СПЕЦИФИКА БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Анализ дискуссии о целях создания федеральных округов, нормативных правовых актов, определяющих деятельность аппаратов полномочных представителей Президента РФ, федерально-окружных территориальных подразделений федеральных министерств, ведомств и управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах показывает, что появление нового федерального управленческого уровня вызвано, во-первых, опасной тенденцией обособления регионов в экономической, политической и социальной жизни страны и, во-вторых, поиском действенных средств противостояния расползанию федерации на «удельные княжества». При всем многообразии региональных причин основной является стремление местной элиты извлечь максимальную выгоду из разгосударствления собственности, создать неподконтрольную центру хозяйственную структуру, обеспечивающую элите постоянное экономическое господство в регионе.

Никаких иных ярко выраженных социальных, политических, национальных или конфессиональных причин для обособления регионов от федерального центра в начале 90-х годов не существовало. Пробудила сепаратизм сформировавшаяся на начальном этапе реформ у региональной элиты возможность паразитирования на процессах преобразования экономики. Теневая экономика, организованная экономическая преступность, соединенная с коррупцией, лежат в основе дезинтеграционных процессов, угрожающих развалом федерации.

Укрепление государства, федерализма означает выбивание экономической основы сепаратистских устремлений в регионах, и, следовательно, напрямую связано с обеспечением эффективной борьбы с экономической преступностью региональной элиты.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах оказался непродуктивным средством противодействия коррумпированному чиновничеству и организованной преступности в субъектах Российской Федерации. Однако рассмотрение причин этого не является предметом данного разговора.

Выведение института полномочных представителей Президента на более высокий федерально-окружной уровень было, пожалуй, одним из основных в данной ситуации средств, позволяющих сломить региональные центробежные тенденции. В то же время опыт показал, что на уровне федеральных округов должна быть создана и укреплена структура территориальных органов министерств и ведомств, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так как своими силами аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах не в силах распутать хитросплетения экономических преступлений региональной элиты.

Бурная преступная деятельность в сфере экономики возможна только при обеспечении высокой степени ее фактической легальности. Это достигается двумя основными способами: во-первых, «обузданием» правоохранительной деятельности коррумпированным чиновничеством органов государственной власти регионов и местного самоуправления; во-вторых, созданием своего правового поля, «забивающего» федеральное законодательство. По существу противозаконная экономическая деятельность приобретает в результате такого регионального правотворчества фактически легальный характер.

Одновременно устраняются или ставятся в крайне невыгодные условия в сфере экономической деятельности возможные конкуренты из других регионов. Сказанное не означает, что все расхождения между федеральными и региональными нормативными правовыми актами вызваны корыстными устремлениями региональной элиты. Речь идет о механизме освобождения организованной преступностью себя от «пут» федерального законодательства в экономической сфере регионов.

Данные положения, раскрывающие механизм обеспечения живучести элитарной экономической преступности в регионах, определяют стратегию и основные элементы тактики борьбы с преступностью в сфере экономической деятельности федерально-окружными территориальными структурами федеральных органов государственной власти.

Одним из стратегических направлений этой борьбы является постоянное, последовательное приведение региональных законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Это позволяет вне зависимости от причин возникновения указанного несоответствия избавиться от тех региональных правовых «новелл», которые легализуют незаконную экономическую деятельность. Сказанное не означает, что все расхождения между региональными и федеральными нормативными правовыми актами вызваны корыстными интересами местной элиты. В ряде случаев федеральные нормативные правовые акты не соответствуют новым экономическим отношениям. Но это уже иная область правотворческой и правоприменительной деятельности, лежащая за пределами нашей дискуссии.

Дефектные региональные законы и иные нормативные правовые акты следует разделить на две большие группы. Заметим, что термином «дефектные» в данном случае обозначаются те региональные нормативные правовые акты, которые противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Одну из этих групп составляют законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие внеэкономические общественные отношения, а другую – регулирующие общественные отношения в сфере экономики.

Среди оспоренных прокурорами в 2000 году как несоответствующих Конституции и федеральным законам норм Уставов Москвы и областей Центрального федерального округа 15 % составили те, которые регулируют общественные отношения в сфере экономики. Среди иных 350 оспоренных прокурорами региональных нормативных правовых актов в Центральном федеральном округе акты экономической направленности составили подавляющее большинство, равное 80 %.

Каждую из обозначенных групп «дефектных» региональных нормативных правовых актов в свою очередь следует расчленить на три подгруппы по типу стимулирования экономической преступности. Первую из них составляют нормативные правовые акты, которые своими «дефектными» положениями косвенно, опосредованно способствуют экономической преступности. Во вторую подгруппу входят те нормативные правовые акты, которые своими «дефектами» искажают общественные отношения таким образом, что создают условия, благоприятствующие совершению экономических преступлений. В третью подгруппу сведены все нормативные правовые акты, которые субъективно, т.е. по заказу мозговых центров организованной преступности, отредактированы таким образом, что обеспечивают ее интересы в сфере экономической деятельности. К таким нормативным правовым актам могут относиться, например, те региональные законы, в которые специально введены положения, облегчающие организованной преступности проведение в представительные органы государственной власти своих доверенных лиц или затрудняющие привлечение к ответственности коррумпированных чиновников.

Безусловно, разделение на практике «дефектных» нормативных правовых актов на указанные подгруппы чрезвычайно затруднено, а отмене они подлежат вне зависимости от принадлежности к той или иной подгруппе. Так, объективно могли способствовать элитарной организованной преступной деятельности опротестованные в 2000 году прокурором Москвы положения Устава города, которые в нарушение Гражданского кодекса Российской Федерации предоставляли Московской городской Думе полномочия по установлению порядка отчуждения и оформления прав собственности на территории города, отчуждению земель и оформлению прав собственности на земельные участки. Аналогичную опасность таило в себе постановление Правительства Москвы «О городских государственных заказах» в части организации проведения торгов, состава их участников, условий внесения задатка, статуса лиц, выигравших торги. Прокурором города были приняты меры прокурорского реагирования (принесен протест в Правительство Москвы и направлено заявление в Мосгорсуд), которые удовлетворены.

