§ 3. КОНСТИТУЦИЯ СССР 1924 г. КОНСТИТУЦИЯ РСФСР 1925 г.

Образование СССР нашло свое конституционное закрепление в Ос-

новном Законе - Конституции СССР 1924 г. История ее создания, по

сути дела, начинается с принятия I съездом Советов СССР 36 декабря

1922 г. "Декларации об образовании СССР" и "Договора об образова-

нии СССР". Декларация и Договор затем стали основой будущей Кон-

ституции СССР 1924 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Дек-

ларацию лишь в основном и, учитывая важность этих актов, постановил

передать их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик

с тем, чтобы полнее выявить мнение союзных республик. Съезд поручил

очередной сессии ЦИК Союза ССР рассмотреть отзывы республик, ут-

вердить тексты Декларации и Договора и немедленно ввести их в дейст-

вие. ЦИК СССР также было поручено съездом подготовить тексты Дек-

ларации и Договора "...на окончательное утверждение второго съезда".

Таким образом, I съезд Советов СССР - высший представительный ор-

ган союзного государства, наметил программу работы над будущей со-

юзной Конституцией и заложил правовые основы этой работы.

В соответствии с решениями I съезда Советов и ЦИК СССР Прези-

диум ЦИК СССР 10 января 1923 г. образовал шесть комиссий для под-

готовки важнейших частей будущей Конституции: комиссию по созда-

нию положений о СНК, СТО и наркоматах СССР; бюджетную комис-

сию; комиссию по разработке положения о Верховном Суде СССР и

342

ОПТУ; комиссию по утверждению государственного флага и герба

СССР; комиссию по выработке положения о ЦИК СССР и его чле-

нах; комиссию по персональному составу наркоматов и коллегий. В

их работе приняли участие ряд крупных партийных и государствен-

ных деятелей: М.К. Владимиров, М.И. Калинин, Ф.Д. Кон, Д.И. Кур-

ский, Н.В. Крыленко, А.Ф. Мясников, Д.З. Манунльский, В.П. Ногин,

Я.Э. Рудзутак, И.В. Сталин, М.В. Фрунзе, А.Д. Цюрупа, А.Г. Червяков

и др. В соответствии с решением I съезда Советов СССР Президиум

ЦИК СССР постановил в кратчайший срок разослать ЦИК союзных

республик тексты Декларации и Договора об образовании СССР, про-

сить дополнительно их рассмотреть и прислать свои замечания. Нача-

лась работа над проектом Конституции СССР непосредственно и в со-

юзных республиках.

В период подготовки проекта Конституции СССР шли оживленные

споры, борьба мнений, ожесточенная борьба с предложениями, носящи-

ми характер великодержавного шовинизма и местного национализма.

