Статья 19. Контроль за исполнением соглашения

1. 1). Разделение полномочий между федеральными органами исполнительной власти по осуществлению контроля над реализацией рассматриваемых соглашений регулируется Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 "О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю над их реализацией", а также Положением о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю над их реализацией, утвержденным указанным постановлением*(105).

В упомянутом Положении перечислены основные полномочия, которыми обладают в указанных выше областях Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России.

Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти контроль над объемами добытого и реализованного минерального сырья в связи с исполнением соглашений о разделе продукции.

Министерство энергетики РФ осуществляет контроль над соблюдением условий соглашений о разделе продукции на этапах геологического изучения и промышленного освоения месторождений углеводородного сырья и их эксплуатации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет контроль над соблюдением условий соглашений о разделе продукции в части технологии производства работ по обустройству месторождений минерального сырья и их эксплуатации.

Министерство РФ по налогам и сборам:

- осуществляет контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды при реализации соглашений о разделе продукции;

- контролирует совместно с Министерством финансов РФ ведение бухгалтерского учета и отчетности для целей налогообложения при реализации соглашений о разделе продукции;

- осуществляет совместно с Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством энергетики РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промышленным надзором России контроль над составом затрат и порядком их возмещения в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями соответствующих соглашений о разделе продукции;

- участвует в разработке программ аудиторских и иных проверок деятельности инвесторов и (или) операторов по соглашениям о разделе продукции, проводимых по инициативе Российской Федерации, и в осуществлении контроля над качеством проведения таких проверок;

- участвует в осуществлении контроля над соблюдением законодательства Российской Федерации в области финансов и валютного регулирования при реализации соглашений о разделе продукции.

Министерство финансов РФ:

- осуществляет контроль над целевым использованием средств федерального бюджета при реализации соглашений о разделе продукции;

- участвует в осуществлении контроля над поступлением доходов в федеральный бюджет от реализации соглашений о разделе продукции, в том числе доходов от использования имущества, находящегося в федеральной государственной собственности;

- участвует в осуществлении контроля над соблюдением законодательства Российской Федерации в области финансов и валютного регулирования при реализации соглашений о разделе продукции;

- контролирует качество проведения аудиторских проверок деятельности инвесторов и (или) операторов по соглашениям о разделе продукции;

- проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств, поступающих в федеральный бюджет при реализации соглашений о разделе продукции;

- проводит ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности инвесторов, операторов и других организаций, участвующих в реализации соглашений о разделе продукции;

- осуществляет контроль над формированием и использованием средств ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции;

- осуществляет контроль над распределением между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации части произведенной продукции или ее стоимостного эквивалента, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции;

- участвует в разработке программ аудиторских и иных проверок деятельности инвесторов и (или) операторов по соглашениям о разделе продукции, проводимых по инициативе Российской Федерации.

Министерство имущественных отношений РФ осуществляет контроль над соблюдением условий соглашений о разделе продукции в части осуществления прав собственности на приобретенное или вновь созданное в ходе выполнения работ по указанным соглашениям имущество, включая основные фонды.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства контролирует совместно с Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации соблюдение требований антимонопольного законодательства с целью обеспечения недискриминационного доступа к системам транспорта углеводородного сырья и применения регулируемых цен и тарифов при реализации соглашений о разделе продукции.

Государственный таможенный комитет РФ осуществляет контроль над соблюдением установленного законодательством Российской Федерации порядка ввоза на таможенную территорию Российской Федерации товаров, предназначенных для проведения работ по соглашениям о разделе продукции, и вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации углеводородного и иного минерального сырья и продуктов его переработки, являющихся в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции собственностью инвестора.

Федеральный горный и промышленный надзор России осуществляет контроль над соблюдением установленных требований (норм, правил) по безопасному ведению предусмотренных соглашениями о разделе продукции работ при разработке месторождений минерального сырья и охране недр.

2). Содержание упомянутого выше Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86, свидетельствует о значительной роли, принадлежащей органам исполнительной власти в области контроля над реализацией соглашений о разделе продукции.

Вместе с тем, следует учитывать, что в п. 1 речь идет о контроле со стороны "федеральных органов государственной власти", а также "органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации".

Аналогичная позиция выражена в ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", которая устанавливает, что контроль над рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе входит в компетенцию федеральных органов государственной власти.

Согласно нормам этих законодательных актов ход реализации соглашений подлежит всестороннему контролю, осуществляемому как на региональном, так и на федеральном уровнях не только исполнительными, но и иными компетентными органами государственной власти.

3). В связи с рассмотрением затронутого вопроса нельзя не отметить, что строгость предписаний, содержащихся в законодательстве или непосредственно в соглашениях, не гарантирует исполнения как субъектами договорных отношений, так и контролирующими органами своих обязанностей.

Уже упоминавшийся Отчет Счетной палаты РФ содержит примеры серьезных нарушений, допущенных инвесторами и иными участниками Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", и, соответственно, упущений в области контроля над действиями упомянутых лиц со стороны госорганов и, прежде всего, центральных и региональных органов исполнительной власти.

