§ 1. ПЕРЕСТРОЙКА ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА

Перестройка государственного аппарата в этот период была обу-

словлена следующими факторами: окончанием гражданской войны и

иностранной военной интервенции и в связи с этим переходом к мир-

ному развитию, к восстановлению разрушенного войнами народного

хозяйства; осуществлением нэпа; образованием и развитием СССР.

Перестройка управления промышленностью привела к упразднению

чрезвычайных органов, точнее, к их реорганизации. Как уже отмечалось

в предыдущей главе. Совет рабочей и крестьянской обороны был реор-

ганизован в Совет Труда и Обороны в связи с тем, что на первый план

вышли хозяйственные задачи. Упраздняется система главкизма. Пред-

приятия получают определенную хозяйственную самостоятельность. В

связи с "Наказом Совета народных комиссаров о проведении в жизнь

начал новой экономической политики" от 9 августа 1921 г. предпри-

ятиям предоставлялось право реализации части своей продукции, час-

тично самостоятельно решать вопросы снабжения себя сырьем, в том

числе приобретая его за границей. Ранее все это осуществляли главки

ВСНХ. Часть предприятий подлежали сдачи в аренду. Ставилась задача

кооперирования мелкой и кустарной промышленности. Разграничива-

лись функции и компетенция Совета Труда и Обороны, Госплана и

ВСНХ. На Государственную общеплановую комиссию возлагалась зада-

ча по выработке общехозяйственного плана и "увязке интересов про-

мышленности с транспортом, продовольствием и т.п." Совет Труда и

Обороны должен был осуществлять общее руководство экономической

324

политикой. ВСНХ являлся органом (на правах комиссариата), проводя-

щим в жизнь утвержденные Советом Труда и Обороны планы и общехо-

зяйственные директивы в области промышленности. В 1923 г. отрасле-

вые главки в ВСНХ были ликвидированы и вместо них создано два

главных управления: Главное экономическое управление и Центральное

управление государственной промышленности. Главное экономическое

управление являлось для всей промышленности регулирующим и пла-

нирующим органом, а Центральное управление государственной про-

мышленности - органом оперативного управления. Оно имело отрасле-

вые отделы. С образованием СССР создается ВСНХ СССР. В губерниях

и областях действовали местные совнархозы. С 1921 г. стали создаваться

тресты, объединявшие родственные предприятия.

В связи с переходом к мирному строительству создавалась необхо-

димость реорганизации такого чрезвычайного органа, каковым являлась

ВЧК. Проходившая в декабре 1921 г. Всероссийская конференция

Коммунистической партии указала, что очередной задачей является во-

дворение во всех областях жизни строгих начал революционной закон-

ности, усиление гарантий личности и имущества граждан, что компе-

тенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть сужены и

сама она - реорганизована. Выступая на К Всероссийском съезде Со-

ветов, председатель СНК В.И. Ленин отмечал, что с укреплением Со-

ветской власти внутри страны и вне ее, с осуществлением нэпа появи-

лась необходимость ограничить деятельность ВЧК сферой борьбы с

контрреволюцией. К Всероссийский съезд Советов постановил:

"Сузить круг деятельности Всероссийской чрезвычайной комиссии и ее

органов, возложив борьбу с нарушением законов советских республик

на судебные органы". Во исполнение постановления IX Всероссийского

съезда Советов о реорганизации ВЧК, ВЦИК декретом от 6 февраля

1922 г. упразднил ВЧК и ее местные органы. В соответствии со ст. 8

этого декрета впредь все дела о преступлениях подлежали рассмотре-

нию революционными трибуналами или народными судами. Таким об-

разом, декрет лишал административный орган судебных полномочий.

Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управле-

ние (ГПУ) при НКВД под председательством наркома или назначаемого

СНК его заместителя. На местах создавались политические отделы: в

автономных республиках - при центральных исполнительных комите-

тах, а в губерниях - при губернских исполкомах. Политические отделы

непосредственно подчинялись ГПУ. В составе ГПУ и политических от-

делов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в

армии, и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на

транспорте. Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитиз-

мом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступ-

325

лений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения,

борьбу с контрабандой. В распоряжении ПТУ были особые войска, ко-

личество которых определял Совет Труда и Обороны. При осуществле-

нии этих задач ГПУ и его органам предоставлялось право производства

обысков, выемок и арестов. Не позднее двух недель со дня ареста аре-

стованному должно было быть предъявлено обвинение. Не позднее двух

месяцев со дня ареста ГПУ дело должно было быть направлено в суд

или арестованный должен быть освобожден. Вопрос о продлении срока

ареста при особых обстоятельствах решал Президиум ВЦИК.

Уже на I Всесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. ст. 12

"Договора об образовании СССР" предусматривала в целях объединения

усилий республик по борьбе с контрреволюцией создание при СНК

СССР Государственного политического управления (ОПТУ). Председа-

тель ОПТУ и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР.

При председателе ОПТУ образовывалась коллегия, члены которой ут-

верждались СНК СССР. В непосредственном распоряжении ОПТУ со-

стояли особые войска. ОПТУ руководило работой ПТУ союзных рес-

публик через своих уполномоченных при СНК союзных республик. На

ОПТУ были возложены такие же задачи, как по декрету ВЦИК от 6

февраля 1922 г. на ПТУ РСФСР. Новым было поручение выполнять

указания Президиума ЦИК СССР и СНК СССР по охране революцион-

ного порядка. В Конституции СССР 1924 г. ОПТУ была посвящена спе-

циальная глава 9. Она повторяла положения ст. 12 "Договора об образо-

вании СССР". Новым было положение о надзоре прокурора Верховного

Суда СССР за законностью деятельности ОПТУ.

Происходила перестройка судебных органов. В целях унификации

судебной практики, выработки единой карательной политики необходи-

мо было реорганизовать три почти самостоятельные системы революци-

онных трибуналов. Эту задачу призван был решить декрет ВЦИК от 23

июня 1921 г. "Об объединении всех революционных трибуналов респуб-

лики". В качестве единого кассационного органа и органа надзора для

всех действовавших на территории РСФСР трибуналов, а также судеб-

ного учреждения для дел особой важности создавался единый Верхов-

ный трибунал при ВЦИК. Главный революционный военный железнодо-

рожный трибунал. Революционный военный трибунал республики и

состоявший при ВЦИК Верховный революционный трибунал объединя-

лись. Их функции и аппарат передавались единому Верховному трибу-

налу. Единый Верховный трибунал при ВЦИК учреждался в составе:

а) пленума или объединенного заседания председателей коллегии Вер-

ховного трибунала, члена-докладчика и представителя ВЧК; б) коллегий

Верховного трибунала: судебной, кассационной, военной и военно-

транспортной; в) областных отделений. Вхождение представителя ВЧК

326

в состав пленума Верховного трибунала являлось нарушением демокра-

тического принципа отделения суда от административных органов.

В связи с изменившимися условиями в стране серьезной перестройке

подверглись местные революционные трибуналы всех трех систем: об-

щие, военные и железнодорожные. В соответствии с уже упомянутым

декретом ВЦИК от 23 июня 1921 г. упразднялись все революционные

железнодорожные трибуналы, за исключением одного на каждую же-

лезную дорогу и водный район, почти все военные трибуналы. При всех

губернских трибуналах создавались отделения по военным и крупным

должностным преступлениям. Функции и аппараты объединяющихся

трибуналов передавались в губернские трибуналы. В результате прове-

денной реорганизации местных революционных трибуналов в основном

действовали система общих революционных трибуналов и отдельные

военные и железнодорожные трибуналы. Однако военные отделения

трибуналов не выполняли должным образом своей задачи по пресече-

нию воинских преступлений. Вскоре в Верховный трибунал и Реввоен-

совет республик стали поступать от местного военного командования и

политорганов доклады, телеграммы с настойчивым ходатайством о вос-

становлении военных трибуналов, ибо военные отделения губернских

трибуналов не связаны с армией, не знают ее быта, несвоевременно

рассматривают дела о воинских преступлениях. Вскоре военные трибу-

налы стали восстанавливаться, и процесс этот шел довольно быстро.

