соответствующей территории выражается путем местного референдума, собрания (схода) граждан или через представительный орган местного самоуправления.
В качестве общих критериев образования и преобразования муниципальных образований, административно-территориальных единиц ст. 14 Закона Нижегородской области предусматривает следующие. При образовании сельсоветов учитывается наличие относительно крупного сельского поселения или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, хозяйственному, торговому и культурно-бытовому центру, транспортная доступность такого поселения, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению.
В случае образования районов области учитываются тяготение сельсоветов и городских поселений к определенному центру, состояние путей сообщения и средства связи между поселениями, численность населения, экономический потенциал территории, возможность функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры межпоселенческого значения. При образовании районов в городе учитываются численность населения, характер их застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством, социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
К категории городов областного значения могут быть отнесены поселения, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов областного значения могут быть отнесены поселения с численностью населения и менее 50 тыс. человек. Поселения, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 80%, могут быть отнесены к категории городов районного значения.
Поселения, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, с численностью населения не менее 3 тыс. человек, при наличии в составе этого населения не менее 80% рабочих, служащих и членов их семей, обычно относятся к категории рабочих поселков. К категории курортных поселков могут быть отнесены поселения, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с населением не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселения составляет не менее 50% постоянного населения (ст. 15).
В соответствии со ст. 18 Закона Нижегородской области муниципальные образования, административно-территориальные единицы и поселения подлежат учету и регистрации. Вновь возникшие поселения подлежат регистрации не позднее трех месяцев после их возникновения. Небольшие поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, дома лесников и другие поселения, связанные с обслуживанием транспорта или охраной путей сообщения, метеостанции и т.д.), а также одиночные дома, не составляющие самостоятельные поселения, числятся за теми поселениями, с которыми они связаны в административном или территориальном отношениях. Поселения, из которых выехали жители, исключаются из учетных данных. Из учетных данных также исключаются поселения, которые вошли в состав городов, поселков или объединены с другими поселениями.
Для определения правильности исключения поселения из учетных данных соответствующим органом местного самоуправления создается комиссия. Комиссия составляет акт, в котором отражаются даты ликвидации производственных объектов и переселения жителей, место переселения, а также мотивированные выводы о том, что в ближайшие годы нет оснований для восстановления поселения. Акт утверждается главой местного самоуправления (главой местной администрации). До принятия постановления Законодательным Собранием области об исключении поселения из учетных данных оно не может быть снято с учета.
Подготовка документов и материалов по вопросам административно-территориального устройства области, его изменений, их предварительное рассмотрение осуществляются Комитетом по вопросам местного самоуправления и связям с общественностью Законодательного Собрания области (ст. 19). В ст. 20 Закона установлен перечень документов и материалов по вопросам административно-территориального устройства, представляемых в Законодательное Собрание области в следующих случаях: при образовании и упразднении муниципальных образований, перенесении их административных центров; при изменении границ муниципального образования; при отнесении поселений к категории городов областного, районного значения, поселков или преобразовании городов, поселков в сельские поселения; при объединении поселений; при установлении и изменении городской (поселковой) черты и некоторых иных.
В Республике Мордовия действует Закон от 23 марта 1998 г. N 7-З "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия" (с изм. от 26 января 2000 г.). Населенным пунктом (поселением) признается населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты. Городской населенный пункт - поселение, отнесенное в предусмотренном законодательством Республики Мордовия порядке к категории городов или поселков городского типа (рабочих поселков). В качестве сельского населенного пункта считается поселение (село, деревня, сельский поселок и др.), которое не отнесено к категории городских населенных пунктов (ст. 1).
Статья 6 Закона предусматривает, что в схему административно-территориального устройства Республики Мордовия входят: районы; районы г. Саранска; города республиканского значения; города районного значения; рабочие поселки; сельсоветы и сельские населенные пункты. Отдельные населенные пункты могут входить в состав соответствующих сельсоветов либо быть административно связанными с городом, районом в городе, рабочим поселком.
Установлен следующий порядок отнесения населенных пунктов к категориям городов республиканского и районного значения, рабочих поселков (ст. 11). Так, населенные пункты, находящиеся на территории Республики Мордовия, делятся на городские и сельские.
К категории городов республиканского значения могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и численность населения не менее 50 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов республиканского значения могут быть отнесены поселения с численностью населения менее 50 тыс. человек, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.