В качестве примера можно привести эпизод, упомянутый в п. 7 разд. III этого документа. Вследствие указаний одного из должностных лиц Минфина РФ, а также предписаний Минтопэнерго РФ относительно зачисления причитавшихся федеральному бюджету платежей был грубо нарушен порядок перечисления платежей, подлежащих зачислению на доходные счета федерального бюджета. При этом, по мнению аудиторов, должностные лица, выпустившие, утвердившие и реализовавшие соответствующие подзаконные акты, превысили свои полномочия в распоряжении бюджетными средствами. Проведенные на основе указаний этих лиц перечисления платежей организациям Минтопэнерго РФ и частично на счета администрации Сахалинской области был отнесен аудиторами к незаконным изъятиям из федерального бюджета, подлежащим возврату, а ущерб федеральному бюджету оценен не менее чем в 19,7 млн. долл.

Как указывается в Отчете-2 Счетной палаты, несмотря на значимость проектов "Сахалин-1" и "Сахалин-2" для федерального бюджета, контроль над реализацией этих соглашений со стороны Управления МНС России по Сахалинской области в 2000 г. ограничился лишь проведением одной камеральной проверки филиала оператора соглашения по проекту "Сахалин-2"*(106).

Как можно убедиться, эти и другие, отраженные в Отчетах нарушения, были допущены теми органами, к функциям которых относится контроль над осуществлением соглашений. В связи с этим представляется необходимым публичное обсуждение итогов работы, проводимой в рамках соглашений о разделе продукции, а также привлечение для проведения контрольных мероприятий сторонних организаций, не принимающих непосредственного участия в их реализации. В связи с изложенным Счетная палата РФ представляется органом, наиболее соответствующим выполнению этих задач.

2. В целях реализации полномочий, предоставленных органам государственной власти п. 1 ст. 19, уполномоченные представители этих органов наделяются правом беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению работ. Вместе с тем, в п. 2 этой статьи оговаривается, что указанные действия могут производиться исключительно в целях осуществления функций контроля над исполнением соглашения. Таким образом, всякое произвольное вмешательство властных органов в деятельность инвестора и иных лиц, осуществляющих работы по соглашению, должно быть исключено. Законодатель не установил особой процедуры осуществления контрольных мероприятий, что подразумевает проведение их в соответствии с тем порядком, который существует в отношении подобных действий в рамках того или иного властного органа.

Отдельные нормативные акты содержат специальное регулирование вопросов, касающихся государственного контроля над производством определенных работ. Существенное внимание этому уделено, в частности, в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", ч. 10 ст. 8 которого предусматривает, что иностранные пользователи участков, расположенных на континентальном шельфе, обязаны осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем. При этом пользователи обязаны обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно, использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с собственным командным (руководящим) составом. Большое значение придается в указанном законе и контролю со стороны уполномоченных государственных организаций над сооружением и эксплуатацией различных сооружений, в том числе искусственных островов, создаваемых на шельфе Российской Федерации.

Часть 14 ст. 8 этого же закона устанавливает, что особенности отношений, возникающих при пользовании участками континентального шельфа в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, в том числе связанные с предоставлением, передачей третьим лицам права пользования недрами и выдачей лицензий, устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Однако, исходя из содержания комментируемой статьи, такая отсылка не препятствует применению приведенного выше, а также иных положений Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", касающихся контроля над исполнением соглашений.

3. Положение о необходимости контроля над осуществлением соглашений со стороны различных органов государственной власти было подкреплено введением в ст. 19 Закона о СРП Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ п. 3, обязывающего Государственную Думу Федерального Собрания РФ ежегодно рассматривать доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции. Доклад представляется на рассмотрение Думы Правительством РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом рассмотрение указанного документа осуществляется только по предоставлении Счетной палатой РФ, куда он предварительно должен быть направлен, своего заключения. Таким образом, законодательно определен еще один федеральный орган, обязанный контролировать исполнение соглашений, - Счетная палата РФ. Представляется, что по соображениям, изложенным ранее в комментарии к настоящей статье, такое решение заслуживает положительной оценки.

В соответствии с комментируемым пунктом ст. 19 в 2001 г. был подготовлен информационный материал для заключения Счетной палаты РФ об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции в части взаимоотношений с федеральным бюджетом за 2000 г. Материал был опубликован в виде Отчета о результатах тематической проверки в Сахалинской области по вопросам организации взимания налогов и платежей в федеральный бюджет при исполнении соглашений о разделе продукции за 2000 г.*(107). Отдельные положения Отчета нашли отражение в настоящем Комментарии.

Включение п. 3 в текст Закона о СРП существенно усилило позиции федерального законодательного органа в осуществлении контроля над состоянием дел в рассматриваемой области.

Пункт 3 устанавливает, что подготовка указанного выше доклада является обязанностью Правительства РФ. Это положение дополняет перечень полномочий этого органа, непосредственно касающихся соглашений о разделе продукции. Основные из них указаны в п. 2 Положения о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти. Подробнее о содержании полномочий указанных органов см. комментарий к п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 19.