Упрочение Советской власти, разгром основных сил контрреволю-

ции, стабилизация положения страны на международной арене, успеш-

ное осуществление нэпа - все это привело к необходимости судебной

реформы. 31 октября 1922 г. ВЦИК принял "Положение о судоустрой-

стве РСФСР", вводившееся в действие на всей территории РСФСР с 1

января 1923 г. Согласно этому акту упразднялись общие революцион-

ные трибуналы, сокращалось количество военно-транспортных трибу-

налов и временно сохранялись военные трибуналы. Однако военные

трибуналы выдержали проверку временем и с соответствующими изме-

нениями действовали длительное время, укрепляя наши вооруженные

сипы1.

С 1 января 1923 г. общие революционные трибуналы должны были

прекратить свою деятельность. Дела, ранее подсудные губернским и

областным трибуналам, подлежали рассмотрению в создаваемых гу-

бернских и областных судах, а дела, подсудные Верховному трибуна-

лу, - в учреждаемом Верховном Суде РСФСР. Однако в ряде мест осу-

ществление судебной реформы затягивалось. Как удалось установить по

' В связи с изменениями и дополнениями к Конституции РСФСР 21 апреля

1992 г. военные трибуналы были переименованы в военные суды.

327

архивным источникам, последний революционный трибунал на террито-

рии РСФСР - Джетысуйский областной трибунал в Туркестанской

АССР - прекратил свою деятельность в конце июня 1923 г. Это за-

тягивание осуществления судебной реформы было связано с недостат-

ками в работе местных советских, партийных органов, а в ряде мест с

острой классовой борьбой. Была создана следующая единая система

судебных учреждений: народный суд в составе постоянного народного

судьи и двух народных заседателей, губернский суд. Верховный Суд

РСФСР. Опыт проведения судебной реформы в РСФСР был использован

другими советскими республиками. В конце 1923 г. с углублением про-

цесса становления единой судебной системы, улучшением положения на

транспорте были упразднены военно-транспортные трибуналы.

В связи с образованием СССР был создан Верховный Суд СССР.

Глава 7 Конституции СССР 1924 г. была посвящена именно ему. К его

компетенции относилось разрешение судебных споров между союзными

республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных

лиц Союза в преступлениях по должности. Он действовал в составе:

пленарного заседания, гражданско-судебной и уголовно-судебной колле-

гий, военной и военно-транспортной коллегий. Кроме того, на Верхов-

ный Суд были возложены задачи, близкие к задачам Конституционного

Суда. Так, по требованию ЦИК СССР он давал заключения о законно-

сти тех или яных постановлений союзных республик с точки зрения

соответствия их Конституции. Кроме того, он давал руководящие разъ-

яснения Верховным судам союзных республик по вопросам общесоюз-

ного законодательства. Верховный Суд СССР также рассматривал и

опротестовывал перед ЦИК СССР по представлению прокурора Вер-

ховного суда СССР постановления, решения и приговоры Верховных

судов союзных республик в случаях противоречия их общесоюзному

законодательству и когда затрагивались интересы других республик.

Как суд первой инстанции он принимал дела к своему производству

исключительно по постановлениям ЦИК СССР или его Президиума. 23

ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР утвердил "Положение о Верхов-

ном Суде Союза Советских Социалистических Республик", подробно

регулировавшее структуру, компетенцию этого суда. Основные положе-

ния Конституции СССР 1924 г. о Верховном Суде СССР вошли в дан-

ное постановление.

Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. были утверждены

"Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик", согласно

которым основными задачами суда являлись: ограждение завоеваний

пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти и правопорядка,

ею установленного, защита интересов и прав трудящихся и их объеди-

нений, укрепление общественно-трудовой дисциплины и солидарности

328

трудящихся и их правовое воспитание, осуществление революционной

законности в личных и имущественных отношениях граждан. Таким об-

разом, четко прослеживается классовый принцип. На территории союз-

ных республик действовала следующая единая система судебных учре-

ждений: народный суд, губернский суд (или соответствующий ему суд)

и верховный суд (в автономных республиках - главный или высший

суд). Отступление от этой системы судебных учреждений в зависимости

от национально-культурных условий союзных или автономных респуб-

лик и особенностей их административно-хозяйственного деления допус-

калось только по особым постановлениям Президиума ЦИК СССР по

представлению ЦИК союзной республики. При ЦИК СССР состоял

Верховный Суд СССР. Имущественные споры между государственными

учреждениями и предприятиями рассматривались Высшей арбитражной

комиссией при Совете Труда и Обороны СССР, высшими арбитражны-

ми комиссиями при экономических совещаниях союзных республик,

арбитражными комиссиями при СНК автономных республик и местны-

ми (областными и губернскими) арбитражными комиссиями, организуе-

мыми при исполкомах областей и губерний.

Упразднение дореволюционной прокуратуры было предусмотрено

декретом "О суде", принятым СНК 22 ноября 1917 г. По декрету СНК

"О революционных трибуналах" от 4 мая 1918 г. при трибуналах созда-

вались коллегии обвинителей, функции которых в определенной степе-

ни напоминали функции будущей прокуратуры. Важным звеном в цепи

мероприятий советского государства по укреплению законности было

создание специального органа надзора за соблюдением советских зако-

нов — прокуратуры. Впервые вопрос о создании прокуратуры был под-

нят в докладе Н.В. Крыленко на IV Всероссийском съезде деятелей со-

ветской юстиции, проходившем в январе 1922 г. Съезд единодушно вы-

сказался за образование прокуратуры. С учетом обсуждения на съезде,

в печати НКЮ разработал проект закона об учреждении прокуратуры и

вынес его на рассмотрение III сессии ВЦИК IX созыва. С докладом на

ней выступил Н.В. Крыленко. В соответствии с проектом прокуратура

учреждалась как централизованный орган и общий надзор за законно-

стью был ее основной задачей. Проект закона в ходе обсуждения во

ВЦИК был подвергнут резкой критике. Критиковавшие проект высту-

пали против централизованной и независимой от местных органов вла-

сти прокуратуры, за двойное подчинение прокуроров - губисполкомам

на местах и в центре - прокурору республики. Выдвигалось предложе-

ние ограничить деятельность органов прокуратуры работой в судах, как

это было в дореволюционной России. Были выступления и в защиту

проекта. Сессия ВЦИК большинством голосов приняла решение о пере-

даче законопроекта в качестве материала в специально избранную ко-

329

миссию, которая большинством голосов высказалась за двойное подчи-

нение прокуроров. Аналогичное решение приняла комиссия ЦК

РКП(б), созданная для руководства работой сессией ВЦИК. Против

двойного подчинения прокуратуры решительно выступил председатель

СНК В.И. Ленин. Он считал вопрос о принципах создания советской

прокуратуры настолько важным, что предложил вынести его на реше-

ние Политбюро. В принятом Политбюро решении подчеркивалась необ-

ходимость отвергнуть принцип двойного подчинения прокуратуры и

установить принцип подчинения местной прокурорской власти только

центру. 25 мая 1922 г. ВЦИК принял "Положение о прокурорском над-

зоре" как централизованном органе. По Положению на прокуратуру

возлагалось осуществление надзора от имени государства за законно-

стью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общест-

венных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уго-

ловного преследования против виновных и опротестования нарушающих

закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью

следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а

также за деятельностью ГПУ; поддержание обвинения на суде; наблюде-

ние за правильностью содержания заключенных под стражей. Про-

куроры губерний и областей и их помощники назначались, увольнялись,

перемещались и отстранялись от должности прокурором республики.

