Статья 1. Основные понятия

1. Для правильного понимания определения "муниципальное образование" и связанных с ним терминов (понятий) необходимо иметь в виду, что согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.)*(1):

муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;

муниципальная собственность - собственность муниципального образования.

С учетом того, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ утрачивает силу с 1 января 2006 г., вышеуказанные определения в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ с тем же названием в новой редакции имеют иной смысл.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дано следующее толкование определению "муниципальное образование". Это "городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения".

Согласно ст. 81 данного Закона наукограды являются городскими округами. Понятие городского округа раскрывается в ст. 2 через вводимые в той же статье определения "городское поселение" и "муниципальный район".

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, представленные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что в качестве наукограда не могут быть признаны территории, не имеющие статус муниципального образования. Так, под действие комментируемого Закона не подпадают такие административно-территориальные единицы, как г. Зеленоград, входящий в состав г. Москвы, города Оболенск и Орево Московской области, в Санкт-Петербурге - Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, в Новосибирской области - Новосибирское отделение РАН (академгородок) и другие научные центры (академгородки) Российской академии наук.

Положения комментируемой статьи устанавливают, что населенные пункты, в которых может иметься требуемый научно-производственный комплекс, но при этом они не являются муниципальными образованиями, не могут претендовать на присвоение статуса наукограда.

2. Определение научно-производственного комплекса наукограда, закрепленное в комментируемом Законе, имеет сложный состав с точки зрения его юридического толкования.

Ранее это и другие определения закреплялись в других законах. Например, ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" определено, что научная (научно-исследовательская) деятельность (далее - научная деятельность) - это деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды; прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

В соответствии с критериями присвоения муниципальному образованию статуса наукограда научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен являться для данного муниципального образования градообразующим. Это определяется тем, что:

основные фонды комплекса должны составлять не менее 50% общего объема основных фондов всех хозяйствующих субъектов (за исключением объектов жилищно-коммунальной и социальной сферы), расположенных на территории данного муниципального образования;

либо объем научно-технической продукции (работ, услуг) в стоимостном выражении должен составлять более 50% общего объема продукции (работ, услуг) всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования.

В состав научно-производственного комплекса могут быть включены:

а) научные организации и высшие учебные заведения - при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации;

б) промышленные предприятия - при условии, что объем производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении) в течение 3-х лет, предшествующих году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50% общего объема производства;

в) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сфере, при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих (в стоимостном выражении) не менее 50% объема их основной деятельности.

Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1072 налагаются дополнительные условия на включение организаций, предприятий и учреждений в состав научно-производственного комплекса наукограда.

Кроме выполнения требований, которые предъявляются к научно-производственным комплексам (НПК) ст. 1 и 3 комментируемого Закона, входящие в него научные организации и высшие учебные заведения должны в установленном порядке пройти государственную аккредитацию.

Согласно Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(2) научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Порядок государственной аккредитации и выдачи свидетельства о государственной аккредитации научных организаций определяется Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 1997 г. N 1291*(3) с изм. от 3 октября 2002 г.).

Свидетельство о государственной аккредитации выдается научной организации, если:

научная и (или) научно-техническая деятельность организации является основной;

объем этой деятельности составляет в среднем не менее 70% общего объема выполненных работ за последние 3 года (или весь период деятельности, если организация существует менее 3 лет);

в уставе организации предусмотрен ученый (научный, технический, научно-технический) совет в качестве одного из органов управления.

Согласно Федеральному закону от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(4) (ст. 8) высшим учебным заведением (вузом) является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования.

Указанным Законом в нашей стране установлены три вида высших учебных заведений: университет, академия, институт.

Аттестация вуза проводится государственной аттестационной службой с целью установления соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников высшего учебного заведения требованиям государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям).

Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус вуза, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также степени высшего профессионального образования и квалификации (степени).

Порядок прохождения государственной аккредитации (этому предшествуют регистрация и лицензирование данного вуза) определяется Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(5) (с посл. изм. и дополн.) и Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", конкретизируется и дополняется нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации, Минобразования России и бывшего Госкомвуза России.

Критерии аттестации, порядок функционирования государственной службы определяются Правительством Российской Федерации.