Вновь вносились предложения, которые были отвергнуты в процессе

создания СССР. Так, снова дискутировались ошибочные предложения о

ликвидации РСФСР и непосредственном вхождении в состав СССР ав-

тономных республик РСФСР; о ненужности ЗСФСР и предоставлении

республикам Закавказья права непосредственного вхождения в СССР и

т.д. Активно участвовала в разработке проекта Конституции СССР пра-

вящая Коммунистическая партия. Вопросы проекта Конституции СССР

были предметом обсуждения февральского (1923 г.) Пленума ЦК

РКП(б), который избрал комиссию по подготовке Конституции. Важное

значение для разработки Конституции СССР имел XII съезд РКП(б),

проходивший 17-25 апреля 1923 г. Съезд высказался за то, чтобы выс-

шие органы Союза ССР были построены таким образом, чтобы они от-

ражали не только общие нужды и потребности всех национальностей

Союза, но и специфические нужды и потребности отдельных на-

циональностей. Поэтому съезд отметил необходимость создания в сис-

теме высших органов СССР специального органа представительства

национальностей на началах равенства. Съезд подчеркнул, что при по-

строении центральных органов Союза необходимо обеспечить равенство

прав и обязанностей республик, обеспечить реальное участие в них

представителей республик. После XII съезда Коммунистической партии

разработка проекта Конституции вступила в завершающую фазу. Вско-

ре ЦИК СССР сформировал расширенную Конституционную комиссию

в составе 25 человек, включая представителей ЦИК всех союзных рес-

публик. Эту комиссию возглавил М.И. Калинин. В процессе работы над

проектом Конституции Конституционной комиссией были учтены все

замечания и поправки, присланные из республик. Важное значение в

343

выявлении и согласовании мнений представителей республик имело

проведенное 9-12 июня 1923 г. совещание с ответственными работни-

ками национальных республик и областей. Совещание высказалось за

создание второй палаты ЦИК СССР из представителей союзных и авто-

номных республик, утверждаемой съездом Советов СССР. Совещания

дало и название двум будущим палатам ЦИК СССР - Союзный Совет и

Совет Национальностей. Совещание высказалось за равенство палат,

сохранение за каждой из них права законодательной инициативы. Отме-

чалась необходимость создания одного Президиума ЦИК СССР, изби-

раемого обеими палатами ЦИК, с обеспечением представительства

национальностей. На совещании был согласован вопрос о создании

пяти слитных (затем в Конституции они получили название общесоюз-

ных) наркоматов: "...Индел, Внешгорг, Наркомвоен, НКПС и НКПоч-

тель..." и пяти директивных (в Конституции они названы объединенны-

ми) наркоматов: "...Наркомфин, ВСХН, Наркомпрод, Наркомтруд,

РКИ...".

Разработка проекта Конституции СССР близилась к концу. 26—27

июня 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден, дополнен и

одобрен Пленумом ЦК РКП(б). Специальные сессии ЦИК РСФСР,

УССР, БССР, РСФСР, проходившие в конце июня - начале июля, обсу-

дили и утвердили проект Конституции СССР. А 6 июля 1923 г. П сес-

сия ЦИК СССР единогласно одобрила проект Конституции СССР и в

соответствии с полномочиями, данными ЦИК СССР еще I съездом

СССР, приняла постановление «О введении в действие Конституции

Союза Советских Социалистических Республик». В январе 1924 г. ут-

вержденный 6 июля 1923 г. ЦИК СССР проект Конституции СССР был

одобрен съездами союзных республик. Завершалась работа над первой

Конституцией СССР на II съезде Советов СССР. Вторым пунктом в

работе съезда стал вопрос об утверждении Конституции СССР. Доклад

по этому вопросу сделал А.С. Енукидзе. Делегат П съезда Советов

СССР Гринько Г.Ф. внес предложение: "...так как текст Конституции

вырабатывался в целом ряде многочисленных собраний и комиссий, при

участии всех республик и областей - прений по докладу тов. Енукидзе

не открывать". 31 января 1924 г. II съезд Советов СССР единогласно

утвердил Конституцию СССР. Первая Конституция СССР вошла в ис-

торию как Конституция СССР 1924 г.

Декларация об образовании СССР, утвержденная I съездом Советом

СССР, без изменений вошла в текст Конституции СССР. Что же каса-

ется Договора об образовании СССР, то он подвергся значительным

изменениям и дополнениям. Количество статей увеличилось с 26 до 72.

Появились развернутые главы о суверенных правах союзных республик,

съезде Советов, СССР, ЦИК СССР, Президиуме ЦИК СССР, СНК

344

СССР, Верховном Суде СССР, о Народных комиссариатах СССР,

ОПТУ, о союзных республиках, гербе, флаге и столице СССР.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. не похожа на

предшествующие и последующие советские Конституции. Она весьма

своеобразна. В ней мы не найдем характеристики общественного уст-

ройства, нет глав о правах и обязанностях граждан, избирательном пра-

ве, местных органах власти и управления. Все эти вопросы решались

республиканскими конституциями. Главное, основное внимание Кон-

ституция СССР 1924 г. уделила факту конституционного закрепления

образования СССР, прав Союза ССР и союзных республик, системе

высших государственных органов Союза ССР и союзных республик.

Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об

образовании СССР и Договора об образовании СССР. Договор, в свою

очередь, подразделялся на главы (11 глав), а главы - на статьи (72 ста-

тьи).

В Декларации отмечалась невозможность решения национального

вопроса в условиях капитализма. Его решение, как сказано в докумен-

те, стало возможным только при диктатуре пролетариата. Декларация

указала на причины, побудившие советские республики объединиться в

одно союзное государство: необходимость борьбы с внешними врагами

республик, целесообразность объединения усилий республик для вос-

становления разрушенного войнами народного хозяйства. Само строение

Советской власти, интернациональной по своей классовой природе,

также способствовало объединению советских республик. В Декларации

содержалось положение о том, что доступ в СССР открыт республикам,

"...имеющим возникнуть в будущем". В Декларации были отражены

принципы добровольности и равноправия, лежавшие в основе объедине-

ния республик в Союз ССР. За каждой союзной республикой обеспечи-

валось право свободного выхода из СССР.