Прокуроры губерний и областей находились в непосредственном подчи-

нении прокурора республики. Прокурором республики являлся народ-

ный комиссар юстиции. В НКЮ был создан отдел прокуратуры. В авто-

номных республиках прокуроры этих республик назначались и отзыва-

лись ЦИК республик. Прокуратура автономных республик была подчи-

нена и подотчетна прокурору РСФСР. В автономных областях прокура-

тура создавалась и действовала на тех же основах, что и прокуратура

губерний. Опыт РСФСР использовали другие республики.

Образование СССР не привело к созданию союзной прокуратуры.

Только при Верховном Суде СССР состояли прокурор Верховного Суда

СССР и его заместитель, назначаемые Президиумом ЦИК СССР. В обя-

занности прокурора входило: дача заключений по всем вопросам, под-

лежавшим разрешению Верховным Судом СССР, поддержание обвине-

ния в его заседаниях и в случае несогласия с решениями пленарного

заседания Верховного Суда СССР опротестовывание их в Президиуме

ВЦИК. Как видим, суд не был полностью отделен от администрации. 26

мая 1922 г. ВЦИК принял нормативный акт об адвокатуре. Впервые

после Октября 1917 г. в стране создавалась профессиональная адвока-

тура. Защитники (адвокаты) объединялись в коллегии, создаваемые при

губернских отделах юстиции. Их утверждал губисполком, а представлял

отдел юстиции. Были ограничения. Так, адвокаты не могли занимать

330

должности в государственных учреждениях и предприятиях. Руководил

коллегией избираемый на общем собрании президиум. Статья 8

"Положения о судоустройстве РСФСР" от 31 октября 1922 г. гласила,

что в целях обеспечения трудящимся юридической помощи при разре-

шении гражданских споров и предоставления защиты в уголовном суде

при губернских судах под их наблюдением действовали коллегии за-

щитников. В "Основах судоустройства Союза ССР и союзных респуб-

лик" подтверждалось учреждение коллегии защитников для оказания

юридической помощи населению, в том числе в целях выполнения задач

судебной защиты (ст. 17). Таким образом, задачи адвокатуры очерчива-

лись довольно широко. Интересный факт имел место в связи с учреж-

дением адвокатуры Возник вопрос, могут ли по этическим соображени-

ям, т.е. защищать преступников, быть адвокатами коммунисты. В спе-

циальном документе за подписью секретаря ЦК РКП(б) разъяснялось,

что коммунисты могут трудиться в качестве адвокатов.

Подверглись реорганизации вооруженные силы страны. Естествен-

но, что в относительно мирных условиях, да при разрухе хозяйства со-

держать армию в 5,5 млн. человек государству было не под силу. В

этом тогда не было уже необходимости. Прежде всего резко сокраща-

лись вооруженные силы. К началу 1923 г. их численность была со-

кращена до 600 тыс. человек. Вводился новый принцип организации

армии. Сохранялся сравнительно небольшой контингент кадровых час-

тей. По декрету ВЦИК и СНК "Об организации территориальных вой-

сковых частей и проведении военной подготовки трудящихся" от 8 ав-

густа 1923 г. наряду с этими кадровыми частями создавались террито-

риальные формирования. В милипионно-территориальных частях слу-

жили прошедшие вневойсковую подготовку сроком в три месяца, а за-

тем периодически отбывали краткосрочные сборы в течение четырех

лет в войсках. Такая система была экономически выгодна и давала воз-

можность проводить военную подготовку населения. В 1925 г. в Крас-

ной Армии было 46 территориальных и 31 кадровая дивизии. В 1924 г.