Городами районного значения обычно признаются населенные пункты, являющиеся промышленными, торговыми и культурными центрами с численностью населения не менее 10 тыс. человек. В отдельных случаях к категории городов районного значения могут быть отнесены поселения с численностью населения менее 10 тыс. человек, но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.
Населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, железнодорожные узлы и другие важные социально-экономические объекты, с численностью населения не менее 3 тыс. человек могут быть отнесены к категории рабочих поселков. По общему правилу, к категории рабочих поселков относятся также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены поселения с численностью населения менее 3 тыс. человек, но имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.
3. В п. 5 ст. 5 Кодекса отражен принцип зависимости вида, содержания градостроительной документации, порядка ее разработки, согласования и утверждения от типа поселения. Общие вопросы, касающиеся требований к градостроительной документации, закреплены в ст. 28 и 29 Кодекса (см. комментарий). Так, в соответствии п. 5 ст. 28 Кодекса градостроительная документация любого вида включает в себя текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения, установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида. Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или, по согласованию с ними, заказчиками (п. 8 ст. 28).
Градостроительная документация любого вида может разрабатываться на конкурсной основе (п. 10 ст. 28).
В соответствии с п. 6 ст. 28 Кодекса градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством РФ об экологической экспертизе. Обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.
В соответствии со ст. 29 Кодекса градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе. Положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации служит основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.
В качестве примера взаимосвязи градостроительной документации и типа поселения можно привести п. 4 ст. 35 Кодекса (см. комментарий). Так, генеральный план города с численностью населения до 50 тыс. человек и генеральный план сельского поселения могут разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ. Согласно п. 1 ст. 36 Кодекса, проекты черты малых городов и поселков, черты сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений.
4. Пункт 6 ст. 5 Кодекса закрепляет приоритет его норм, содержащих градостроительные требования, касающиеся условий и порядка пользования землями поселений. Эта правовая норма вполне обоснованна. Дело в том, что земли поселений играют важную роль в жизни общества, выполняя функцию территориально-пространственного базиса. Занимая сравнительно небольшую площадь по отношению ко всей территории, эти земли являются местом проживания большей части населения. Земли, занятые поселениями, предназначены для размещения городов, поселков, сельских поселений и объектов недвижимости, обеспечивающих жизнедеятельность населения.
До принятия Кодекса вопросы правового режима земель поселений регулировались главным образом земельным законодательством. ЗК РСФСР (ст. 70-82) выделяет эти земли в качестве отдельной категории земель, называя их землями населенных пунктов. Землями населенных пунктов являются все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов (ст. 70 ЗК). Однако в течение десятилетий земельное законодательство регулировало лишь отдельные, самые общие вопросы использования этой категории земель, уделяя внимание главным образом регулированию земель сельскохозяйственного назначения. В этом плане земельное законодательство носило "аграрный", если можно так выразиться, характер. Широкий комплекс вопросов использования земель поселений оставался неурегулированным. Кодекс восполнил этот пробел. Поэтому при разработке нового Земельного кодекса РФ в части регулирования вопросов правового режима земель поселений приоритет имеют нормы Кодекса.
Статья 6. Особое регулирование градостроительной деятельности
1. Особое регулирование градостроительной деятельности заключается в установлении специальных, отличающихся от обычных, правил по использованию отвечающих определенным признакам территорий и земель поселений для целей градостроительства.
Пункт 1 данной статьи предусматривает главное условие, при наличии которого градостроительная деятельность подлежит особому регулированию: необходимость разрешения проблемы обеспечения баланса государственных, общественных и частных интересов, которую невозможно или затруднительно разрешить без применения указанных специальных правил.
Объекты градостроительной деятельности особого регулирования могут иметь федеральное значение, значение субъектов РФ и местное значение. Для определения значения объекта градостроительной деятельности применяются критерии отнесения тех или иных вопросов соответственно к сферам государственных, общественных или частных интересов, предусмотренные в ст. 3 Кодекса (см. комментарий).
2. Содержание режима особого регулирования градостроительной деятельности заключается в том, что при его установлении вводятся специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила. Такие нормативы и правила, затрагивающие интересы в области градостроительной деятельности и относящиеся к федеральным градостроительным нормативам и правилам, согласно п. 4 ст. 52 Кодекса, утверждаются и вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с федеральным органом архитектуры и градостроительства.