В Договоре об образовании СССР закреплялось объединение в одно

союзное федеративное государство четырех республик: РСФСР, УССР,

БССР и ЗСФСР, объединявшей Азербайджанскую ССР, Армянскую

ССР, Грузинскую ССР. Конституция зафиксировала компетенцию Сою-

за ССР в лице его верховных органов. Ведению СССР подлежали внеш-

неполитические сношения, руководство внешней торговлей, установле-

ние основ и общего плана развития всего народного хозяйства Союза,

руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, утверждение

единого бюджета СССР, установление единой денежной и кредитной

системы, общих начал землеустройства и землепользования, установле-

ние основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголов-

ного законодательства, основных законов о труде, общих мер в области

народного здравоохранения и просвещения. Прерогативой СССР явля-

345

лись вопросы организации руководства вооруженными силами страны.

Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых рес-

публик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спор-

ные вопросы, возникающие между республиками. Исключительно к

ведению съезда Советов СССР относилось утверждение и изменение

основных начал Конституции СССР. Такова была компетенция Союза

ССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою

власть самостоятельно. Вслед за Декларацией Договор в целях гарантии

суверенитета и добровольности вхождения республик в СССР вновь

отмечал их право свободного выхода из Союза. Территория союзных

республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция уста-

навливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство.

Значительное место Конституция СССР уделяла организации выс-

ших государственных органов Союза ССР. Им посвящались главы с 3

по 9. Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР.

Он избирался от Советов городов из расчета 1 депутат на 25 тыс. изби-

рателей и от губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125

тыс. жителей. В республиках, где не было губернского деления, делега-

ты избирались на съездах Советов этих республик. Конституция СССР

предусматривала как очередные съезды Советов СССР, созываемые

ЦИК один раз в год, так и чрезвычайные, созываемые ЦИК СССР, или

по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или по тре-

бованию двух союзных республик.

Съезд Советов СССР не был постоянно действующим органом вла-

сти. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК

СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и

Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом Советов

СССР из представителей союзных республик пропорционально населе-

нию каждой, в количестве 414 человек. В процессе работы над проек-

том Конституции состав Союзного Совета был увеличен с 371 человека

до 414, с тем чтобы больше привлечь представителей с мест. Избранные

П съездом Советов СССР 414 членов Союзного Совета представляли все

союзные и автономные республики, автономные области и губернии.

Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и

автономных республик - по 5 от каждой республики и по одному пред-

ставителю от автономных областей - и утверждался съездом Советов

СССР. Такое утверждение уравнивало Совет Национальностей в правах

с Союзным Советом и придавало им обоим должный авторитет и власт-

ные полномочия непосредственно из рук самого съезда Советов СССР.

Конституция не устанавливала количественного состава Совета Нацио-

нальностей. Образованный II съездом Советов СССР Совет Националь-

ностей состоял из 100 человек. Союзный Совет и Совет Национально-

346

стей для руководства своей работой избирали президиум. Законопроек-

ты, рассмотренные ЦИК СССР, получали силу закона лишь при усло-

вии их одобрения как Союзным Советом, так и Советом Национально-

стей. В двухпалатной структуре ЦИК СССР нетрудно разглядеть прооб-

раз будущего двухпалатного Верховного Совета СССР. ЦИК СССР из-

бирал по числу союзных республик четырех председателей из состава

своего Президиума, что также подчеркивало равноправие союзных рес-

публик. Председателями ЦИК СССР в то время являлись М.И. Кали-

нин, Г.И. Петровский. А.Г. Червяков, Н.Н. Нариманов. ЦИК СССР не

являлся постоянно действующим органом, созывался на сессии Прези-

диумом ЦИК три раза в год. Могли созываться и чрезвычайные сессии

по постановлению Президиума ЦИК СССР, по требованию Президиумов

Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из

союзных республик.

В период между сессиями ЦИК СССР, высшим законодательным,

исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся

Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного

Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека, включая и

Президиумы обоих Советов, что еще раз подчеркивало равноправие па-

лат, несмотря на их различный количественный состав. Происходило

раздельное голосование палат при выборе Президиума. Данное положе-

ние Конституции СССР было принято П съездом Советов СССР.