были установлены следующие сроки действительной военной службы, в

армии - два года, во флоте - четыре года. В соответствии с Законом об

обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. Вооруженные Си-

лы СССР подразделялись на сухопутные, морские, воздушные и войска

специального назначения, ОПТУ и конвойная стража. Устанавливалась

всеобщая воинская служба для трудящихся мужчин в возрасте с 19 до

40 лет. На военной службе могли быть и добровольцы.

Перед органами РКИ была поставлена задача разработки методов

научной организации труда в государственном аппарате и коренной,

качественной его перестройки. Аппарат РКИ был значительно сокра-

щен.

331

Вместе с тем в декрете ЦИК и СНК СССР "О реорганизации народ-

ных комиссариатов рабоче-крестьянской инспекции союзных респуб-

лик" от 6 сентября 1923 г. отмечалось, что в своей деятельности РКИ

"не должна уклоняться в сторону академизма", а стремиться к тесному

взаимодействию принципов научной теории с практическим опытом.

Важны были практические результаты деятельности государственного

аппарата.

В связи с переходом к нэпу уделялось значительное внимание мест-

ным Советам, активизации их деятельности, так называемой проблеме

"оживления" Советов. В предшествующие годы их роль снизилась. С

этой целью в 1922 г. были изданы положения о городских Советах,

уездных и волостных исполкомах, губернских съездах Советов и гу-

бернских исполнительных комитетах. Были проведены перевыборы Со-

ветов там, где были допущены нарушения закона. Низкой была актив-

ность избирателей во время выборов. Так, в постановлении Президиума

ЦИК СССР от 16 января 1925 г. "О перевыборах в Советы" говорилось,

что выборы отменялись, если на выборы явилось менее 35% избирате-

лей. Следовательно, если явилось более 35% избирателей, они призна-

вались действительными. Вопросам советского строительства уделил

внимание высший орган власти в СССР - III съезд Советов СССР, ко-

торый в своем постановлении от 20 мая 1925 г. "По вопросам советско-

го строительства" отмечал, что Советы в некоторых случаях оторвались

от широких масс рабочих и крестьян, трудящиеся недостаточно широко

участвуют в выборах в Советы, в частности женщины. Нарушался кол-

лективный принцип деятельности Советов, не было прочной связи с

избирателями. Ставились задачи активизировать участие трудящихся в

выборах в Советы, об их широком вовлечении в работу Советов, о под-

нятии роли самих Советов, вовлечении в состав Советов женщин, осо- .,

бенно крестьянок, об усилении связи Советов с общественными органи- |,1

запиями, о привлечении в Советы представителей национальных мень- Т

шинств. Решалась проблема коренизации государственного аппарата |

национальных регионов. Это проявлялось в привлечении в государст-

венный аппарат представителей коренной национальности и введении

их языка в делопроизводство. В декрете ВЦИК от 14 апреля 1924 г. "О

мерах к переводу делопроизводства государственных органов в нацио-

нальных областях и республиках на местные языки" говорилось, что в

целях приспособления советского аппарата в национальных областях и

республиках к быту коренного населения и привлечения его к активно-

му советскому строительству необходимо постепенно переводить дело-

производство всех государственных органов на местные языки. Стави-

лась первоочередная задача подготовки и переподготовки местных ра-

ботников для местного государственного аппарата. При приеме на госу-

332

дарственную службу при прочих равных условиях преимущество долж-

но было отдаваться лицам, знающим местные языки.

||      Постановлением ВЦИК и СНК от 9 апреля 1924 г. был ликвидиро-

ван Народный комиссариат по делам национальностей. Для руководства

работой по осуществлению национальной политики на местах и коор-

динации деятельности представителей автономных республик и облас-

тей в Москве при Президиуме ВЦИК учреждался отдел национально-

стей.