Государственная аккредитация - это процедура установления государством принадлежности вуза к определенному типу и виду образовательных учреждений на основе признания соответствия его деятельности, уровня реализуемых программ, содержания и качества подготовки специалистов государственным требованиям, предъявляемым к соответствующему виду и типу образовательных учреждений. Вузы, прошедшие государственную аккредитацию, получают свидетельство установленного образца на срок до пяти лет, которое действует также в отношении филиалов, отделений, входящих в структуру вуза.

Согласно п. 6. ст. 10 Закона "О высшем и послевузовском образовании" аттестация вузов должна проводиться государственной аттестационной службой. Однако в настоящее время такой службы не создано. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1997 г. N 395*(6) государственная аттестация вузов проводилась Минобразованием России. В настоящее время аккредитация вузов осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. N 1323 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения"*(7).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1072 на состав научно-производственного комплекса налагаются также дополнительные условия на:

а) промышленные предприятия в части объема производства наукоемкой продукции. Заметим, что в настоящее время в статистической отчетности отсутствует понятие "наукоемкость выпускаемой продукции"*(8);

б) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия, независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сфере. Они могут быть включены в состав научно-производственного комплекса только в том случае, если объем работ, выполняемых по договорам с научными организациями, расположенными на территории муниципального образования, составляет не менее 50% объема их основной деятельности.

Все предприятия и организации, входящие в состав научно-производственного комплекса, должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования. В соответствии с этим положением для включения в состав научно-производственного комплекса филиалы, отделения, отдельные структурные подразделения научных организаций и учебных организаций должны пройти соответствующую регистрацию.

Научно-техническая деятельность рассматривается как деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы.

Если обобщить рассмотренные выше определения, то можно сказать, что научная деятельность - это главным образом получение неизвестных знаний о материи, природе, обществе и т.д. Побудительным моментом для нее является прежде всего стремление человечества к познанию нового.

Что касается научно-технической деятельности, то для нее основным стимулом и инициирующей силой служит потребность решения конкретных практических задач. Она направлена не только и даже не столько на получение новых научно-технических результатов как таковых, сколько на обеспечение их реального использования в интересах производства и социальной сферы.

Экспериментальные разработки - это деятельность, которая основана на знаниях, приобретенных в результате проведения научных исследований или на основе практического опыта, и направлена на сохранение жизни и здоровья человека, созидание новых материалов, продуктов, процессов, устройств, услуг, систем или методов и их дальнейшее совершенствование.

Научно-техническая деятельность тесно смыкается с таким определением, как "инновационная деятельность". В настоящее время определение не имеет закрепления в федеральных законах, что затрудняет определение механизмов организации и финансирования этой сферы деятельности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. N 832 "О концентрации инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы"*(9) инновационная деятельность определена как процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новой или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки.

Согласно проекту федерального закона "Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике", который был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г., одобрен Советом Федерации 23 декабря 1999 г., но отклонен Президентом Российской Федерации (письмо от 3 января 2000 г. N Пр-14), "инновационная деятельность - выполнение работ и (или) оказание услуг по созданию, освоению в производстве и (или) практическому применению новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса".

Как любой вид деятельности и составная часть общей экономической жизни, инновационная деятельность нуждается в собственной инфраструктуре.

3. Термин "инфраструктура" (от лат. Infra - ниже, под и struktura - строение, расположение) впервые был использован в начале прошлого столетия для обозначения объектов и сооружений, обеспечивающих нормальную деятельность вооруженных сил. В дальнейшем, после 40-х гг., за рубежом под инфраструктурой стали понимать совокупность отраслей, способствующих нормальному функционированию материального производства, последовательно расширяя трактовку этого понятия путем включения в него кроме традиционных отраслей - связи, транспорта и материально-технического снабжения - также сферы сервисных услуг и так называемой институциональной сферы.

Что касается непосредственно определения "инновационная инфраструктура", то в одобренную Правительством Российской Федерации в июне 1998 г. "Концепцию инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы"*(10) введено понятие "инновационная инфраструктура", в котором она рассматривается как организации, способствующие осуществлению инновационной деятельности. Практически аналогичное содержание имеет и понятие "инфраструктура инновационной деятельности", применяемое в комментируемом Законе.