ЦИК СССР образовывал Советское правительство - Совет Народных

Комиссаров, состоящий из председателя СНК, заместителей председате-

ля СНК, председателя Высшего Совета Народного Хозяйства и народ-

ных комиссаров. СНК СССР являлся исполнительным и распорядитель-

ным органом ЦИК СССР и был в своей работе ответствен перед ним и

его Президиумом. В главах о высших органах СССР закреплено единст-

во законодательной и исполнительной власти. В этом нашла воплоще-

ние мысль В.И. Ленина: "...соединение законодательной и исполни-

тельной работы. Слияние управления с законодательством"1. В.И. Ле-

нин был противником разделения законодательной и исполнительной

властей.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государ-

ственного управления создавалось 10 Народных комиссариатов СССР. В

соответствии с разграничением компетенции между Союзом ССР и со-

юзными республиками образовывалось пять общесоюзных Народных

комиссариатов: по иностранным делам, по военным и морским делам,

внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов; и пять объеди-

ненных Народных комиссариатов: Высший Совет Народного Хозяйства,

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 721.

347

продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции.

Общесоюзные Народные комиссариаты имели своих уполномоченных

при союзных республиках. Объединенные Народные комиссариаты

осуществляли руководство на территории союзных республик через

одноименные народные комиссариаты этих республик. Все остальные

сферы управления осуществлялись исключительно союзными респуб-

ликами через соответствующие республиканские Народные комиссариа-

ты: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохране-

ния, социального обеспечения. Народные комиссариаты СССР возглав-

лялись народными комиссарами. В организации и деятельности народ-

ных комиссаров сочетались принципы коллегиальности и единоначалия.

При народном комиссаре, под его председательством, образовывалась

коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар

имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения

коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли

обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приоста-

навливая его исполнения. Народные комиссары были ответственны пе-

ред СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом.

Конституция СССР установила следующую систему высших органов

власти союзных республик: съезд Советов, ЦИК, Президиум ЦИК. ЦИК

союзных республик образовывали свои исполнительные органы - СНК.

Специальные главы Конституции были посвящены Верховному Суду

СССР (гл. 7) и ОГПУ (гл. 9). О них рассказано в § 2 настоящей главы.

Заключительная глава Конституции СССР говорит о гербе, флаге и

столице СССР. Третья сессия ЦИК СССР объединила в одну две эмб-

лемы государственности - герб СССР и флаг СССР. Конституция СССР

предусматривала эти две эмблемы как самостоятельные, госу-

дарственный герб СССР состоял из серпа и молота на земном шаре,

изображенном в лучах солнца и обрамленном колосьями с надписью:

"Пролетарии всех стран, соединяйтесь!" на языках союзных республик.

Государственный флаг СССР состоял из красного или алого полотнища

с изображением на его верхнем углу у древка золотых серпа и молота и

над ними красной пятиконечной звезды, обрамленной золотой каймой.

Столицей СССР объявлялся город Москва.

Конституция СССР 1924 г. закрепила построение федерации на базе

Советов, принципы добровольности объединения союзных республик в

единый Союз ССР и равноправия субъектов союзного государства,

принцип демократического централизма. В Конституции получил отра-

жение национальный характер федерации.

Как уже отмечалось. Конституция СССР 1924 г. закрепила форму

нового государственного объединения республик - федерацию. В совет-

ской науке долгое время считалось, что у нас с 1922 г. существовало

348

федеративное государство - СССР. В последние годы в литературе вы-

сказывалось мнение, что у нас никогда не было федерации, что мы ни-

когда не жили при федерации. Есть и другие взгляды, что до конца 20-х -

начала 30-х годов у нас быта федерация, а с установлением личной

диктатуры Сталина СССР утратил характер федеративного государства.

Принятие Конституции СССР 1924 г. привело к дальнейшему разви-

тию советского законодательства. Конституция СССР 1924 г. быта дей-

ствующей по 1936 г., когда 5 декабря 1936 г. была принята новая Кон-

ституция СССР. В последующие годы после принятия Конституции

СССР 1924 г. были изменены и приведены в соответствие с ней Кон-

ституции союзных республик.