Может быть установлен особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. Государственная экспертиза градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения осуществляется на федеральном уровне (см. комментарий к п. 3 ст. 29). И, кроме того, в этих случаях должны выдаваться специальные разрешения на строительство (см. комментарий к ст. 63 Кодекса).
3. Правовой режим градостроительной деятельности особого регулирования может быть установлен применительно как к территориям, так и поселениям. В п. 3 комментируемой статьи перечислены виды территорий, на которых градостроительная деятельность регулируется в особом порядке. К таким территориям могут относиться территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории и территории традиционного проживания коренных малочисленных народов (см. комментарий к ст. 3).
Что касается территорий свободных экономических зон, то согласно ст. 23 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (с изм. от 10 февраля 1999 г.) особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.
В свободной экономической зоне устанавливается особый, льготный по сравнению с общим, режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. До настоящего времени федеральный закон о свободных экономических зонах не принят.
Особому регулированию подлежит градостроительная деятельность на территориях, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 1) даны определения следующих понятий. Чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций представляет собой комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Зоной чрезвычайной ситуации признается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.
Границы зон чрезвычайных ситуаций, согласно ст. 5 Закона, определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.
Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утверждено постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094.
Ряд вопросов режима территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций техногенного характера, регулируется Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и другими законодательными актами.
Режим территорий зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия регулируется Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (с изм. и доп. от 2 июня 1993 г.). Статья 58 данного Закона определяет режим зоны чрезвычайной экологической ситуации. Такими зонами объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду; ограничиваются отдельные виды природопользования; проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов. Мероприятия по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации финансируются в первую очередь за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов.
Зонами экологического бедствия, согласно ст. 59 Закона, объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации.
В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения; запрещаются строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов; существенно ограничиваются все виды природопользования; принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Мероприятий по оздоровлению зон экологического бедствия финансируются в порядке, установленном ч. 4 ст. 58 Закона "Об охране окружающей природной среды".
Пункт 5 ст. 10 Кодекса (см. комментарий) устанавливает: если государственные или общественные интересы требуют осуществления хозяйственной и иной деятельности на территориях, неблагополучных в экологическом отношении, допускается временное проживание населения на таких территориях с установлением особого регулирования градостроительной деятельности в соответствии с градостроительной документацией.
Определение понятия "территория депрессивного района" и режима такой территории в действующем законодательстве не установлено. Однако исходя из анализа специальной, прежде всего экономической, литературы можно дать следующее определение этого понятия. Депрессивный район - территория, уровень и состояние экономического, политического и социального развития которого не позволяет ему саморазвиваться без дополнительных, внешних источников стимулирования.
4. В п. 4 ст. 6 Кодекса перечислены типы поселений, отнесенные к числу объектов градостроительной деятельности особого регулирования. К ним относятся города Москва и Санкт-Петербург, города - центры субъектов РФ. Москва - столица Российской Федерации и Санкт-Петербург являются городами федерального значения.
Статья 1 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" (с изм. от 18 июля 1995 г.) предусматривает, что в соответствии с Конституцией РФ столицей Российской Федерации является город Москва. Столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти РФ, представительств республик в составе Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в РФ. Территорией столицы Российской Федерации является территория г. Москвы.
В ст. 7 Закон устанавливает особенности перспективного планирования развития г. Москвы - столицы Российской Федерации. Проект генерального плана развития г. Москвы, разрабатываемый администрацией г. Москвы, согласовывается с Правительством РФ в части осуществления г. Москвой функций столицы Российской Федерации и вносится на утверждение Московской городской Думы. Споры, возникающие по вопросам перспективного планирования развития г. Москвы, разрешаются согласительными комиссиями, создаваемыми заинтересованными органами государственной власти на паритетной основе.
Правовой режим поселений, отнесенных к категории городов-курортов, регулируется Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Курортом признается освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Территория признается курортом в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
Территория признается курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации.
Территория признается курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Порядок признания территории курортом местного значения устанавливается правовыми актами субъекта Федерации. Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается Правительством РФ либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 3).
