Статья 2. Правовое регулирование статуса наукограда

Особенности правового регулирования статуса наукограда определены спецификой субъектов, участвующих в отношениях, возникающих при организации деятельности наукоградов. В этих общественных отношениях участвуют и органы государственной власти Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления, и организации, входящие в состав научно-производственного комплекса. Правовой статус всех участников данных правоотношений различен, поэтому правовая регламентация возникающих отношений не может осуществляться одним законом или правовым актом. Для должного правового регулирования необходим комплекс правовых актов, способных обеспечить эффективность существующих норм.

Например, для регламентации норм о науке и государственной научно-технической политике приняты Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(11) и ряд подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Для подготовки федеральных целевых программ действует специальное постановление Правительства России. Для обеспечения социальных гарантий работников научно-производственного комплекса приняты соответствующие акты министерств и ведомств и т.д.

Регламентация особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, имеющих статус наукограда Российской Федерации, теперь установлена и в принятом 6 октября 2003 г. Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это вызвано особым статусом органов местного самоуправления в системе государственного управления, выполняющих задачи по реализации государственной научно-технической политики.

По своему содержанию деятельность муниципальных образований, получивших статус наукограда Российской Федерации, должна измениться. Муниципальному образованию с присвоением статуса наукограда Российской Федерации фактически передаются государственные полномочия по реализации государственной научно-технической политики: развитие и эффективное использование научно-технического потенциала, сохранившегося на территории того или иного муниципального образования, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики государства и т.д.

Некоторые ученые считают, что такая форма передачи государственных полномочий муниципальным образованиям порой противоречит положениям Конституции Российской Федерации, т.к. ст. 132 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться только законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а не подзаконными актами Президента РФ или Правительства России.

Считаем такое мнение неправильным, поскольку при присвоении Президентом РФ муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации происходит фактическая реализация комментируемого Закона, а не передача полномочий посредством подзаконных правовых актов.

В комментируемом Законе заложена возможность передачи государственных полномочий посредством присвоения статуса наукограда Российской Федерации тому муниципальному образованию, в котором есть градообразующий научно-производственный комплекс. А следовательно, и передача необходимых муниципальному образованию государственных полномочий и финансовых средств для реализации целей и задач, выраженных в утверждении Президентом России приоритетных направлений развития науки и техники конкретного муниципального образования. Утверждение Президентом России приоритетных направлений развития науки и техники для муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда Российской Федерации, является не фактом передачи государственных полномочий, а вектором движения по пути развития конкретного муниципального образования, т.е. направление движения в реализации государственной научно-технической политики.

В этом есть своя логика.

Статус наукограда Российской Федерации может быть присвоен только муниципальному образованию. Муниципальное образование - это населенный пункт, в котором осуществляется местное самоуправление, являющееся самостоятельной ветвью публичной власти. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Если муниципальное образование согласно возложить на себя обязанности по развитию установленных Президентом России приоритетных направлений науки и техники и по своему потенциалу соответствует установленным критериям, то оно обращается с предложением к Правительству РФ о присвоении ему статуса наукограда Российской Федерации.

Если муниципальное образование не имеет возможности возложить на себя обязанности по развитию научного потенциала, то оно и не сможет получить статус наукограда Российской Федерации.

Более того, общие вопросы науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что закреплено в ст. 72 (подп. "е") Конституции РФ. Это означает, что правовое регулирование развития, деятельности и обеспечения наукоградов Российской Федерации может осуществляться не только федеральным законодательством, но и конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность органов управления на территории с особым правовым статусом, каким является наукоград, всегда требует дополнительной правовой регламентации. Федеральный законодатель предоставил право субъектам Федерации принимать законы и дополнительно регулировать общественные отношения, возникающие при реализации федерального законодательства в отношении наукоградов. Поэтому, как правило, реализация всех возможных и законодательно установленных положений о детальной регламентации деятельности конкретного наукограда может быть установлена в законодательстве субъекта Российской Федерации, на территории которого он находится.

Как показал анализ регионального правотворчества, одни субъекты Российской Федерации принимают отдельные законы о развитии того или иного муниципального образования, получившего статус наукограда Российской Федерации, другие принимают законы или концепции научного развития определенной территории.

Статьей 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложена обязанность обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки. Поэтому в деятельности Правительства РФ много места занимают вопросы о развитии и сохранении научного потенциала Российской Федерации. Правительством России создана Правительственная комиссия по научно-инновационной политике, принят ряд постановлений, например от 24 июля 1998 г. N 832 "О концентрации инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы", от 22 сентября 1999 г. N 1072 "Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса"*(12), а также Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утв. распоряжением от 15 августа 2003 г. N 1163-р*(13), и многие другие правовые акты, подготовленные на базе правовых нормативных актов Президента Российской Федерации.