Удовлетворены протесты прокурора Московской области на печально известные постановления Правительства Московской области о заключении кредитных договоров с коммерческим банком «Гута-Банк» о привлечении средств для покрытия дефицита областного бюджета по защищенным статьям расходов. Этот альянс областной администрации с «Гута-Банком» нанес тяжелый урон финансовому положению региона.

Вне зависимости от причин появления этих несоответствующих федеральному законодательству правовых норм их наличие могло облегчать совершение экономических преступлений лицам, близким к администрации города и области.

Практическое значение рассмотренной градации «дефектных» региональных нормативных правовых актов состоит в том, что она нацеливает на углубленный анализ их содержания, процедур их разработки и введения в действие в плане того, в какой мере эта «дефектность» способствует экономической преступной деятельности и связано ли появление этих «дефектов» с усилиями организованной преступности повлиять на правотворческий процесс. Если такая связь обнаруживается, то наступает следующий этап правоохранительной работы по выявлению конкретных структур организованной преступности, задействованных в искажении правотворческого процесса.

Постоянная, кропотливая работа по выявлению и опротестованию противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является действенным средством предупреждения экономических преступлений, совершаемых при участии региональной элиты.

Другим стратегическим направлением борьбы с экономической преступностью на федерально-окружном уровне является работа по выявлению и расследованию конкретных преступлений, совершаемых преступными сообществами, включающими в себя представителей региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и финансово-промышленных структур. Это, по существу, представляет борьбу с теми незаконными способами извлечения доходов экономической и политической элитой, а также преступным миром регионов, ради которых они становятся на путь сепаратизма.

Среди названных преступлений в сфере экономической деятельности есть такие, которые характерны для всех или большинства регионов страны, а есть и те, которые свойственны отдельным федеральным округам, группам или отдельным субъектам Российской Федерации. Так, преступления, связанные с уклонением от уплаты налогов, преднамеренным или фиктивным банкротством, незаконным вывозом или невозвращением из-за границы капитала, незаконным получением кредита и злостным уклонением от погашения кредитной задолженности, монополистическими действиями и ограничением конкуренции, уклонением от таможенных платежей, характерны практически для всех субъектов Российской Федерации. Также к широко распространенным экономическим преступлениям можно отнести махинации в бюджетной сфере и в сфере приватизации государственного и муниципального имущества, а также контрабанду.

В то же время региональные особенности хозяйственной деятельности накладывают отпечаток на экономическую преступность в субъектах Российской Федерации. В каждом федеральном округе должны быть определены свои «болевые точки» в сфере экономической деятельности. Необходимо выявлять, в каких областях экономики, какие формы экономической преступности обеспечивают основные доходы элитарной организованной преступности в регионах.

В Центральном федеральном округе просматривается участие политической и экономической элиты в совершении хищений бюджетных денежных средств, незаконных финансовых операциях с ценными бумагами, мошеннических операциях при проведении инвестиционных конкурсов, незаконной передаче государственного и муниципального имущества в чью-либо собственность, отмывании преступно нажитых капиталов и нелегальном вывозе их за границу. Так, два заместителя курского губернатора были инициаторами преступных манипуляций с векселями Курской АЭС, хищений бюджетных средств на миллионы долларов и перекачки их за границу.

В плане предупреждения преступлений в сфере экономической деятельности особое место занимает работа, нацеленная на разрушение их прикрытия в правоохранительных органах, органах государственной власти регионов и местного самоуправления. Необходимо выявлять, каким образом обеспечивается взаимодействие преступной деятельности между финансово-промышленными структурами, представителями органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов, а также вклинившимися в экономику и политику преступными сообществами регионов. Такого рода информация может использоваться в профилактических целях по ходу ее получения, но без ущерба для следственной работы.

В этом отношении особое место в деятельности управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах отводится прокурорскому надзору за деятельностью следственных и оперативно-розыскных подразделений правоохранительных органов.

Нас не может удовлетворить, например, практика представления в качестве успешной борьбы с организованной преступностью разоблачения небольших групп сбытчиков наркотических средств. Центральное место в работе, направленной на обеспечение законности и эффективности борьбы с экономической преступностью, должно отводиться повышению уровня прокурорского надзора со стороны управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах за деятельностью РУБОПов. Опыт показывает, что злоупотребления служебным положением сотрудниками милиции, как правило, сочетаются с низким уровнем их оперативно-розыскной деятельности, некачественным проведением дознания и следствия. В Центральном федеральном округе уже возбужден ряд уголовных дел в отношении сотрудников РУБОПов, злоупотреблявших своим служебным положением.

Процесс расследования конкретных масштабных экономических преступлений чрезвычайно трудоемок и занимает длительное время. В то же время экономическая ситуация в регионах должна быть быстро оздоровлена. В этом отношении важным предупредительным средством является кадровая политика Президента Российской Федерации. Он наделил своих полпредов в федеральных округах широкими полномочиями по ее осуществлению.

Сбор и анализ информации, характеризующей способность руководящих кадров регионов противостоять преступности в сфере экономической деятельности, разработка на этой основе кадровых рекомендаций и предложений, стратегии и тактики построения взаимоотношений с ними федерального центра, являются важным средством минимизации экономической преступности региональной элиты и преступных сообществ.

А.Н. ЛАРЬКОВ,

доктор юридических наук, профессор

(НИИ при Генеральной прокуратуре РФ)