Городом-курортом признан г. Сочи. Так, постановлением Президиума Верховного Совета РФ и Совета Министров - Правительства РФ от 12 апреля 1993 г. "О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи" установлено, что Сочинский курортный регион является курортом федерального значения, и ему придан статус эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа.
О понятиях "исторические поселения", а также "поселения, на территории которых имеются памятники истории и культуры" см. комментарий к ст. 3 Кодекса.
Правовой режим городских и сельских поселений с особым режимом жизнедеятельности (военные городки и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках) также определяется в законодательстве.
Правовой режим земель поселений в составе закрытых административно-территориальных образований регулируется Законом РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. от 31 декабря 1999 г.). Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Содержание правового режима этих земель подчинено назначению указанных объектов.
Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов РФ и районов, входящих в их состав. В ведение районов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
В случае установления вредного воздействия предприятий и объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающей к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Порядок установления и содержание особого режима на территориях, объявленных закрытыми административно-территориальными образованиями, регулируются Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655, и Положением о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 693 (в ред. от 3 апреля 1997 г.).
Решение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ. Предложение о создании (упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает: установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах указанного образования; ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание.
Решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного закрытого административно-территориального образования принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования.
Управление этими землями осуществляется Правительством РФ. Земли закрытого административно-территориального образования, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования.
Правовой режим земель поселений в составе особо охраняемых природных территорий определен в общих чертах в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Статья 12 этого Закона допускает, что в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников.
В содержание режима особой охраны территорий национальных парков, согласно ст.15 Закона, входят запрет на расширение и строительство новых хозяйственных объектов на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, с национальными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.
Согласно ст.18 указанного Закона, территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование; в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. Особенностью режима особой охраны территорий природных парков является то, что в границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. Поэтому с природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов (ст. 21).
К числу поселений - объектам градостроительной деятельности особого регулирования, относятся городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В частности, поселения, находящиеся на Крайнем Севере страны.
Федеральный закон от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" содержит правовое определение следующих понятий.
Север - высокоширотная часть территории РФ, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения.
Районы с дискомфортными условиями проживания - территории, характеризующиеся совокупностью природно-климатических, географических, социально-экономических и медико-биологических факторов, неблагоприятно воздействующих на человека (ст. 1).
Учитывая суровые природно-климатические особенности этого региона, данный Закон закрепляет принципы государственного регулирования в области охраны окружающей природной среды и природопользования, что имеет прямое отношение к градостроительству. Так, государственное регулирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования на Севере направлено на удовлетворение потребностей населения в природных ресурсах, сохранение устойчивого состояния и целостности экологических систем, обеспечение экологической безопасности исходя из особой уязвимости и слабой восстанавливаемости природы Севера.
Государственное регулирование в этой сфере предусматривает:
рациональное и эффективное использование возобновляемых и невозобновляемых ресурсов;
разработку и утверждение экологических нормативов, отвечающих природно-климатическим условиям Севера и подлежащих выполнению всеми гражданами и организациями;
принятие решений о создании особо охраняемых природных территорий, организацию этноэкологических зон, выделение лимитов и квот на биологические ресурсы для хозяйственного использования в соответствии с экологическими требованиями;
разработку мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия и обеспечение финансирования указанных мероприятий;
ознакомление общественных организаций коренных малочисленных народов Севера с проектами развития Севера;
комплексную экспертизу проектов развития Севера;
создание технологий рекультивации антропогенно нарушенных ландшафтов.
5. Территории и поселения относятся к объектам соответствующего значения по основаниям и в порядке, установленным законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации (п. 1 комментируемой статьи).
Статья 21 Кодекса (см. комментарий) относит к числу полномочий Правительства РФ установление границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения и порядка регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях; установление совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ порядка согласования и утверждения градостроительной документации для объектов градостроительной деятельности особого регулирования; установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения. В соответствии со ст. 22 Кодекса (см. комментарий) утверждение границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования, за исключением объектов, указанных в ст. 21 Кодекса, и порядка особого регулирования градостроительной деятельности на указанных территориях входит в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ.
Организация разработки градостроительной документации для объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения в соответствии со ст. 25 Кодекса (см. комментарий) относится к полномочиям федерального органа архитектуры и градостроительства.