Некоторые исследователи полагают, что из задачи внесения частич-

ных изменений в Конституцию РСФСР 1918 г. выросла задача создания

новой Конституции РСФСР. Однако следует отметить, что новая Кон-

ституция РСФСР 1925 г. многое восприняла из Конституции РСФСР

1918 г. Мы остановимся главным образом на том новом, что появилось

в Конституции РСФСР 1925 г. Появление новой Конституции РСФСР

1925 г. было связано с необходимостью учета создания СССР, а также с

потребностью учесть уже пройденный после 1918 г. путь. Проект Кон-

ституции вначале был создан в НКЮ. Конституционную комиссию воз-

главлял Д.И. Курский. Затем над проектом работала комиссия Прези-

диума ВЦИК. Она привела Конституцию РСФСР в соответствие с Кон-

ституцией СССР 1924 г., оформила подробно правовой статус автоном-

ных республик и областей РСФСР. Об этом уже шла речь в данной гла-

ве. Была сделана попытка уравнения избирательных прав трудящихся

города и села. Но в дальнейшей работе над этим проектом данное по-

ложение было утрачено. Затем проект был передан в СНК РСФСР, где

из проекта быта исключена "Декларация прав трудящегося и экс-

плуатируемого народа" и введена новая глава "Об основах экономиче-

ского строя РСФСР". Далее проектом вновь занялся Президиум ВЦИК,

который из главы "Об основах экономического строя РСФСР" сделал

лишь одну статью. Проект Конституции РСФСР обсуждался затем во

ВЦИК и на Всероссийском съезде Советов и был утвержден 11 мая

1925 г.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и республикан-

ские Конституции, в том числе и Конституция РСФСР 1925 г., как бы

дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой

Советской Конституции. Известный юрист П.И. Стучка отмечал, что

Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую и,

вместе взятые, составляют единое неразрывное целое, единую Совет-

скую Конституцию.

349

Конституция РСФСР состояла из 6 разделов, 8 глав и 89 статей. Но-

вым в Конституции РСФСР 1925 г. было появление главы 4 "Об авто-

номных Советских Социалистических республиках и областях", где был

обобщен опыт национально-государственного строительства РСФСР с

1918 по 1925 г. Опущена была в новой Конституции "Декларация прав

трудящегося и эксплуатируемого народа", которая составляла первый

раздел Конституции РСФСР 1918 г. Конституция РСФСР 1925 г. закре-

пила РСФСР как федеративное государство с автономными об-

разованиями. На этих позициях стоят многие ученые. Однако есть и

иные взгляды на РСФСР как на государство, не являющееся по своей

сущности федеративным государством, а являющееся унитарным госу-

дарством. В Конституции РСФСР 1925 г. было записано, что РСФСР,

входя в состав СССР, передает ему полномочия, отнесенные в со-

ответствии со ст. 1 Конституции СССР к ведению органов СССР. Об

этом уже говорилось в данной главе. На территории РСФСР имели обя-

зательную силу постановления верховных органов СССР в пределах,

указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компе-

тенции Союза (ст. 19). Если Конституция РСФСР 1918 г. говорила лишь

о первых шагах к "полному переходу фабрик, заводов, рудников, же-

лезных дорог и прочих средств производства в собственность государст-

ва" и в связи с этим подтверждала закон о рабочем контроле и ВСНХ,

то Конституция РСФСР 1925 г. прямо записала, что фабрики, заводы,

водный, железнодорожный и воздушный транспорт и средства связи со-

ставляют собственность государства. Несколько иначе в Конституции

РСФСР 1925 г. сфомулированы задачи. Если в Конституции РСФСР

1918 г. ставилась задача "установления социалистической организации

общества и победы социализма во всех странах", то Конституция

РСФСР 1925 г. имела своей задачей "осуществление коммунизма", а о

других странах ничего не говорилось. В самой Конституции РСФСР

1925 г. отмечалось, что она исходит из основных положений "Деклара-

ции прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и основных начал

Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 1). В Конституции РСФСР 1925 г.

получил законодательное закрепление такой орган власти, как Президи-

ум ВЦИК. О нем было сказано, что в период между сессиями ВЦИК

высшим законодательным, распорядительным и контролирующим орга-

ном власти РСФСР является избираемый ВЦИК Президиум ВЦИК. Он,

в частности, созывал сессии ВЦИК. По его инициативе могли бьпъ со-

званы чрезвычайные сессии ВЦИК. Президиум ВЦИК имел право при-

останавливать и отменять постановления СНК. Перед ним были ответ-

ственны народные комиссары. В случае несогласия коллегии с решени-

ем народного комиссара она могла обжаловать и в Президиум ВЦИК.

Это же право принадлежало и отдельным членам коллегии. Президиум

350

ВЦИК имел право отменять распоряжения Народных комиссариатов.

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила новый орган - президиумы ис-

полнительных комитетов местных Советов, для руководства всей теку-

щей работой и проведения в жизнь постановлений и декретов централь-

ной власти. Президиумы избирали исполнительные комитеты. Количе-

ство членов президиумов определялось ВЦИК или его Президиумом

для каждой административной территориальной единицы. Конституция

РСФСР 1925 г. оказала заметное влияние на Конституции других союз-

ных республик.