В постановлении Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 221 "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения" дается определение территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения. Это - территории объектов историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории, территории традиционного проживания коренных малочисленных народов, территории свободных экономических зон, территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия, территории депрессивных районов и иные территории. Вопросы особого регулирования градостроительной деятельности регулируются и на уровне субъектов РФ. Так, Закон Московской области от 9 января 1997 г. N 4/97-ОЗ "Об организации и функциональном зонировании территории Московской области" закрепляет понятие "зона особого градостроительного регулирования". В состав этих зон включаются земли, на которых устанавливается особый правовой режим использования на основании градостроительной, историко-культурной, природной ценности территории. Выделяются также "зоны специального регулирования". Они устанавливаются на основании санитарно-экологических и технических требований, ограничивающих использование территорий в хозяйственной деятельности.
В соответствии со ст. 2 данного Закона в составе объектов организации территории Московской области выделяются территориальные объекты особого градостроительного и специального регулирования: особо охраняемые природные территории, территории историко-культурного и природного наследия, системы расселения, включая агломерации, пригородные зоны, водоохранные зоны, другие территории специального назначения.
Статья 7 указанного Закона посвящена зонам с особым правовым режимом использования земель.
Зонами особого градостроительного регулирования использования территории Московской области являются:
зоны Московской агломерации;
зоны других городских агломераций Московской области;
пригородные зеленые зоны городов и агломераций;
зоны охраны историко-культурного наследия;
земли областного фонда;
особо ценные и ценные земли сельскохозяйственного назначения.
К зонам специального регулирования использования территории Московской области относятся:
санитарно-защитные;
шумовые и другие зоны дискомфорта;
природоохранные;
охранные зоны горных отводов;
охранные зоны водозаборов;
зоны возможных чрезвычайных ситуаций.
Выделение зон особого градостроительного регулирования и определение их категории и границ производятся в генеральном плане Московской области, муниципального образования и отдельной функциональной зоны. Зоны специального регулирования использования территории Московской области устанавливаются в генеральных планах Московской области, муниципальных образований и отдельных функциональных зон в соответствии с законодательством РФ и Московской области.
Границы пригородных зеленых зон городов, территорий агломераций определяются в генеральных планах городов, районов и агломераций. Градостроительное регулирование в пределах зон охраны исторического и культурного наследия осуществляется на основе соответствующих научно-проектных разработок и определяет возможность ведения хозяйственной деятельности при условии соблюдения установленных в этих зонах охранных режимов.
Организация и использование территории в зонах охраны исторического и культурного наследия производятся согласно функциональному зонированию территории Московской области и муниципальных образований. Размещение объектов строительства в таких зонах регламентируется генеральными планами Московской области и муниципальных образований, территориальными программами и специальными проектами организации зон охраны исторического и культурного наследия.
В целях выполнения хозяйственных, градостроительных, природоохранных и иных функций в интересах городского и сельского населения столичного региона, обеспечения реализации целевых комплексных программ федерального и областного значения формируется фонд земель областного значения. Порядок формирования земель областного значения и управления землями областного значения устанавливается законодательством Московской области. В пределах земель областного фонда устанавливаются режимы использования территории в соответствии с их функциональным назначением. На землях областного фонда, расположенных в пределах городов и агломераций, устанавливаются дополнительные градостроительные сервитуты.
Градостроительный кодекс Республики Башкортостан (в ред. от 7 июня 1999 г.) относит к поселениям, которые могут быть отнесены к объектам градостроительной деятельности особого регулирования: г. Уфу; исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры; городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и т.п.); городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения или подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 6).
Закон Калининградской области от 15 октября 1999 г. N 150 "Градостроительный кодекс Калининградской области" (ст. 6), опубликованный в газете "Дмитрия Донского", устанавливает, что к территориям в Калининградской области, на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, относятся:
территория Куршской косы, на которой находится государственный природный национальный парк "Куршская коса";
территория Приморской рекреационной функциональной зоны;
территория Балтийской косы, как государственный заказник;
другие особо охраняемые природные территории и территории, на которых находятся памятники истории, культуры.
К поселениям Калининградской области, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования, относятся:
г. Калининград как административный центр субъекта РФ и исторический город;
города-курорты - исторические города Зеленоградск, Светлогорск;
исторические города Багратионовск, Балтийск, Гусев, Правдинск, Советск, Черняховск;
поселения с особым режимом жизнедеятельности.
Особое регулирование градостроительной деятельности может вводиться по решению органов государственной власти Калининградской области или органов местного самоуправления в пределах их компетенции на других территориях или в отношении других объектов, если градостроительная деятельность затрагивает (может затронуть) государственные и (или) общественные интересы.
В Законе Чувашской Республики от 1 ноября 1999 г. N 15 "О градостроительстве" (ст. 5) урегулированы вопросы особого регулирования градостроительной деятельности. Так, особому регулированию подлежит градостроительная деятельность, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено. Отнесение объектов градостроительной деятельности, подлежащих особому регулированию, к объектам республиканского и местного значения осуществляется по основаниям и в порядке, установленном законодательством РФ и Чувашской Республики. Границы указанных объектов и порядок особого регулирования градостроительной деятельности на данных территориях утверждаются Государственным Советом Чувашской Республики.
К объектам градостроительной деятельности особого регулирования относятся:
г. Чебоксары - столица Чувашской Республики;
исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры;
поселения в государственных природных заповедниках, национальных и природных парках;
поселения, которые подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
территории историко-культурного наследия, особо охраняемые природные и иные территории.
Представляет интерес законодательное решение вопроса об особом регулировании градостроительной деятельности в г. Москве. Принят Закон г. Москвы от 10 марта 1999 г. N 13 "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве".
Территориальная единица с особым статусом (ТЕОС) - единица территориального устройства г. Москвы, имеющая собственное наименование, особый правовой статус, особый режим хозяйственной деятельности, органы управления, а также Положение о ТЕОС (об управлении ТЕОС). ТЕОС образуются в целях решения общегородских задач, признанных государственными нуждами г. Москвы. Органы исполнительной власти г. Москвы могут передавать полномочия, необходимые для реализации целей образования ТЕОС, полностью или частично органам управления ТЕОС. При образовании ТЕОС частично или полностью на территории района г. Москвы полномочия районной Управы могут быть ограничены законом г. Москвы.
Статус ТЕОС с особо охраняемыми природными территориями устанавливается в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".
В соответствии со ст. 3 Закона г. Москвы, ТЕОС образуются при необходимости:
реализации городских градостроительных программ комплексной реконструкции и развития, связанных со значительным изменением функционального, строительного и (или) ландшафтного назначения территорий;
реализации городских программ развития отрасли или отраслей производства, иных видов деятельности на территории г. Москвы;
реализации городских программ развития объектов городского хозяйства Москвы;
сохранения и развития территорий природного комплекса;
сохранения историко-культурных и архитектурных памятников и исторических территорий недвижимых памятников;
эффективного управления территориями и (или) объектами городского хозяйства, другими объектами жизнеобеспечения г. Москвы, находящимися частично или полностью в собственности или пользовании г. Москвы.
ТЕОС может быть образована, согласно ст. 4 Закона, на территории, входящей в состав одного или нескольких районов, или на территории, находящейся вне границ районов, либо на территории, частично входящей в состав района (районов) и частично находящейся вне границ районов.
ТЕОС образуются на основании либо распоряжения мэра Москвы, если ТЕОС расположена вне территорий районов г. Москвы, или постановления Московской городской Думы, принимаемого по представлению мэра Москвы, если ТЕОС полностью или частично расположена на территории района (районов) г. Москвы.
При образовании ТЕОС может быть установлен особый экономический режим деятельности органов управления ТЕОС, участников ТЕОС, лиц, имеющих на правах собственности или аренды недвижимость на территории ТЕОС, в том числе формы и размеры льгот, особый порядок и формы предоставления земельных участков и другой недвижимости. Указанный особый режим экономической и правовой деятельности устанавливается отдельно для каждой ТЕОС законом г. Москвы об особом экономическом и правовом статусе данной ТЕОС. Законом о статусе ТЕОС могут быть установлены условия разграничения собственности и доходов, образовавшихся в ходе деятельности органов управления и участников ТЕОС, а также особые и дополнительные к установленным законодательством г. Москвы правила и условия приобретения участков земли, находящихся в собственности г. Москвы, в частную собственность. В настоящее время действует Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. N 30 "О территориальной единице с особым статусом "Московский международный деловой центр "Москва-Сити".
«все книги «к разделу «содержание Глав: 20 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >